高标准基本农田建设中PPP模式应用思考

杨高武

[摘 要]高标准基本农田建设是确保粮食生产安全、提升农业综合生产力、农业机械化水平以及完善农田配套设施的重要手段，其不仅能够有效改善农民生产条件，增加农民收入，并且还能促进社会经济更加协调发展。不过就目前情况来看，因为各种因素的影响，部分地区高标准基本农田建设情况并不是很理想。而PPP模式是全球公认的一种新型建设管理模式，对于高标准基本农田建设有着很大的促进作用，不过因为引进较晚，所以还难以将PPP模式作用充分发挥出来。基于此，本文从高标准基本农田建中PPP模式应用现状着手，详细分析PPP模式实际应用中存在的问题，随即提出了相应的解决措施，旨在促进高标准基本农田建设进一步发展。

[关键词]高标准;基本农田建设;PPP模式

[中图分类号]F713.36-4 [文献标识码]A

2019年7月11日，农业农村部召开部常委会议，研究加强高标准基本农田建设与PPP模式应用等工作。会议强调，各地相关部门应该将思想与行动统一到国务院与党中央决策部署上，加强对农田建设工作的重视，并将其放在乡村振兴首要位置。可以说，高标准农田建设是保障国家粮食安全、巩固和提升粮食综合生产能力的重要舉措，因此，各级部门应该抓紧制定高标准基本农田建设规划，强化监管平台建设，积极探索建设新模式，尤其是在新形势背景下，传统建设模式弊端越来越凸显，很难满足各方面建设要求。而PPP模式的出现给高标准基本农田建设带来了很大的机遇，其不仅有助于撬动社会资本确保完成建设任务，优化资源配置、促进政府职能转变，同时还能有效强化国家扶持政策的实效性以及针对性。为此，加强高标准基本农田建设中PPP模式应用分析非常有必要，并且有着很强的现实意义。

1 高标准基本农田建设中PPP模式应用现状

毛泽东同志多次强调农业对中国社会主义现代化建设的重要性;习近平总书记更是明确要求：“中国人的饭碗不论什么时候都应该牢牢端在自己手中。”自2004年以来，中央一号文件连续15年关注农业，由此可见“三农”工作在全国工作中的地位。要想更好发展现代农业，就要以促进农业生产规模化、标准化以及集约化等为重点，强化产业与科技支撑，积极转变农业生产发展方式。而高标准基本农田建设是现代农业发展的重要基础，对于保障国家粮食安全、优化农业生产结构以及加速我国农业现代化进程有着很强的意义。2013年，国务院对《全国高标准农田建设总体规划》进行了复批，其中提出到2020年，建成旱涝保收、集中连片的8亿亩高标准基本农田建设任务;2017年1月出台的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中明确强调，到2020年确保建成8亿亩高标准基本农田，并力争10亿亩。在当前经济下行压力不断增大的背景下，紧靠国家财政资金显然很难完成这一目标，因此积极调动社会资本积极性显得越发重要。

PPP模式是国际公认的政府与社会资本合作的有效模式，经过几十年的发展改革，这一模式在西方发达国家已经越来越成熟，并在环境、交通以及教育等领域应用中取得了显著效果，实施经验和成功案例也较多。就我国当前情况来看，PPP模式应用还处于初步阶段。据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，截止到2019年2月底，我国管理库PPP项目累计8780个，总投资额为13.3亿元。四批示范项目共987个，投资额2.2亿元，总共涉及19个行业。各地将继续加强PPP项目规范发展，严格遵循《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》《关于进一步规范全国PPP综合信息平台项目信息管理工作的通知》精神。例如四川省射洪县，就探索且提出了股份合作制、财政补助制以及贷款贴息制这三种运作模式，不过缺乏实践与理论支持。就整体情况来看，我国涉农PPP项目还相对较少，有关于这方面的研究还不够深入，还需进一步努力。

2 高标准基本农田建设中PPP模式应用存在的问题

2.1 基础工作开展不全面

当前，国家发改委、农业部已经联合下发了农业领域PPP指导意见，明确要求支持社会资本建设高标准基本农田。不过因为高标准基本农田建设PPP项目不论是从社会影响、产生的政绩，还是社会规模等，都很难与交通、市政等项目相提并论，进而使得当地政府在财力、人力等方面的支持上略显不足，基础工作开展严重缺乏积极性，使得进展与全面性很不理想。

2.2 缺乏高素质人才

高标准基本农田建设中PPP模式应用是一项长期且系统性的工作，需要有专门的管理机构和人员负责开展。不过因为我国涉农PPP模式起步较晚，进而这方面的人才极为缺乏，严重阻碍到PPP模式作用的发挥，影响到高标准基本农田进一步建设。除此之外，因为各方面因素的限制，高标准基本农田建设中PPP模式应用所受重视程度较低，进而在人才招聘方面随意性较大，门槛设置较低，导致建设队伍人员素质参差不齐，建设进程严重受阻。

2.3 各项机制不完善

就当前情况来看，高标准基本农田建设中PPP模式应用各项机制存在很大缺陷，具体表现在部门联席会议机制、监管机制以及政府信用担保机制这三方面。就其中的部门联席会议机制来说，如果存在缺陷，那各个部门之间便很难进行有效的沟通交流，极易造成落实过程过于繁杂和重复扶持等问题发生。其次就是监管机制，如果缺乏监管机制，那政策、资金以及人才等的落实效果将会大打折扣。最后就是政府信用担保机制，高标准基本农田建设PPP项目存在投资大、回报周期长等特点，如果政府信用担保机制不足，那便很难吸引社会资本注入，而项目因为缺乏资金支持自然难以有效开展。

3 高标准基本农田建设中PPP模式应用思考

3.1 注重基础性工作的开展

一是开展项目实现。建议由国家农业综合开发办、财政部等进行专项资金安排，用于高标准基本农田建设PPP项目试点，以此来有效解决地方政府预算没有安排项目资金问题。就试点项目来说，具体可以应用竞争立项这一方式，然后由地方政府申报与实施，以此来有效激发和调动地方政府积极性，促使高标准基本农田建设中PPP项目更加高效和广泛地应用。二是出台地方性实施细则，以此来有效提升项目实施规范性。为了有效提升实施细则法律效力，应该由当地人大审议制定与通过。细则内容应该包括社会资本准入制度、PPP项目招投标程序、项目公司成立条件以及项目适应范围与条件等。实施细则应该贯穿于项目整个开展过程，严禁出现“头重脚轻”问题。三是建立高标准基本农田建设PPP项目库，项目来源具体可以分为以下三种模式：第一种是针对农田难流转或者不流转的，不过老百姓意愿十分强烈，这一情况可以由政府部门负责申报和规划。第二种是已有社会资源具备流转意象的，由社会资本直接申报和规划，而没有流转意向但是其他优势明显的，其申报和规划还是交由政府部门负责。第三种是私人部门进行流转的，申报和规划由私人部门直接负责。四是大力宣传，加强舆论引导。具体可以通过网络、纸媒以及广播等形式广泛公示高标准农田建设PPP项目库，确保公开性，深化社会资本对PPP项目的认识，进而积极参与进来。与此同时，还应该正确宣传PPP模式的工作方法和理念、基本运作思路以及国家扶持政策等，不仅要激发社会资本参与积极性，还得让他们正确了解项目运营风险以及盈利周期性等，以免他们出现过高预期，确保高标准农田建设中PPP模式更加高效的应用。

3.2 加强人才建设

就目前情况来看，部分省市已经开展高标准基本农田试点工作，并且成立了专门的建设管理委员会，负责高标准农田建设统筹规划以及PPP项目协调开发等工作，进而对于人才需求原来越大。对于地方政府和相关部门来说，PPP模式是一种新事物，不仅准备不充分，并且认识还不到位，思维依旧停留在传统投融资上，进而在项目实施中出现消极应对和无所适从等问题，影响到PPP模式应用。针对这一情况，首先就是需要组织对项目实施单位人员、项目实施部门工作人员等开展专门的培训强化，强化这些人员PPP模式的知识储备，切实提升他们对PPP项目实务操作能力与政策解读和把握能力等;其次，结合本地实际情况采购PPP咨询公司服务，又或者是直接引进相关专业技术人才，如精通法律、工程建设、金融财务以及项目管理等方面;最后就是针对性地进行培养，提高招聘门槛。并且通过一系列优惠政策和福利待遇吸引高素质、高技能人才，为PPP模式在高标准基本农田建设中的应用提供更大助力。

3.3 完善相关机制

首先就是建立部门联席会议机制，促进各部门之间资源、信息共享，便于对高标准基本农田建设PPP项目扶持和政策支持上的统筹安排。其次完善相关监管机制。资本逐利性决定了政府部门必须得加强项目监管，只有这样才能促进公正公平，切实保障各方面利益。具体可以成立专门的监管部门，又或者是结合项目实际情况合理划分各部门的监管职能，确保PPP模式整个应用过程中都有专人负责，这样便能及时发现问题且解决问题，在高标准基本农田建设中将PPP模式作用充分发挥出来，促进项目健康稳定地开展。最后就是健全政府信用担保机制。具体可以从失信惩罚、合同制定以及行政赔偿这几方面开展工作，一是要有法律保障，让项目不受或較少受外界因素影响，能够在领导更替或政府换届的情况下依旧能兑现政府承诺。二是提出预防作用。要在项目实施前全面审查政府履约能力，以免出现先天性功能不足而导致政府承诺不兑现或兑现缩水等问题;三是充分体现监督处理，强化绩效考核，使得在政府违约情况下，相关部门不能用“拖字诀”来躲避问题。这样有助于打消社会资本顾虑，使得他们积极参与到项目建设中。

我国是拥有近14亿人口的农业大国，农业事关国家安全与大局稳定。一直以来，党和国家领导人都十分重视粮食问题，而高标准基本农田建设是确保粮食生产安全、提升农业综合生产力、农业机械化水平等。为此，相关人员应该重视高标准基本农田建设，并且加强PPP模式的应用，具体可以从注重基础性工作开展、加强人才建设以及完善相关机制这几方面着手，以此来推动高标准基本农田建设进程，促进我国农业进一步发展。

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