应急管理职业体系重构与建设探析

张瑞华

（应急管理部培训中心，北京 100713）

0 引言

从管理理论和成功实践来看，任何一项可持续战略的成功，都必须依赖高绩效的组织与人才资源；任何一项重大组织变革，都必须首先把人才资源变革作为引领支点[1]。要实现对自然灾害、事故灾难两大类突发事件和综合防灾减灾救灾等应急客体管理一体化，也需要对应急管理主体——人才队伍进行职业体系规划和建设，从而实现新时代应急管理事业新发展和人才队伍建设的深度融合。

1 应急管理职业分类体系基本情况

1.1 职业分类概况

根据《中华人民共和国职业分类大典》（以下简称《大典》）编制说明，职业分类是对社会职业进行的系统划分与归类，遵循工作性质同一性或相似性基本原则。这里的“工作性质”，是指一种职业区别于另一种职业的根本属性，一般通过职业活动的对象、从业方式等的不同予以体现。

《大典》确定的职业分类结构包括大类、中类、小类和细类4个层次，顺序体现由粗到细的职业类别。细类是最基本的类别，也就是职业。2015年版《大典》职业分类体系为8个大类、75个中类、434个小类、1481个职业，并列出2670个工种，标注127个绿色职业[2]，比较客观地反映了当时我国社会的职业构成、内涵、特点和发展规律。

1.2 目前应急管理相关职业分类情况

经对2015年版《大典》梳理，目前应急管理人才主要集中在第二大类（专业技术人员）、第三大类（办事人员和有关人员）、第四大类（社会生产服务和生活服务人员）、第六大类（生产制造及有关人员）4个大类，重点集中在科学研究人员、工程技术人员、安全和消防人员、租赁和商务服务人员、采矿人员、生产辅助人员6个中类。在职业小类中，应急管理专业技术人员主要分布在林业工程技术人员、水利工程技术人员、地震工程技术人员、环境保护工程技术人员、安全工程技术人员5个小类；其他人员涉及自然科学和地球科学研究人员、消防和应急救援人员、安全保护服务人员、矿物采选人员、安全生产管理人员等5个小类。细类（职业）共22个，含21个工种，4个绿色职业。具体职业分类层级，见表1。

2 现应急管理职业分类存在问题及原因分析

2.1 存在问题

（1）职业划分粗细不均。消防、地震领域职业分类体系较为完整，安全生产职业分类不够系统。消防职业共10个，其中森林消防职业3个，综合性消防职业7个，既涵盖消防工程技术人员，还包括消防和应急救援人员、安全保护服务人员。地震职业包括地震科学研究在内的地球科学研究人员1个职业和3个地震工程技术人员职业。消防类和地震类共14个职业，占应急管理相关职业64%，总体上涵盖了大部分消防和地震领域从业人员，形成了目前消防和地震领域主要业务相匹配的职业系统。安全生产职业有6个，其中健康安全环境工程技术人员归为环境保护工程技术人员小类，矿山安全防护工、安全救护工2个职业归为矿物采选人员小类，属于采矿人员中类，真正体现综合性安全生产职业有安全生产管理工程技术人员、安全评价工程技术人员、安全员3个。因此，综合性安全生产职业数量比较少，职业划分相对粗放。

表1 应急管理相关职业层级分布Tab.1 The distributed occupational hierarchy of emergency management

（2）职业重复交叉。主要指部分职业的名称和主要工作任务有重复交叉两种情形。职业名称重复交叉表现在消防员和森林消防员这两个职业。虽然森林消防员有特定职业活动对象、活动区域，但根据职业分类工作性质同一性或相似性的基本原则，个人认为两个职业的工作性质没有根本区别，其实质均是“消防员”，森林消防员是消防员的职业细化和具体化。职业主要工作任务有重复交叉表现在健康安全环保工程技术人员和安全生产管理工程技术人员这两个职业。健康安全环境工程技术人员职业主要工作任务有7项，重点是对企业健康安全环境开展研究、设计、分析、评价和监督等工作，其中“安全”就是指安全生产；安全生产管理工程技术人员职业主要工作任务也为7项，是对安全生产工作进行计划、组织、实施、监督、检查等。从两个职业的主要工作任务对比来看，两者存在很多的重复交叉。具体对健康安全环境工程技术人员和安全生产管理工程技术人员职业主要工作任务进行对比，见表2。

（3）职业内容遗漏。主要是指安全生产类职业没能涵盖现有安全生产行业现状，特别是没能完全适应安全产业发展趋势和技术进步的需要。经原国家安全监管总局职业分类大典修订工作领导小组初步论证，安全生产应急救援工程技术人员、安全生产检测检验工程技术人员、安全生产标准化评审工程技术人员等已经具备了职业特征，具备了工作性质独特性的根本属性，没有纳入大典[3]。另外，关于安全生产相关领域的工程与技术研究和安全产业化等内容没有凝练体现到具体职业或编写到具体职业主要工作任务中。

表2 健康安全环境工程技术人员和安全生产管理工程技术人员职业主要工作任务内容交叉重复对比表Tab.2 Table of comparison of the overlapping and repetitive contents of the main work tasks of the engineering and technical personnel of health, safety and environment and the engineering and technical personnel of production safety management

（4）职业标准不规范。职业标准主要规定了职业群体对象、职业活动、知识和技能、职业等级、职业工具、职业环境等要求，可为行业人才评价、教育培训、薪酬保障提供支撑[4]。2015年版《大典》颁布至今已有3年，但应急管理相关职业标准建设还比较滞后，尚未完全建立起职业标准的开发、论证和发布工作机制，没有建立起完整规范的职业标准体系。

2.2 原因分析

应急管理相关职业分类涉及原多部门、多行业，产生以上问题有其客观原因，也有主观原因。

（1）经济社会发展不均衡，不同地区、不同行业企业、不同用人单位的职业活动发展不平衡，相同职业的活动边界、职业技术水平、工作环境等存在一定的差异，导致职业划分与归并存在较大难度。

（2）部分参与修订《大典》工作人员主观导向和认识水平有限，未能充分理解和掌握职业分类的核心要义。

3 应急管理职业分类体系重构与建设

在当前应急管理改革背景下，应急管理的新技术新方法将不断涌现，应急管理领域的各类组织重整也将成为趋势，对现有的应急管理职业体系会形成系统扰动，职业体系重构也将成为必然[5]。同时，在职业冲突由原来的行业间转变为行业内部冲突情况下，应急管理部门应该主动应对，积极推进职业体系规划和建设。

3.1 近期目标工作建议

（1）组建专门工作机构。借鉴2015版《大典》修订工作经验，在应急管理部人事司领导下，成立专门的应急管理职业分类工作委员会，对职业分类工作进行总体规划、统筹协调和工作指导；由熟悉职业分类或职业技能鉴定的专家来组建工作专家委员会，专门研究应急管理职业分类相关工作，为工作委员会提供技术支持。

（2）推动现有职业调整。在巩固现有职业分类基础上，推动消防员和森林消防员两个职业合并，同时把森林消防员职业包含的森林防火预防员、森林防火通信员、森林航空消防员、森林火灾扑火员4个工种同步增加到消防员职业下，把森林火灾扑救指挥员1个工种同步增加到消防指挥员下。推动健康安全环境工程技术人员和安全生产管理工程技术人员这两个职业主要工作内容的调整，按照服务属性归并职业的原则，建议调整健康安全环境工程技术人员职业名称、职业定义、主要工作任务等职业信息，将其中“安全”相关内容调整到安全生产管理工程技术人员职业中，继续归于环境保护工程技术人员小类。扩充安全生产管理工程技术人员职业内涵，将安全生产责任制落实，安全生产标准化、安全预防控制体系建设等内容增加到主要工作任务中。

（3）推动职业新增。推动安全生产应急救援工程技术人员、安全生产检测检验工程技术人员、安全生产标准化评审工程技术人员3个职业进入大典，归于安全工程技术人员小类。针对国家综合性应急救援队伍建设要求，新设应急管理综合性、复合型职业，待条件成熟时，增设应急管理工程技术人员小类。

3.2 长远规划工作建议

（1）全面评估应急管理职业。根据新时代应急管理要求，需要对现有的应急管理相关职业进行评估，按照应急管理系统性、整体性和重构性的变革要求，从理论认知和工作实践层面构建出一套具有相对明确管辖区关系的应急管理职业分类体系，形成相对稳定、相互协调、错落有致的应急管理职业系统。

（2）全面跟踪应急管理职业发展。职业分类修订是一项长期任务，应充分调动专家和社会公众的力量，密切跟踪职业活动领域的新发展新变化，认真研究职业发展规律，做好与人力资源社会保障部门的联系沟通，建立新职业论证、新增和发布工作机制，及时对应急管理职业及分类体系进行调整。

（3）全面建立职业标准制度。职业标准制度是政府履行行业监管职责、加强事中事后监管的制度设计，应该把应急管理职业标准建设作为一项打基础、利长远的工作持之以恒地开展下去。要根据《大典》确定的职业分类，加快职业标准的开发、论证和发布工作，制定人才培养标准和课程规范，促进职业教育培训质量提升，提高劳动者职业素质和技术技能水平。