水利工程建设施工单位安全生产管理问题探讨

(1.水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038；2.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024；3.中国电建集团海外投资有限公司，北京 100048)

水利行业生产安全事故有80%以上集中在水利工程建设领域[1]，水利工程建设安全关系到国家利益和人民安全。当前，水利工程建设规模大幅度增长，建设强度急剧增加，安全风险也随之增大，水利工程建设安全面临新的挑战。在水利工程建设中，施工单位是主要责任主体，施工过程具有工序内容多、施工环节多、交叉作业多等特点，涵盖了高边坡、深基坑、隧洞、起重吊装、脚手架等危险性较大的单项工程，容易产生坍塌、高处坠落、机械伤害、物体打击、起重伤害、触电等各类生产安全事故，安全管理难度大，存在问题多。有效解决安全生产管理中存在的突出问题，加强安全生产管理，预防生产安全事故发生，对保障水利工程建设安全至关重要。

1 水利工程建设施工单位存在的主要安全生产管理问题

1.1 安全生产管理制度编制不规范、执行不到位

国家、行业主管部门发布的安全生产法律、法规、规章、标准是施工单位编制安全生产管理制度的基础，但一些施工单位无法做到及时识别、宣贯适用的法律法规，导致制度制定不全面，甚至缺少工作内容、职责与权限、工作程序等基本内容；一些施工单位虽然制度制定全面，但脱离自身实际，也未组织宣贯和学习，现场没有按照制度进行管理，一定程度上存在“两张皮”的现象。

1.2 安全生产费用使用不规范

安全生产费用是专门用于完善和改进项目安全生产条件的资金。水利工程安全生产费用的提取标准为工程造价的2%，必须足额提取和规范使用。一些施工单位重效益轻安全，对安全生产费用认识不清，安全防护设施、器材、装备等投入不足，而将保险费、办公费、环保费等列入其中，无法保障工程安全生产。

1.3 专项施工方案管理不到位

水利工程施工现场存在高边坡、深基坑、起重吊装等危险性较大的工程，施工单位应当编制专项施工方案并落实，但存在管理不到位等问题。一方面，专项施工方案没有依据相关法律、法规、规章、标准进行编制，缺少施工安全保证措施、劳动力计划等基本内容，或者部分内容错误，个别超过一定规模的危险性较大单项工程专项施工方案未经专家论证；另一方面，部分工程施工主要凭经验，专项方案交底流于形式甚至不开展，现场没有按照编制的方案实施。

1.4 事故隐患排查治理不到位

事故隐患排查治理是防范事故、保障安全的前提条件和核心环节，是《安全生产法》关于生产经营单位安全生产管理的法定职责。2017年，水利部下发了《水利工程生产安全重大事故隐患判定标准(试行)》，为科学判定事故隐患级别提供了依据。一些施工单位虽然开展了事故隐患排查工作，但没有按照文件要求进行隐患判定、分级，存在排查不彻底、治理不到位、管理不闭合等问题，施工现场仍普遍存在安全防护不到位、施工临时用电不规范、脚手架搭设不规范、消防管理不到位、设备管理不规范等安全隐患，隐患排查没有起到应有的作用。

1.5 应急预案管理不到位

安全第一、预防为主、综合治理是安全生产工作的方针，而应急预案管理是预防工作的重要内容。一些施工单位没有根据生产安全事故的特点和危害制定应急预案，且缺失风险辨识和评估、应急预案评审、演练效果评估等环节，存在应急预案编制不全、专项应急预案和现场处置方案内容雷同等问题，应急预案的针对性、可操作性较差。

2 原因分析

2.1 安全意识不强

一方面，部分施工单位主观认为不会发生重大事故，不愿冒进度延后等风险去抓安全管理工作，部分现场管理主要凭经验[2]；另一方面，部分施工单位重“痕迹管理”，制定安全生产管理制度、建立安全管理台账的主要目的是为了应付检查而非真正意识到安全生产的重要性，甚至造出了与实际不符的教育培训、隐患排查、危险源、专项方案等资料。这些现象从实质上来说，还是安全意识不强，对安全生产工作不重视，未能正确处理好进度、效益和安全的关系，没有始终坚守安全生产这根不可逾越的红线。

2.2 内设机构职责不清

部分施工单位内设机构职责不清，签订的目标责任书不能体现岗位差异性，未能责任到岗到人，甚至认为安全管理工作仅是安全管理部门和安全管理人员的事，将过多的安全管理职责划分给安全管理部门和安全管理人员，导致本职职能无法得到有效发挥，安全生产责任制无法落到实处。

2.3 管理能力和技术力量不足

部分施工单位在人员配备、管理能力和技术力量等方面难以满足水利工程建设要求，主要表现在：现场管理人员和专业技术人员数量偏少，且部分人员未取得相应的资格证书，教育培训力度不够，对现行法规、标准不熟悉，对“特种设备作业人员”“特种作业人员”、“危险源”“风险”“隐患”、“专项应急预案”“现场处置方案”等部分概念混淆不清，对如何规范开展专项施工方案的编制、评审或论证、交底，应急预案的编制、评审和演练等工作较为模糊，导致现场普遍存在相关安全管理问题。

2.4 现行部分标准有待进一步完善

2.4.1 水利工程建设安全生产费用计取、使用范围存在争议

《水利工程设计概(估)算编制规定(工程部分)》(水总〔2014〕429号)中，涉及安全生产的费用包括按基本直接费1.2%～2%计取的安全生产措施费和企业管理费中的劳动保护费；财政部和国家安全监管总局颁布的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》(财企〔2012〕16号，以下简称《办法》)中，安全生产费用为工程造价的2%。一种看法认为水利工程建设安全生产费用取费水平低于《办法》的规定，且在概算中没有单列；也有看法认为安全生产措施费是含在工程造价中的，而安全生产费用是在工程造价外单列的，两者是完全不同的概念，不同项目、不同单位、不同人员对安全生产费用的认识不一致。此外，《办法》虽然列出了安全生产费用的使用范围，但在实际使用过程中仍存在争议，如“其他与安全生产直接相关的支出”不明确。

2.4.2 总承包模式下的安全责任规定不明确

部分工程采用了EPC总承包方式，目前水利行业对总承包单位及专业分包单位的承包条件、安全责任、风险分配原则以及相关人员的职责和考核等都没有相关规定和明确要求，直接影响到安全生产责任落实。

3 进一步提高水利工程建设施工单位安全生产管理水平的建议

3.1 制定安全生产责任清单，落实一岗双责

安全生产并非独立于生产，而是贯穿于生产过程的每一环节；安全生产人人有责，而不只是安全管理部门和安全管理人员的事。施工单位应建立横向到边纵向到底的责任制，实行全员安全生产责任制度，认真履行安全生产主体责任。建议依法依规制定具体细致的安全生产责任清单，将各级负责人、各职能部门、各岗位工作人员的安全生产责任加以明确，严格落实一岗双责。

3.2 严格制定并落实安全生产管理制度

安全生产管理制度是各项安全生产工作的基础，是从业人员遵章守纪的标准和依据，如果制定不规范或者不落实，就是一纸空文，就是形式主义，不仅耗费人力物力，也无法收到成效。现行法律、法规、规章、标准对隐患排查、教育培训、应急管理等均有明确要求，并在不断更新，施工单位应根据项目实际情况及时识别，并结合自身实际，转化为内部管理制度，采取多种形式组织全体从业人员学习，并贯彻执行。

3.3 加大教育培训力度，提高管理水平

a.及时组织学习法律、法规、规章、标准及依据法律、法规、规章、标准制定的各项安全生产管理制度、操作规程、应急预案等，组织开展应急演练，保证从业人员具备必要的安全生产知识，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施。

b.严格落实持证上岗制度，“三类人员”、特种作业人员、特种设备作业人员应按照国家有关规定参加培训，取得相应证书。

c.采取多种形式开展教育培训，加强警示教育，推进安全文化建设，营造安全文化氛围。

d.根据标准规范安全技术交底的内容和流程，针对安全生产管理中存在的薄弱环节，可邀请专家开展针对性的培训，提高管理水平。

3.4 建议相关部门进一步完善相关标准

建议出台指导文件，针对安全生产费用和安全生产措施费的区别、安全生产费用使用范围存在争议之处进行解释说明，有效指导安全生产费用的提取和使用工作。

建议调研相关行业工程建设总承包管理的制度办法，结合目前水利行业工程建设总承包管理的试行情况，研究出台相关制度，规范工程建设总承包行为。

4 结 语

水利工程建设安全生产事关重大，必须警钟长鸣，常抓不懈。施工单位应坚决坚守安全生产“红线意识”，牢固树立安全发展理念，始终把安全生产放在首要位置，针对自身存在的安全生产管理问题，完善制度、强化责任、加强管理，不断加大教育培训力度，提高管理能力，持续推进各项安全生产管理工作，把安全生产主体责任落到实处，切实防范安全生产事故，保障工程建设安全。