共享发展视野下陕西秦巴山集中连片特困地区脱贫路径探析

倪一鑫,丁社教

■经济学

共享发展视野下陕西秦巴山集中连片特困地区脱贫路径探析

倪一鑫1,丁社教2

（1.西安文理学院 机械与材料工程学院，陕西 西安 710065；2.西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安 710065）

以陕西秦巴山区国家级重点经济贫困县L县N村为切入点，通过对当地干部和村民的问卷调研、跟踪随访，展开相应的脱贫对策研究。参考共享发展的理论，对现行帮扶模式下该村脱贫攻坚面临的困难进行分析，提出将“合村并居”作为解决该区域经济落后问题的主要对策、结合教育资源整合、医疗帮扶兜底、特色产业链搭建等配套组合策略，为政府科学决策提供理论参考。

共享发展；秦巴山区；合村并居

贫困是世界范围普遍存在的社会问题，经济上的贫困与一个地区整体生态环境、人力资源状况、社会综合治理水平息息相关，因此，绝对的贫困是相对的、而相对的贫困是绝对存在的①。中国自1949年建国至今70年来，持续的进行着开发扶贫、脱贫攻坚的实践。2013年，习近平总书记首次把扶贫开发、脱贫攻坚、全面小康的任务上升到治国理政的层面；2015年10月，他在党的第十八届中央委员会第五次全体会议中首次提出共享发展理论，次年三月又在上海重申并强调了该理论[1]。共享发展是中国特色社会主义的本质要求、是对发展规律的自觉应用，其核心理念是“创新、协调、绿色、开放、共享”，实施路径体现了探索把握规律的要求和为广大人民谋福祉的宗旨，是合规律性与合目的性的有效统一[2]。共享发展的是解决社会公平正义、实现最广大的人民群众共享改革发展成果、进一步激发大众共同建设、创造更优物质和精神财富的积极性，是实现全面小康的重要保障。

一、陕西秦巴山连片特困地区脱贫现状

贫困是和谐社会、全面小康、共同富裕的瓶颈，也是政府落实社会保障功能必须解决的基本问题。由于经济发展的不充分不协调，广大老少边穷的农村地区是贫困的高发区。这些经济落后的贫困地区制约着全社会经济的可持续发展和社会治安的和谐稳定，成了共同富裕、国富民强的绊脚石，故而精准扶贫、脱贫攻坚的主战场在广大老少边穷、地广人稀、经济落后的农村地区。要补齐短板、解决好农村的贫困落后现状，就要从农村的村容村貌、农民的精神面貌、农村的社会活力着手，在充分尊重农民主体意愿的基础上坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，紧密围绕全面小康的社会的目标，按照和谐社会和节约型社会的总体要求，充分利用已有条件整合各方资源，因策因地制宜的进行乡村整治和合村并居。乡村整治和合村并居是系统解决三农问题的综合性措施，也是立足于现实，缩小差距、促进农村全面发展、实现共享发展共同富裕的必由之路。

（一）陕西秦巴山片区自然地理条件

秦巴山片区地跨陕甘川渝豫鄂等六省市，被秦岭、巴山横贯东西，丹江、汉江穿境而过，是长江上游重要的生态屏障保护地。陕西的秦巴山片区辖括宝鸡、眉县、太白、略阳、宁陕、汉中、安康等市及县，在陕面积约8万平方公里，占陕西省面积约36.8%。该区域耕地约578千公顷，常住人口约900万人，植被、矿藏丰富，可开发程度高[3]；立体气候明显、雨量充沛，承担着水源保护、南水北调、生态涵养等重大功能，战略地形非常重要；然而因该区域地处龙门山地震带，水土流失严重、地质灾害频发、生态脆弱、环境保护压力大，因此基础设施建设滞后、交通瓶颈制约突出、自我发展能力弱、经济发展水平低，陕西秦巴山片区贫困现状主要体现在以下几个方面：一是贫困面广。秦巴山区多贫困人口，在陕西省56个国家级贫困县中，秦巴山区就占有29个之多。二是自然灾害频发。秦巴山区位于秦岭以南，降水较为充沛，季节性降雨较为明显，这里的居民大多生活在地势较为平坦的盆地一代，一旦发生山洪、泥石流、滑坡等自然灾害，会给当地人民的生产生活带来不可估量的损失。虽然近年来，陕西省采取了一些退耕还林、保护生态的措施，但是由于秦巴山区的地理与气候环境，导致这里成为了自然灾害频发的地区。三是经济发展落后。陕西的秦巴山区占全省地理面积约36%，区域内人口占全省总人口24%，但人均生产总值才占全省12%，其中工业仅占全省7.6%，第二产业占全省9.2%，财政收入不足全省5%，人均收入低于全省的有18个县，29个县中有26个县居民收入低于全省平均线。四是公共基础设施薄弱。陕南秦巴山区卫生医疗单位仅有四千余家，占全省约10%，仅有一半的贫困村通了有线电视。人均受教育程度低，每十万人口中仅有大学生不到五千人，不及陕西省平均水平的一半。有近四分之一的县社会保障没有全面覆盖。

（二）秦巴山区脱贫攻坚政策的实施现状

为贯彻落实党中央、国务院关于西部大开发和支持革命老区发展的一系列重大政策措施，国家先后于2012年和2016年出台了《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》（2011-2020年）和《川陕革命老区振兴发展规划》，明确提出要通过政策扶持加快当地振兴与发展，要求到2020年要实现帮扶对象从吃、穿、基础教育、医疗、住房等方面给予保障，同时初步建成现代产业体系，通过规划的实施解决区域性发展不均的问题，建设美丽乡村，达到城乡同步发展，使老区贫困群众全部走向富裕，陕西省的秦巴山区就在规划的区域之内[4]。

近年来，陕西省为加大扶贫力度，相继出台了多个文件，涉及产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、易地搬迁等多个方面[5]。一是产业扶贫。陕西省脱贫攻坚领导小组在《关于加快推进特色产业扶贫工作的通知》中指出要把政策的红利和资金多向贫困地区倾斜，以项目支撑规划的落实。二是就业扶贫。陕西省人社厅在《关于大力开展就业扶贫的实施意见》中指出，要加强贫困劳动力就业技能培训，为建档立卡贫困劳力提供每人不超过1800元的职业培训补贴，支持培训机构在贫困县、村开设培训点，引导企业在贫困县建立劳务培训基地，对贫困劳动力进行就业技能培训。三是教育扶贫。陕西省教育厅在《陕西省教育扶贫实施方案》中指出，要实施贫困家庭子女受教育精准资助政策，逐步加大学前教育财政补助、重点扶持农村学前教育、关爱贫困家庭子女入学、科学布局农村义务教育学校，加快普通高中标准化建设和县级职教中心建设，积极争取国家增加在陕西省农村贫困地区、集中连片特殊困难县和国家扶贫开发工作重点县定向招生专项计划等。四是易地搬迁扶贫。《陕西省移民（脱贫）搬迁工作实施细则》中指出，凡是省内居住环境恶劣，不具备生产条件和发展条件的边远地区、高山地区以及陡坡峡谷地带的农户，远离城镇及交通干线，通路通水通电的成本较大，无法在当地生存的贫困户应当建立贫困档案，实施易地扶贫搬迁。十三五期间，陕西省计划易地搬迁总规模将近125万人，主要集中在秦巴山区、吕梁山区等国家重点贫困县。

二、陕西秦巴山连片特困地区贫困现状及致贫因素分析

为了明确掌握陕西秦巴山连片特困地区在现行国家、省市帮扶模式下开展脱贫攻坚工作中存在的问题与不足，笔者曾于2015开始对L县N村持续调研走访，收集并整理到该村的致贫因素，于随后几年同步在该县乡镇基层帮扶干部中发放调查问卷，对驻村干部、村干部就现行帮扶模式下针对脱贫攻坚工作的看法和建议进行了收集与整理，从而更加明确地分析出陕西秦巴山贫困村在现行帮扶模式下存在的问题与短板。

2015年N村192户居民中有104户为认定的贫困户，占全村人口近六成，见图1。

图1：2015年N村贫困程度分析

通过调研问卷可以得出该村的致贫因素主要如下：

图2：2015年N村贫困家庭致贫因素汇总

根据上图可知，导致贫困发生率居高不降的主要因素是缺劳力和因病因灾，占致贫因素81%，这种内因外因双重作用下产生的贫困问题，想要持续性的消贫，难度和代价可想而知。

（一）劳动力缺乏

由于自然灾害频发基础设施薄弱，产业发展缓慢使当地劳动力就业市场小，造成劳动就业的机会少，经济社会的虹吸效应迫使大多精壮劳力外出到经济较为发达的地区务工增加收入。长期居住N村的则多为体弱多病的留守老人、残疾人及青少年儿童。劳动力能力不足，是造成该村产业发展缓慢的内生因素。

（二）因病因灾致贫

N村民居散落，有诊所无医院，村民微恙可至诊所治疗，遇大病需到20多公里外的镇医院就诊。因山路交通不便，易延误最佳救治时机、病残、病死率较高；此外，外出务工人员因知识技能低、多以高频体力劳动为主，长年体力劳动又无较好修养导致自身免疫低下、体弱多病，因病致贫、返贫现象高发，纵有医疗保险救助，但现行医保体制个人需先行垫付部分费用，遇重大疾病一般家庭难以负担。据统计，N村因病致贫的家庭中，病患多为恶性肿瘤、肾衰竭、脑梗等重大疾病，家庭生产经营活动非但缺失了劳力且过高的医疗开支造成了负和博弈、恶性循环。

（三）缺乏资金技术

上文提到，因经济学中存在虹吸效应的客观必然，N村缺劳动力就业市场，多数家庭外出务工。务工人员文化水平低、无一技之长，仅能从事体力劳动，部分经济困难家庭甚至需要社会最低生活保障资助，收入低则储蓄少，对产业发展难以计划和投资不足为奇。

（四）子女中、高等教育不足

贫困不是绝对的，相对的贫困却绝对存在。在国家义务教育政策的大力实施下，严格意义上的因教致贫不存在，但资源占有和使用的贫困亦属于贫困范畴。秦巴山区村与村之间的距离较远，N村无学校，学龄段青少年入学只能选择相邻的村镇。学生到校徒步行走需要一个多小时、坐车需50分钟，若遇雨水洪涝等地质灾害影响、或逢拓山修路，则出行非常不便。目前村内义务教育阶段学生不到40人，高职学生1人，在本镇中学就读的学生有13人、小学12人，其余家庭经济状况相对较好的父母则选择送孩子到相邻的石泉县接受较好的义务教育。N村在石泉县上幼儿园、小学的学生有12人，上中学的学生2人，学生上学无额外开支，但这些家庭全部租房陪读，全年房租及水电费支出为2千元左右，这个开支相对于贫困村的居民来说也是不小的。

因此，通过上述分析可以看出，N村的现状满足当地村民通过自身力量开发本地资源、实现基本生存的需要是可以的；因政策、环境、贫困人口自身情况等因素的影响，该地区以往的脱贫攻坚工作进展较为缓慢。虽然有国家政策支持、政府和社会力量的精准帮扶，但贫困现状没有得到根本改善，贫困家庭数量仍占多数，且由于自然条件、经济条件、社会条件、人口素质等因素制约，该村至今仍未摆脱贫困。如果要脱贫并进一步发展，则缺乏相应的条件与基础。因此持续的产业扶持与投入不能满足当地的长效发展，应寻找适宜该地区可持续发展的模式和方法，才能帮助村民彻底摆脱贫困。

三、合村并居的机理调试及路径探析

合村并居就是指把几个相邻的自然村整合规划并成立农村社区。根据N村劳动力缺乏、老弱病残人口居多、劳动力知识水平低下的主观实际和该村因地域限制、自然灾害频发的客观现实，在当地进行合村并居是实现资源优化、建设和谐社会、节约型社会的必由之路。

由于秦巴山区的特殊自然条件可以看出N村属于可生存难发展型，如果要实现对该地区的精准帮扶，从可持续发展理论的角度讲应该采用异地搬迁的方式较为合适，如果能够将该区域地广人稀、生态环保的优势利用起来，整合资源、合村并居，并大力发展科研、军工、可持续开发的绿色产业，将会带来长效增长型经济发展机遇，也符合经济发展与环境保护利益最大化、居民受惠幅度广、县域经济健康可持续高速发展的根本需求。同时，这也符合共享发展的理念，能够将现有的资源进行有效整合，最大发挥资源优势，让广大贫困地区的群众走上脱贫致富的道路。

（一）整合教育资源、完善医疗兜底，做强基本保障

《中国农村扶贫开发纲要》（2010-2020）年曾提出到2020年要实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，教育、医疗、住房有保障。”这个目标在脱贫攻坚政策的大力实施下，目前已基本完成。但随着国家对教育事业的不断投入、“知识就是力量、知识创造财富”的观念早已深入人心；此外由于经济学中的虹吸效应是导致很多贫困地区人才外流的主观动机和客观现实，大众对优质教育资源的争夺呈现白热化态势，早教、学前教育、生涯教育等逐渐占据市场主体，导致贫困地区的基础教育资源、医疗资源发展迟缓、分布不均，产生了资源成本的浪费，这种二八分化的客观存在不得不倒逼政府从新规划、合理布局。在贫困地区人口空心化发展的大趋势下，合村并居是实现正和博弈的基础，通过合村并居可以有效整合当地分布不均、发展缓慢的基础教育资源，令医疗兜底实现多赢、基本保障深得民心。

（二）引导发展特色产业，带动周边经济协同发展

大量实践表明，特色产业扶贫不仅能够拓宽贫困人口的增收渠道，更是实现贫困户自我发展、促进农村资源整合利用，变“输血为造血”的有效途径，是保障贫困户脱贫致富的基础。众所周知，当地政府和相关职能部门是脱贫攻坚的主体，社会资源和民间力量是脱贫攻坚的客体，主体发力客体助力则事半功倍、成效显著。特色产业的发展需要在政府的论证、考核、组织、引导下，通过产业项目为载体，以产销权责为纽带、借助农业龙头企业、专业合作社、家庭农场等力量，整合各类社会资金，实行种养、产供销、贸工农一体化经营，引导、发展并做强特色产业，影响并带动周边经济协同发展。

（三）政府合理施策，提供合村并居政策保障

党的十八大以来，中央及地方政府加大了行政体制改革力度，推进简政放权、放管结合，加强监督、加强事后监管，取得了很大成效。N村深处秦巴山内陆腹地，对外相对闭塞，因此，当地镇政府要做好村民的易地安置，就要积极履行职能，通过强化宣传、完善监管体制、提升工作人员素质、扎实做好宣传动员的形式，提高群众参与搬迁的积极性；镇干部要从当地自然灾害多、居民出行不便、医疗环境较落后等实际问题出发，充分利用宣传媒介，全面宣传易地搬迁政策，同时通过积极主动的服务，弱化搬迁群众故土难离的情怀、弱化当地原住民排外情怀，使搬迁户能够积极主动的参与到易地安置的工作中。

（四）政府科学选址，统筹规划易地搬迁

众所周知，越是需要易地搬迁的地方，越是集中在山区、库区、老区等地，这些地方的典型特点就是山多地少水源匮乏能耕地的土地不足，群众居住环境危险系数大，一方水土养不活一方人。因此需要搬迁的贫困家庭要落实易地安置，只能选择在土地环境较好，有可持续耕地及水源的地方。但由于国家耕地政策保护、农户不愿失去经济来源等因素，易地搬迁的安置点大多只能选择在山坡地带或者河堤沿岸，无论是从地形地貌还是交通出行来看，对被搬迁户都不便利，造成大多数家庭不愿意搬迁安置。因此要顺利的实现搬迁安置、合村并居，思想动员是基础，选址方面必须合理规划、广泛征求村民的意愿，只有广泛的民主和科学的决策，才能实现“搬得出、稳得住”的目的。

（五）动员社会资源提供就业，保障搬迁村民收入不降

对于大多数村民来说，担心合村并居后无收入来源是他们不愿意合村、“搬得出、稳不住”的主要原因。因此，为了切实做好脱贫攻坚，让贫困地区的人民群众同享改革开放、经济发展带来的福祉福利，政府就要多方面地动员社会资源提供精准的就业服务，落实好就业保障是确保合村并居后老百姓“搬得出、稳得住”的前提。

五、结语

合村并居是实现城镇化、共享经济发展成果的途径之一，也是通过易地扶贫搬迁实现精准扶贫的路径选择。通过合村并居可以实现农村人口的劳动形式由以农业为主转为基于务农、向工业和服务业发展的转换，实现生产力和生产关系的一次变革，从而实现可持续的发展。

对L县N村这类地处秦巴山、川陕革命老区的重点贫困地区，在具体实施扶贫开发的过程中，要结合当地生态、人文、经济等诸多因素综合考虑，在不破坏生态环境的前提下，要使村民生活得到可持续发展，易地搬迁是必由之路；而要想让搬迁群众共享经济发展成果、让扶贫政策充分发挥效用，那么合村并居便是解决方案。

因此，易地搬迁、合村并居是L县N村这类贫困地区尊重自然发展规律、趋利避害、脱贫致富、民心所向、社会发展的治本之策。

[注释]

① 贫困分物质层面和精神层面。本文主要从物质层面谈贫困，对贫困的概念界定为经济匮乏或经济发展不发达。

[1] 习近平.新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京:学习出版社,人民出版社,2019:21-68.

[2] 付威.深入认识共享发展理念[N].人民日报,2017-06-29(07).

[3] 秦巴山区.360百科[EB/OL].(2012-11-09)[2019-05-15].https://baike.so.com/doc/6042626-6255639.html.

[4] 国务院扶贫开发领导小组办公室.秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)[EB/OL].(2014-07-15)[2019-03-02].http://www.shiyan.gov.cn/sysgovinfo/szf/xxgkml/gmjjhshfzgh_7623/qygh_7626/201511/t20151118_25769.shtml

[5] 脱贫政策保障攻坚[J].西部大开发,2017(6):34.

Study on the Countermeasures against Poverty in Qinba Mountain Area of Shaanxi Province

NI YIXIN1, DING SHEJIAO2

This paper focuses on N Village, L County, one of the national key impoverished county in Qinba mountain area. It researches into the countermeasures against poverty by means of questionnaires and follow-up interviews with local cadres and villagers. According to the theory of shared development, this paper analyses challenges the village face in poverty alleviation under the current assistance model. It considers village combination as the main solution to economically backward in this region. It aims to provide theory guidance for government’s scientific decision-making by mixing together such strategies as integrated educational resources, available medical assistance and characteristic industrial chains development.

shared development; Qinba mountain area; village combination

F323.8

A

1008-472X（2019）04-0025-06

2019-08-29

陕西省社会科学基金项目（13Q100）：重点项目视野下的大西安城市板块产业优化发展研究。

倪一鑫（1983-），女，陕西西安人，西安文理学院机械与材料工程学院，辅导员，研究方向：学生思想政治教育、公共管理、社会保障；

丁社教（1965-）男，山西运城人，西北工业大学人文与经法学院，教授，哲学博士，研究方向：公共管理、马克思主义与思想政治教育、民主与法制建设、法治博弈论等。

本文推荐专家：

寇晓东，西北工业大学人文与经法学院，副教授，研究方向：城市治理、公共管理复杂性、系统方法论。

郭兴全，陕西省社会科学院政治与法律研究所,政治学研究员，研究方向：政治学、党建、公共管理、民主法治建设等。