贫困村和面上村驻村帮扶差异研究

刘彬欣

[摘 要]在精准扶贫工作中，驻村工作队是推动扶贫政策落实的重要一环，其执行情况直接影响着精准扶贫政策实施的成效。通过文献分析法和田野调查法，对N县四个驻村工作队扶贫情况进行比较分析，发现在精准扶贫视角下，贫困村和面上村驻村帮扶的差异明显。工作队受县级政府、派驻单位、自身条件等影响，导致贫困村和面上村驻村工作的重心不同。针对这些因素，提出了合理分配扶贫资源、提高重视程度、保证工作队稳定性、健全扶贫培训机制四个方面的对策。希望能为提高驻村帮扶成效提供参考。

[关键词]贫困村;面上村;驻村工作队;帮扶差异

[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A

1 引言

1.1 研究意义

2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”思想。2014年初，中央提出要健全干部驻村帮扶机制，建立驻村工作队（组）制度。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》（下文简称《指导意见》），为解决驻村帮扶中选人不优、管理不严、作风不实、保障不力等问题，出具指导意见。

从基层实践而言，驻村工作队作为精准扶贫工作的最终执行者，驻村效果和帮扶方式，直接影响着扶贫成果和脱贫成效。虽然中央制定了一系列关于驻村帮扶的规章制度，但主要针对贫困村，涉及面上村的较少。本文对两类村的帮扶差异进行对比研究，以期缩小差距，整体推进驻村帮扶工作。

1.2 文献回顾

随着脱贫攻坚的深入推进，驻村帮扶工作在取得一定效果的同时，也出现了部分问题。许汉泽、李小云从多元主体间的互动进行分析，发现驻村帮扶存在双重结构性的限制与排斥。谢小芹通过对“第一书记”扶贫制度的研究，提出了“接点扶贫”，作者认为“接点扶贫”虽具有很好的效果，但一定程度上消解了自治与地方治理，需要进行“接点再造”。覃志敏、岑家峰发现驻村帮扶基本主导了村庄的治理，呈现出高度的非制度化特点，村庄对驻村干部具有较高的外部依赖性，对村庄的内源发展有一定的负面影响。上述学者的研究对我们进一步了解驻村帮扶工作有很大的参考价值。但不难发现，这些研究样本选材都是贫困村，基本忽略了面上村的存在。

2 研究对象

至2018年，N县贫困村全部退出，累计减少贫困人口99187人，贫困发生率由13.6%降至0.6%。全县未脱贫人口4668人，这些未脱贫人口中，低保、孤儿、困境儿童2088人，占比44.7%，整户缺少劳动能力的531人，占比11.4%，剩余贫困人口脱贫、已脱贫人口的稳定脱贫依然十分艰巨。因此，N县派驻了331個扶贫工作队到119个贫困村和212个贫困人口集中的面上村进行驻村帮扶。本文调查的4个县级驻村工作队，分别位于N县东南西北4个方位。其中，两个贫困村工作队：纪委派驻的X村、公安局派驻的L村;两个面上村工作队：财政局派驻的Y村、巡察办派驻的T村。4个村以农业为主，贫困发生率1%左右，基本上代表了N县，甚至也可能是华中地区丘陵地貌的典型村落类型。在我们走访调研的过程中发现，贫困村的驻村工作队是扶贫的主要力量，对农村的扶贫工作有很大的影响力和话语权，而面上村的扶贫工作则主要靠村两委，驻村工作队大多扮演着监督、协助的角色。接下来我们将从工作队实施的帮扶措施，来寻找造成差异的因素。

3 帮扶措施差异性研究

通过查阅4个驻村工作队的年度总结、扶贫政策帮扶台账以及实地采访发现，扶贫工作基本集中在：基础设施、产业扶贫、生活保障、其他措施四个方面。现整理各村帮扶措施如表1所示。

3.1 共同点

从表1可以看出，贫困村的工作队参与了村里大量的扶贫工作，而面上村的工作队只参与了一小部分任务。其中，n、r、s、t、u、z6项全部参与。X镇扶贫站工作人员告诉我们：

村干部年纪大、学历低，大多不会使用电脑，像社会扶贫网、电商扶贫等和网络相关的工作，根本做不来，几乎都是由工作队承担，要是没有工作队，就由乡镇安排人员负责。四类对象清理、人员动态调整是扶贫的重点工作。县扶贫办、工作队、乡镇、村两委等相关单位都会参与，确保不漏一人，不错一户。（20190806，X镇扶贫站工作人员）

n、r、s三项，虽然工作队都参与了，但贫困村和面上村的主导权不一致。贫困村由工作队确认上报人员名单;面上村以村为主导，工作队监督的形式开展。Y村工作队队长解释：

我们今年3月才被派驻过来，对村里的情况都不太清楚，也不敢随便乱报名单数据，基本上都是以村里提供的为主。但多少也参与进去了，对名单上的人员进行了初步核实。（20190806，县财政局驻Y村工作队队长）

通过访问，我们发现工作队在村庄与扶贫户直接对接的事项上，都会参与进来，保证扶贫工作的顺利开展实施。但贫困村和面上村的工作队参与形式不同。贫困村较为强势，相关扶贫工作以工作队为首，村两委为辅;面上村工作队则以监管为主，村两委在扶贫工作中占据主动权。与之相反的，在b、o、p、q、x5项扶贫任务上，工作队都未参与。其中，x属于村内事务，b属于公共服务，o、p、q是普惠性政策。从N县扶贫办得知，住房、教育、医疗等贫困户脱贫的硬性指标，需要保证100%全覆盖的，多由政府直接负责。

3.2 不同点

虽然①全部属于公共服务，但需要政府主导，X、L两个贫困村的工作队或多或少地也参与其中。L村的工作队表示，“凡是涉及贫困户的工作就要管，电没管是因为来的时候村里就已经通上电了”。就基础设施一事，我们也采访了面上村T村的工作队，得到答复如下：

项目是村里去跑的，只要立项合理、可操作性强的项目，走流程一般都没问题，相关部门会审核的。我们也不是什么都不管，也会查找村里的项目，看是不是为了套取资金虚报的。纪委、巡查办的村决不允许犯这种原则上的错误。但是像村里申请的古村落建设这类项目，我们不是专业人士，也插不上手。（20190807，县巡察办驻T村工作队队员）

L村和T村的工作队对村里的基础设施项目态度完全不同。L村是保姆式，而T村则属于放养式，甚至还因为职业习惯，对村里的项目进行了一轮督查。2018年，基础设施方面，L村共争取约180万元资金，T村仅投入85万元。为此T村的前任工作队解释道：

县里的扶贫资金都是向贫困村倾斜的，面上村的资金少。再者T村本来就是面上村，基础设施较完善。贫困村这几年扶贫力度大，有的比面上村要搞得好，但在扶贫以前，面上村整体比贫困村好很多。（20190807，農机局驻T村前工作队队长）

产业扶贫方面，县级政府对贫困村的政策倾斜更为明显。g、k、l3项Y村和T村没有安排。据悉，光伏发电、电商扶贫由县级政府统一部署，要求贫困村全覆盖，而面上村则是自主申请。扶贫车间虽然也是各村自主申请开办，但必须要有产业项目。Y村的种植业以水稻为主，经济作物如烤烟等较少，是典型的农业村，村集体合作社也没有实质运行，不符合条件。T村虽发展了种养殖业，但主要以种养殖大户为主，私人性质偏多，因此也没有申请。L村申请了扶贫车间项目，目前未开工。X村由于有小籽花生和手工红薯粉两个特色产品，在工作队驻村后，通过扶贫车间扩大规模，进行深加工包装成商品，提高附加值。利用电商扶贫扩大销售规模，拓宽销售渠道，带动村民增收。

其他方面，如：v、w与各村的地理位置、自然条件相关。Y村由于没有山林，不存在生态补偿一说。环境治理主要是农村厕改、易地搬迁复垦工作，农村厕改涉及非贫困户，由村两委主要负责。易地搬迁人员多集中在交通不发达、地理环境恶劣的贫困村，面上村搬迁较少。

4 结论与讨论

4.1 帮扶差异的影响因素

4.1.1 扶贫资源分配不均

贫困村与面上村驻村工作队帮扶差异与扶贫资源的分配关系密切。政府在财政预算、资金拨付时更倾向于贫困村，使得贫困村的工作队更容易获取相关资源，资源项目越多，给村里带来的利益越多，扶贫的效果也就越好。然而过多的扶贫资源向贫困村倾斜，会导致面上村发展缓慢，造成农村社会发展的另一种不平衡。虽然在短期内能让贫困村迅速发展，但如果没有产业的支撑，脱贫就是空话。如L村工作队，虽然为村里争取了大量的项目，但由于没有强力的产业项目做后盾，目前在4个村的贫困发生率是最高的，工作队一旦撤出，很容易造成后继乏力。

4.1.2 帮扶单位重视程度不一

帮扶单位对贫困村的重视度往往大于面上村，驻村工作队的帮扶力度与帮扶单位的重视程度直接关联。我们在走访中发现，贫困村的工作队大多与原单位脱钩，能全身心投入到扶贫工作中，为村里争取项目资金，提供人力、物资等，村干部对其也就更尊重，也更容易得到村民认可。而面上村，由于单位不重视，有的工作队长由贫困村工作队长兼任，有的驻村工作队员除了扶贫任务，还要兼职原岗位工作，分身乏术，不能了解贫困户的真实情况，无法为村里及村民解决实际问题，往往不受待见。

4.1.3 工作队变更频繁

调查中我们发现，工作队驻贫困村的单位基本上较稳定，对帮扶村的问题和情况相对熟悉。而面上村的帮扶单位经常变动，镇情、村情都要重新了解，不利于扶贫工作的持续开展。2019年N县派驻工作队的114个面上村中，除去12个由乡镇自行帮扶的以及新增的42个县级单位帮扶村，在原有的60个县级单位帮扶的面上村中，仅15个村的帮扶单位没有变动，其他45个面上村的县级帮扶单位都进行了更换，调整率达75.%。119个贫困村中，变更帮扶单位的村共计12个，调整率仅10.08%。除了帮扶村的变动，面上村的工作队人员大多也都随着换村进行洗牌。

4.1.4 工作队人员结构不合理

N县县直单位，常常要承担一拖二或者一拖三的任务，即帮扶一个贫困村和两、三个面上村。往往优先选派有农村工作经验的老手驻贫困村，选派年轻干部到面上村。年轻干部大多没有农村生活经历，虽然进驻到条件相对较好的面上村，但很难融入农村社会，扶贫工作难以开展。

4.2 对策建议

4.2.1 合理分配扶贫资源

在扶贫过程中，资源的分配，大多是由领导主观判断，难免会造成浪费，无法达到效益最大化。政府应当根据贫困村和面上村的人口、资源、产业等情况，合理规划扶贫资源的分配，建立资源分配机制，保证分配的公平性、合理性。加大对水电路讯等基础设施方面的资金投入力度，使工作队将重心从跑项目改善基础设施转移到跑产业增加农户收入上来，增强“造血”功能。

4.2.2 提高重视程度

帮扶单位、驻村工作队对贫困村和面上村要一视同仁，积极开展帮扶工作。帮扶单位要创造良好的工作条件，保障驻村工作队的各项待遇，帮助队员克服扶贫工作中的困难。驻村工作队要严格按照驻村帮扶制度执行，与原单位脱钩，全身心投入到扶贫工作中去。

4.2.3 确保工作队驻村的稳定性

一是坚持“大稳定、小调整”的原则。二是做好交接工作。工作队也要主动交接，将所驻村的村情民情、资金使用情况、项目建设进度、工作规划等一一总结归纳，供新驻村工作队参考。新接替的工作队，在确保稳定交接的基础上，要根据前人的经验，认真总结分析，制定承上启下的工作方案。

4.2.4 建立健全扶贫培训机制

进行任前培训，帮助工作队提前了解相关政策、工作要点、农村工作的方式方法，以便与村民沟通，更好地融入到驻村工作中来。

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