论水电建设管理体制改革与发展

2019-02-14陈东平

水电与新能源 2019年11期

陈东平

(中国水力发电工程学会，北京 100044)

我国水能资源丰富，理论蕴藏量6.94亿kW，技术可开发量5.42亿kW，均具世界首位。截止到2018年底，全国水电装机达3.5亿kW，成为清洁能源的主力军。

水能资源是可再生资源，水力发电只利用其能量，不耗费其水量，可以持续利用。水电又是清洁能源，在化石燃料日趋枯竭、环境污染日趋严重的当下，发展以水电为主的清洁能源是优化我国能源结构的必然选择。要按照尊重自然、顺应自然、保护自然、节约资源的理念发展水电和新能源。

水力发电是一门高科技的行业，集筑坝、机械、电气、环保等多方面科学技术，集工程建设、生产运行等多层次技术经济的科学技术。科学技术是生产力，只有不断发展水力发电科学技术，才能促进水力发电建设。建国70年来，我国水电科学技术取得巨大进步，解决了水电工程中遇到的一系列世界级技术难题，建成一批大型的标志性的水利水电工程，我国的水利水电建设技术跃居世界前列。

水电建设管理体制是水电行业的生产关系，一个良好的体制可极大提升行业生产力，有利于资本的投入，有利于经济效益的产出。因此，建设管理体制的适时改革创新对一个行业的发展至关重要。水电行业是国民经济的一个重要组成部分，其发展是伴随国民经济而跳动，其建设管理体制必须适应国家经济体制的大局，受到国家经济体制的变化的促进和制约。1979年以来，我国坚持走有中国特色社会主义道路、坚持改革开放、进行经济体制改革，取得了辉煌的成就。水电行业在全国改革大潮中，勇立潮头，敢于改革，在水电建设管理上改革创新，有力地促进了水电建设快速发展，取得了骄人的业绩。水电建设管理体制的改革在我国建筑行业的改革中保持了领先地位。

任何一项改革都不可能是一帆风顺的，前进的道路上也有曲折。应该不断总结、处理好改革过程中出现的各种问题，才能促进改革深入发展。

本文就水电建设管理改革与发展作若干探讨，见教于各方。

1 我国水电建设体制改革历程[1-3]

建国以来，我国水电建设体制总体上经历了由计划经济模式、计划向市场过渡模式和市场经济模式三个阶段。以水电建设管理来看，具有鲜明的阶段性特征。

1.1 计划经济模式

建国以后30多年，我国实行计划经济。计划经济是根据政府计划调节经济活动的经济运行体制。一般是政府按事先制定的计划，提出国民经济和社会发展的总体目标，制定合理的政策和措施，有计划地安排重大经济活动，引导和调节经济运行方向。资源的分配，包括生产什么、生产多少，都由政府计划决定。

这一阶段，我国电力管理体制的基本职能与形态为：水电部承担包括电力(火力发电与电网)、水利和水电等三大部分的政府与行业管理职能，其中水电部分的业务由直属的水电总局全权负责管理。这种电力管理体制的特征，形成了我国火电与水电建设管理上一定的体制差别。火电建设由水电部、省(自治区、直辖市)电力局、省(自治区、直辖市)电力建设局三级管理；而水电开发实质上形成水电部(水电总局)、直属各水电工程局两级管理。简而言之，火电建设单位直属省电力局，水电建设单位直属水电部。投产后的火电站和水电站均归属省(自治区、直辖市)电力局运营管理。这种建设管理体制的差别，形成了此后水电、火电建设体制改革分道扬镳的格局。

这一时期，我国水电按照国家计划并代表国家实施自营建设体制，同时实行建管分离的管理模式，水电工程局负责建设电站，建成后移交电力局运行。水电工程局随着工程流动，一切按国家计划调遣和执行，国家对水电开发负完全责任。

1.2 计划经济模式向市场经济模式过渡阶段

1979 年，党的十一届三中全会开启了我国改革开放历史新时期，作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放的伟大决策。我国水电建设开始步入体制转轨阶段，逐步实现由计划经济模式向市场经济模式的转化。从上世纪80年代开始，经历了工程概算总承包责任制、项目业主责任制和项目法人责任制三个阶段的改革。

第一个阶段改革主要表现在生产力层面，当时的代表性工程为东北的红石和太平湾水电站。上世纪80年代初，在水电总局的领导下，实行工程概算总承包制度，以不突破设计概算为目标，强化企业内部管理，首次在水电施工领域打破大锅饭体制，有效地控制了工程造价，提高了水电工程局的整体管理水平，也为水电后来的深化改革奠定了基础。第二个阶段改革主要是在生产关系层面，其代表性工程为鲁布革水电站。随着我国经济体制改革的不断深化，国家开放利用外资市场，鲁市革水电站是中国第一个按照国际惯例实行面向国际公开招投标工程，曾创造出多项中国“第一”，被誉为中国水电基础建设对外开放的“窗口”电站。鲁布革工程首次在水电建筑业内引入竞争机制，该电站先进高效的建设实践对当时我国工程建设在管理体制、劳动生产率和报酬分配等方面产生了重大影响，促进了中国水电建设管理体制改革，被称为“鲁布革冲击”。开始打破长期以来的自营建设体制，全面揭开了水电建设体制向市场化改革的序幕。

从此之后，随着国家拨改贷政策的实行，以及随着当时代表国家全权行使水电建设行政管理职能的水电部水电总局职能的转变，我国水电建筑业从此迅速进入市场，水电建设管理体制发生了重大变化，业主责任制、招标承包制、建设监理制随之应运而生。在计划向市场过渡过程中，水电行业克服重重困难，不断完善着市场机制，有效地推动了水电事业的发展。这一时期改革的代表作是被誉为“五朵金花”的5座百万千瓦级的大型水电站，即水口电站、岩滩电站、五强溪电站、隔河岩电站、漫湾电站，同时推动广蓄、二滩等国家重点工程的市场化建设。

这一时期的水电建设管理模式具有一定的特殊性，由于实施拨改贷和集资办电(二分钱)政策，水电工程建设的资金全部为贷款性质，因此，工程建设必须实行甲、乙方制，甲方为项目业主，乙方为工程承包商，而电力局在系统内分工经营水电站，具有还贷能力，于是被指定为水电建设的业主单位，水电工程局作为承包商，全面进入建筑市场的竞争之中。由于在计划经济体制下的分工不同，各省电力局均没有水电建设管理职能，因此必须要设立一种专业机构来代行业主的职能，负责水电站的建设管理，由此派生出水电项目建设管理局作为电力局派出机构。这一阶段的体制特征为指定业主责任制，在计划的自营体制上已经是很大的进步。

1.3 市场经济模式

第三阶段的改革是伴随着1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的方针及1994年《公司法》的出台而展开的。十四大在党的历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式，把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制，这是我们党的一个伟大创举。而公司制度作为现代社会的伟大发明之一,是推动社会进步的重要原动力，能够激发投资热情，防范无限责任风险，极大地促进经济发展。

水电工程实行现代企业制度建设，对老项目实施公司化改制，对新项目按照《公司法》成立有限责任公司，体制特征为项目法人责任制。这与第二阶段的业主责任制有着本质的区别，原业主负责制的项目业主是出资方组成的董事会，项目法人责任制是真正市场经济意义上的业主责任制。在这一阶段，清江、二滩、五凌、桂冠等公司率先进行公司化改造，新的机制大大地促进了水电建设的发展，之后所有水电新建项目全部按照《公司法》实施现代企业管理制度运作。这一时期，产生了清江流域水电开发模式，为全国水电行业建设者、经营者提供了宝贵经验和示范效应。在水电开发过程中，坚持把生态保护放在首位，在开发中保护，在保护中开发，让青山常在、绿水长流，创造了生态发展的良性循环模式，为长江大保护提供了可资借鉴的经验。

水电建设管理体制通过以上三个阶段的演进，基本实现了由计划经济向市场经济的转轨。

2 电力体制的两次根本性改革与水电发展[4]

2.1 以1997年政企分开为基本原则的改革

真正意义上的第一次电力体制改革发生在1997年，以撤消电力部，政府的电力行政管理职能划归国家经贸委，组建国家电力公司行使电力的企业职能为标志，实现了电力政企职能分开，为电力工业的全面市场化改革奠定了重要基础。

这次改革对于水电开发来说，客观上形成中央水电投资主体与地方办电投资主体，在之后的国家电力公司存续期间，通过中央电力投资主体的主导作用，与地方办电投资主体联动，调动和发挥了中央和地方两个积极性，使水电开发迈上了新台阶，形成了以“五大一小”(龙滩、小湾、公伯峡、三板溪、洪家渡和杂谷脑)为代表的流域性开发格局。1997年电力体制改革形成了水电发展的良性生产关系，有力地推动了水电生产力的健康发展。

2.2 以2002年网厂分开为基本原则的改革

2002年的电力体制改革是根本性的，以打破电力垄断为突破口，厂网分开为原则，在我国第一次打破行政电力体系，为电力建设全面市场化发展奠定了基础。改革撤消了国家电力公司，组建了两大电网公司和五大电力公司，加上原有中央电力投资企业，形成了中央电力投资主体的多元化格局。这次电力体制改革，宏观上对加快电力市场化进程具有重要的推动意义。

这次改革以打破垄断、引入竞争为主题展开，水电建设形成以多元化投资主体主导的流域统筹开发格局，充分调动了各方的积极性，极大地促进了生产力的发展。

经过两次电力体制的根本性改革，我国水电建设与发展取得了令世人瞩目的成就，从建国伊始的36万kW装机，到目前的3.5亿kW装机。当前，全国仅大型水电站就有150余座，中型水电站近500座。

3 电力在改革矛盾中持续发展

在2002年电力体制发生根本性改革之后，形成了电力无政府行政主管的多元化市场投资开发格局，电力发展全面实行市场化运作，市场机制极大调动了各方电力投资发展的积极性。在之后的十几年间，创造了我国电力发展速度的奇迹，一举跨入世界领先行列。事物都是一分为二的，市场经济的短平快发展，也伴随着出现了一些新的问题。