政府资金扶持村级组织形成资产权属管理的调查与思考

占一熙

摘要：实施城乡一体化建设战略以来，政府加大了对新农村建设的扶持力度，有效促进了农村经济社会事业快速发展，但扶持资金形成村级组织资产存在权属管理滞后的、混乱的、欠清晰的。本文对农村集体资产权属管理的现状进行调查及剖析，提出要全面深化农村集体资产管理机制建设，从制度上根本改变村级组织资产权属不清晰的现状，助推乡村振兴战略的实施。

关键词：政府扶持资金;村级资产权属;调查

2012年以来，党和政府着力实施城乡一体化建设战略，加大了对新农村建设的扶持力度，省市县扶持淳安县农村经济社会事业发展，每年资金达几个亿。但是，在当下毋庸置疑地看到，农村集体资产管理存在权属不清晰、资产不登记、核算不规范、管理不到位等突出问题，不利于农村集体经济健康发展。因此，笔者对存在的问题进行调研并提出建议，以期为建设村级组织产权规范化管理长效机制提供帮助。

一、农村集体资产形成情况

（一）政府资金扶持形成资产。2012-2017年，省市及县级政府扶持淳安县村级组织到位资金344832万元，其中省级38137万元、市级79934万元，县级226761万元。资金主要分为两大类：一是美丽乡村建设到位资金164503万元，涉及中心村建设、历史文化村落建设、生态修复、环境整治等;二是农村基础设施建设到位资金180329万元，涉及农村污水治理、农村饮用水、河道清洁与整治、防洪堤建设、养老服务中心等公益项目建设。

（二）合作投资形成资产。为发展经济薄弱村集体经济，村级组织进行了有益的探索。一是村与村合作投资。有12个村政府资金投资585万元联建物业经济楼;二是村与县新农村建设发展有限公司乡镇子公司、分公司（以下简称乡镇子、分公司）合作投资：某镇与14个村政府投资1093万元联建石材市场，某镇与11个村政府资金投资770万元入股某物业公司，某镇与26个村政府资金投资1438万元合购商铺;三是村与农业经营主体合作投资：某村与农专社政府资金投资61万元新建生产用房租赁。上述合作投资方式当下均存在权属不清晰或产权未界定等问题。

（三）农民转移放弃资产情况。截止2017年，淳安县有3978户、12814人放弃了农村土地承包经营权、山林及房屋等资产，涉及土地661亩补助资金476万元、山林11752亩补助资金471万元;涉及宅基地4.8万平米补助资金4377万元、房屋40.6万平米补助资金10051万元，合计补助资金15375万元。

二、存在主要问题

（一）缺乏资产权属管理理念。一是村干部不太关注思考农村集体资产权属问题，普遍缺乏资产权属的理念，正如汾口镇翁川村党组织书记所说的，现在村党组织书记中基本没有人知道或关心资产权属问题，更没有政府资金形成资产权属管理的理念。即使被列入国家农业部、中央农办“2017年农村集体产权制度改革试点单位100个”的属地村干部，交谈中对农村集体资产权属关注思考也甚少。村干部普遍存在对政府资金扶持项目重争取轻监管、重建设轻绩效、重拨付轻核算的现象。二是乡镇农村集体三资管理服务中心（以下简称三资中心）工作人员，普遍缺乏资产权属管理理念与知识，导致乡镇三资中心未践行资产核算管理制度，如某镇三资中心政府投入村级项目上千万元资金，村级账户上看不到有资产核算登记记录。三是部分基层专业干部缺乏村级集体资产权属管理的理念与认知，少有强有力地推进村级资产权属实践工作，难以驾驭村级组织权属规范管理，致使村级组织部分资产管理游离于法规制度之外。四是上级职能部门缺乏对村级资产权属管理的专业指导及培训，关于村级资产权属管理的专业用书罕见，即使有也是泛指农村集体产权制度改革宏观方面云云，可操作性、指导性、针对性均不强。

（二）管理上的矛盾。推进实施城乡一体化涉及资产管理县级制定了政策规定：“城乡统筹专项资金实施使村民受益工程项目不转入村级固定资产科目核算”，而《村集体经济组织会计制度》规定：“村本级受益的工程项目形成的资产按《村集体经济组织会计制度》转入固定资产科目核算，同时在“资本”科目核算，增加村级资本”，两者之间存在矛盾。据淳安县到位资金核算与资料分析，淳安县农村基础设施建设诸项目，一次性在“专项应付款”科目核算达108200万元。美丽乡村建设实施的墙体美化、美丽庭院、拆危拆旧、电线杆序化移位或电线上改下等公益事业项目，属于一次性在专项应付款科目核算为32901万元。扶持资金形成资产简单地一次性在“专项应付款”科目核算，不利于做好产权规范管理和家底清晰。

（三）合作投资产权尚未确认。村与村合作投资建物业经济楼，但产权未界定，村与农业经营主体合作投资产权不清晰，村与乡镇子、分公司合作投资兴建物业经济楼或合购商铺，项目竣工或商铺购置已3-4年，现未办理产权证或共有产权证，尤为忧虑的是，合购商铺产权证登记在镇子公司，而且权证上又未明确共同持有，倘若单方面用于融资抵押担保相关村级组织还不知道。追根溯源就是有些乡镇领导考核目标任务至上的思维作祟，因为当时上级对经济薄弱村集体经济发展只设计了目标任务的考核完成，而没有涉及到产权管理的考核内容。尽管在拨付扶持资金时，曾要求联建物业经济楼项目提供股权量化确认资料、合购商铺提供产权证或共有产权证等相关资料方可拨付资金，但因年终考核赋分、工程项目不能拖欠农民工资及错综复杂的社会关系等因素，县级职能部门还是把扶持资金及时足额拨付至乡镇财政，未从资产权属界定确认提出要求，切实折射出制度设计缺陷与工作推进上的不足。

（四）会计人员履职监管滞后。一是推进项目投入及竣工等相关资料提供给三资中心不完整欠及时，会计人员未能按制度要求做到资产核算登记。二是乡镇子、分公司实施多村联建与合购项目、村与村联建项目，基于事前产权比例或股权量化未有约定等，不能及时提供有效的资产界定确认资料，实行正确的会计核算。三是专业及责任的局限性，政府资金形成的部分资产通过“专项应付款”科目核算省心省力，三资中心不需要登记固定资产、低值易耗品等明细账，没有固定资产折旧清理核算等繁琐，可减少工作量，或直接在“公積公益金”科目核算，使得村级组织的资产家底不清晰，给他人提供了权力寻租和混水摸鱼的机会。

（五）基础设施项目管理缺陷。有些项目竣工决算手续滞后，村级不能及时结转实行资产核算，使村级资产搁置，资产管理、维护养护跟不上，导致部分村级资产损失;有些由政府投资兴建民宿民居的廊桥、路面特色硬化等配套项目，未纳入账内资产核算。相当部分村“重建设轻管理”的思想仍存在，农村公同、公厕、路灯、健身器材等基础设施管理成“真空”地带，公园杂草丛生，公厕断电断水，健身器材斑迹驳、破败不堪的现象时常可见。村级集体经济薄弱及维护养护经费欠缺是一方面原因，但主要还是部分村干部怕得罪人、不担当、薄履职等主要思想所致。

（六）农民集聚转移管理弱化。农民转移方式有单放弃和双放弃两种。单放弃是指自愿永久放弃农村宅基地、住房和其他附属设施，但土地承包经营权、林地使用权、林木所有权继续保持不变。双放弃是指自愿放弃农村集体土地使用权（含宅基地和住房）、土地承包经营权、林地使用权（含林木所有权）、集体资源资产受益权等附属在农业户口上所有权益。目前，对农民单放弃、双放弃的资源性资产、不动产等运营与管理呈弱化现状。

（七）历史遗留问题十分棘手。有3个村用政府资金购置座落在本村供销社、学校等旧房屋，用于新建物业经济楼。计划经济时代土地是无偿划拨或象征性地补偿青苗和地上附着物，现在村级组织要办理不动产权证则要承担土地出让金每亩数十万元。某镇某村2016年，购置座落在本村原供销社房屋2421m2，总价款68万元，承担建筑物4.9万元和国有土地使用权费2.1万元，可至今仍然不能办理不动产权证;某乡两村合购置座落在本村原供销社占地面积300m2的建筑物，乡政府承担了23万元的国有土地使用权费，允许两村级组织拆旧建新，但也不能办理不动产权证。究其原因，主要是因为在上世纪九十年代，村干部的产权意识薄弱，供销社、学校擅自申报登记土地权属，到了本世纪初规范登记时，村里的土地就成了国有土地。这3个村集体均为经济薄弱村，没有经济实力支付每亩数十万元的土地出让金，淳安县类似现象还不少。

三、建议

（一）扎实推进产权制度改革。

1.探索实践村级资产股份权能改革。通过改革有效解决农村集体资产权属模糊、产权虚置的问题，激活农村生产要素潜能，确保农村集体资产权属清晰、经济运行高效有序、农民权益有效保障，从制度上确保村级组织资产权属清晰和保值增值。

2.贯彻落实《浙江省农村集体经济组织资产管理条例》。严格依照《中华人民共和国物权法》和不动产登记有关规定等，对村集体所有的土地、房屋以及土地承包经营权等予以登记。尤其是要探索实践农村集体土地资源性资产由县级国土资源职能部门，依照相关法律法规对所有权或使用权进行界定确认登记发证，积极探索构建农村宅基地所有权、使用权和资格权三权分置格局并行确认登记发证及利益分配机制;土地承包经营权由县级农业等职能部门，依照相关法律法规对所有权或使用权进行确权登记，并颁发土地承包经营权证等;农村集体房屋不动产由县级住房和城乡建设职能部门，依照相关法律法规对所有权或使用权进行界定确认登记发证，充实农村集体产权权能。有关职能部门对固定资产（除房屋以外）、流动资产和无形资产按照资产不同性质，依照相关法律法规及政策制度强化其经营管理。

（二）规范会计制度核算。

1.按照中央农业农村部、财政部等9部委局《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》精神，认真推进实施农村集体资产清查。特别是对于政府扶持资金形成资产未实行资产核算登记、联建物业经济楼与合购商铺未实行权属界定确认等问题现状，把握清产核资契机，踏实笃行，按投资事实或约定进行权属界定，按会计制度规定实行资产核算登记，使资产权属完整清晰。

2.三资中心按会计制度建立集体资产核算登记制度。按照资产类别建立账目，及时记录增减变动情况，制度推进资产核实工作，避免搞突击似的推动，真正做到账账相符、账实相符。

3.产权按规定要求量化清晰。针对淳安县已全部完成农村股份经济合作社工商登记注册的实际，从会计制度上扎实推进使产权按规定要求量化清晰，防止背离会计制度核算管理现象屡次发生，有利于巩固党在农村基层组织的领导地位和有效提升经济实力。

（三）规范资产监管制度。

1.建立健全农村产权流转交易市场体系，充分运用已建立的县、乡、村三级联通一体农村产权交易平台，使产权交易在阳光下运行，有效解决农村纠纷，确保集体资产经营效益最大化。据有关部门统计，在所有农村纠纷中，涉及产权纠纷占70%，因而村集体及个人产权清晰是农村社会和谐稳定的有益基础。

2.县、乡镇、村要积极探索实践配备产权管理法律顾问。探索实践配备产权管理法律顾问，为村级组织资产规范管理保驾护航，进而从法治上确保村级组织资产权属清晰;对产权不清、存在纠纷，依据有关法律制度规定，协商调解或司法裁定以确保权属清晰。

3.改革过程要做到公平公正、公開透明、程序严密。在推进村级组织产权制度改革过程中，防止少数人对集体经济的控制和占有、防止集体经济被社会资本所吞噬，做到公平公正、公开透明、程序严密，有利于激活农村资源要素和激发农村集体经济活力、有利于形成农村经济可持续发展和农村社会稳定的内生动力。

4.建立资产使用保管制度。明确资产管理和维护方式以及责任主体等，明确资产处置流程，明确资产发包、租赁等经营行为必须履行民主程序，实行公开协商或招标投标。

5.推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。利用平台，录入、校验、审核村级组织资产数据，将农村集体产权制度改革等相关内容纳入平台管理，切实提高管理水平和效率，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。

（四）健全集聚转移机制。

1.农户放弃承包的土地、山林等经营权、使用权。转移农户放弃承包的土地、山林等经营权、使用权受县新农村建设公司委托由所在乡镇子、分公司进行承包经营权有偿流转，自主经营或与村级组织合作经营管理等，确保资源性资产村集体所有权属不变。

2.农户放弃的房屋。对转移农户放弃的房屋（包括晒场等）予以拆除，拆除后宅基地确实难以复垦的，可无偿用于公用事业建设和有偿转让给当地符合私人建房条件的农户自建房屋，处置价格参照农户转移时的评估价格，获取资金由乡镇子、分公司与村级组织商榷处理;经认定的历史建筑物，可作为农旅融合项目开发利用，涉及产权及收益由乡镇子、分公司与村级组织商定处置等。

（五）着力构建生态效益机制。探索实践自然资源资产人股发展农村经济，学习借鉴桐庐县白云村以村里的自然资源资产入股，占股10%，每年保底10万元，“环境人股”能够增加村集体经济收入，并促进村庄生态环境的保护，实现“美丽经济”的双赢。建议有条件的村级组织，拓展新业态实行多产业融合，探索实践村集体经济组织自然资源用益物权收益，切实增加村级集体经济经营性收入。

（六）着力加强专业人才培养。关于农村集体资产的经营管理，确权与赋权是基础，明确了村级组织的合法权利;活权是实现形式，创新活权才能让村级组织的权利进一步物化，获得实在的权益。相比于确权赋权的制度设计，活权更多需要的是地方政府及村级组织在实践中的探索和创新，因而培养一批资产运营管理专业人才以适应市场经济发展需要显得十分必要。因此，县级及以上职能部门应承担履行农村集体产权专业人才培养教育职责，每年应开展对基层专业人员与村干部关于集体产权的专业培训，切实改变村干部和乡镇专业干部对集体资产权属朦胧无序现状，有效提高经营管理水平。

（七）妥善处理历史遗留问题。对于购置旧供销社、学校房产等国有资产，党委政府应持有对村级组织多予少取的关怀情愫，积极落实习近平总书记关于三农工作“一懂两爱”思想来制定阳光政策，把握最大公约数，着力探索实践有利于村级组织产权保护机制建设，把特殊时代不合理、不合情的特权果实还给或让利给村级组织。

参考文献：

[1]高飞、陈艺娇，“产权交易的市场化‘手筆”，《农民日报》2017.1.12.

[2]张凤云，“产权改革+资本下乡，好事如何能办好？”，《农民日报》2017.1.13。

[3]高驰弘、王悦骅、钱凌芸，“桐庐白云村美丽生态结硕果”‘环境入股助农增收，《浙江日报》2018.8.2.

[4]《嘹望》杂志刊发陈锡文的专访文章《乡村振兴战略的新时代内涵》。