海事部门强制打捞沉船费用的追偿途径

许岩松

一、前言

辖区水域发生沉船事故，影响航行安全或对交通安全造成危害时，海事部门依据《海上交通安全法》或《内河交通安全管理条例》的相关规定，要求船舶所有人、经营人限期对沉船、沉物打捞清除，船舶所有人、经营人未在限定时间内打捞清除时，海事部门将采取措施强制打捞清除，费用由船舶所有人、经营人承担。情况紧急需要立即清除的，海事部门还可依据《行政强制法》，立即实施代履行，代履行的费用由船舶所有人、经营人承担。因此，对于强制打捞沉船费用的承担，相关法律法规均予以明确，海事部门追偿打捞费用似乎不存在问题。但实际情况是，海事部门通过第三人代履行的方式强制打捞沉船后，面临由谁来追偿打捞费用以及以何种途径追偿的问题，各地海事法院对该问题态度不一。海事部门面临巨额沉船打捞费用不能追回的风险，影响了事故险情的处置决策，也最终影响了事故处置效果，给水上交通安全带来不利的影响。

二、强制打捞沉船费用追偿实践

从以往的海事审判案例可以发现，强制打捞沉船费用的追偿主要有以下几种方式：

1.海事部门以民事诉讼方式追偿

多数案例是海事部门以民事诉讼方式追偿，如2006年广东海事局诉南青集装箱班轮有限公司案。南青集装箱班轮有限公司所属的“南青”轮与“中航902”轮碰撞，“南青”轮沉没，所载44个集装箱全部落海。广东海事局立即启动应急反应预案，采取了扫海、设标、打捞等强制措施，产生260多万元费用。事后，广东海事局将南青集装箱班轮有限公司诉至广州海事法院，要求该公司支付强制措施发生的费用，广州海事法院支持了原告广东海事局的请求，被告不服，提起上诉，其上诉理由之一是认为广东海事局的行为属行政执法行为，诉讼双方不构成“平等主体间的民事法律关系”，原审法院将本案作为民事案件受理不当。2008年，广东省高级人民法院做出终审判决，在粤高法民四终字第279号判决书中，认为根据相关法律法规，广东海事局作为主管机关有权就影响船舶安全航行、航道整治的沉船沉物进行强制打捞，同时根据最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百三十九条规定的精神，就沉船、沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求，广东海事局向海事法院起诉请求支付相关费用，于法有据。在《行政强制法》出台后，2014年10月27日，辉泓公司所属的“辉泓3”轮在汕头海事局辖区水域沉没，辉泓公司在广州海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金，汕头海事局向法院提出异议，认为其应急处置、扫测、打捞等费用依据《海商法》第二百零七条规定不属于限制性债权，法院判决异议理由不成立。最后该案在当事人之间以民事和解方式结案。

2.由第三人以民事诉讼方式追偿

有人认为，海事部门可以让“实施代履行的第三人与义务人之间签署代履行合同”[1]，这样双方之间具有合同关系，就可由第三人追偿了。实践中海事部门也经常在实施强制打捞后，要求义务人与第三人签订打捞协议。但既然义务人与第三人已经签订打捞协议，就可视为义务人开始履行义务，海事部门代履行的前提就不存在，因此，自签订协议起，海事部门强制打捞行为就结束，转换成义务人的自行打捞，第三人打捞费用的追偿实际不属于强制打捞费用的追偿。当然，第三人与义务人之间的合同也不应该称为代履行合同，代履行合同是指行政机关与第三人签订的合同。本文要讨论的是义务人不履行义务，海事部门强制打捞，由第三人以民事诉讼方式向义务人追偿的情形。在海隆公司诉石龙公司强制打捞及清除油污案中，广州海事法院（2002）广海法初字第106号民事判决认为，“海隆公司虽是应深圳海事局的要求参与打捞和清污工作，但其并没有进行打捞和清污的法定或约定的义务。海隆公司参与打捞沉船和落海集装箱以及清除沉船造成的油污等工作不仅免除或减轻石龙公司打捞和清污的行政义务，而且使石龙公司避免或减轻了因不及时打捞和清污可能承担的侵权和清污的行为构成无因管理，其有权要求石龙公司支付打捞和清污所产生的费用”， 支持了第三人的请求。随着《行政强制法》的出台，一些海事法院认为第三人代履行行为不构成无因管理。如2016年某月某日，

轮（船舶所有人为甲公司，在乙公司投保）与B轮发生碰撞，A轮沉没，当地海事局指派丙公司进行油污防控清除，产生费用220余万元。为索取费用，丙公司对甲、乙公司提起诉讼，法院认定丙公司与甲、乙公司之间不存在法律规定的民事权利义务，丙公司实施的油污防控清除系行政强制中的代履行行为，丙公司诉讼请求无事实和法律依据，裁定驳回起诉[2]。

3.海事部门依据代履行决定书向义务人直接追缴

理论上，海事部门依据行政强制代履行决定书直接向义务人追缴似乎更符合《行政强制法》立法宗旨。为此，部海事局制定了《海事行政强制执行业务执法流程》，要求海事部门在实施强制打捞等强制执行业务前，制定海事行政强制代履行决定书，并在决定书中列明代履行预算费用。但该流程对费用的追缴并未给出具体意见，海事部门是依据代履行的预算费用直接要求义务人提前支付，在代履行后多退少补，还是在代履行后依据实际发生的费用要求义务人支付不明确。义务人拒绝支付时，海事部门应采取何种行动也无指引。海事系统内较为普遍的看法是义务人拒绝支付时可申请法院强制执行，但查询法院裁判文书系统目前尚无相关强制打捞费用申请法院强制执行的先例。当然，代履行费用的追缴在其他行政机关也存在诸多障碍，如在城管执法领域，代履行费用同样难以落实，违法行为人负担代履行费用的要求流于形式。有学者指出：“据我们调查，在北京市西城区的拆违执法实践中，代履行的费用一般都是由行政机关负担。”[3]

三、强制打捞沉船费用追偿的法律途径

1.对强制打捞法律性质的再分析

要讨论强制打捞费用追偿的法律途径，必须对强制打捞本身的法律性质再分析，若其法律属性有多样性，就可能找到更多的费用追偿途径。

海事部门组织强制打捞沉船的依据主要有《海上交通安全法》第三十一条、第四十条的规定，《内河交通安全管理条例》第四十二条、七十五条的规定以及《行政强制法》第五十二条的规定。

《海上交通安全法》第四十条，《内河交通安全管理条例》第四十二条、七十五条均要求船舶所有人、经营人限期自行打捞清除，逾期不履行的，海事部门组织强制打捞清除，这和《行政强制法》第五十条关于代履行的规定一致。而《海上交通安全法》第三十一条以及《内河交通安全管理条例》七十五条关于立即组织打捞清除的规定和《行政强制法》第五十二条立即实施代履行的规定一致，因此，海事强制打捞沉船在法律性质上属于代履行没有任何异议。

那么，海事强制打捞是否可以属于其他法律规范的范畴呢？司玉琢教授在《海商法专论（第二版）》中专门就此问题进行讨论，他认为根据《1989年国际救助公约》，对残骸的打捞不是海难救助，而对沉船的打捞则是海难救助，且认为“对沉船的强制打捞仍具救助性质，只不过此时的行政强制措施与海难救助行为发生竞合而已”，因此，海事强制打捞沉船在法律性质上也可归属于海难救助，受《海商法》调整。

综上，海事强制打捞沉船的行为在法律上既可归属于《行政强制法》中的代履行行为，也可归属于《海商法》中的海难救助行为，这一现象在法律上称之为竞合。既然是竞合，则当事人有选择诉讼请求的权利。如在民法中，一行为同时构成了违反合同和侵权，则当事人起诉时可以选择请求权。基于此，以下就海事强制打捞以不同的法律性质进行费用追偿的途径进行讨论。

2.选择强制打捞作为代履行对费用追偿的法律途径

目前，我国行政强制法等法律只是粗略规定“代履行的费用由当事人承担”，对行政机关代履行费用的收缴程序未作具体规定。学界、实务界对于代履行费用追偿的法律途径也存在争议。

一种观点认为代履行费用其实质是“替代履行义务人的义务，并将义务人的作为义务转化为金钱给付义务”[4]，行政机关直接向义务人对代履行费用进行征收，义务人拒绝支付时，申请法院强制执行。这种途径优点是可以动用行政公权进行征缴，对义务人有一定的威慑力，但缺点也很多：一是对行政机关在行政强制执行过程中程序、内容要求严格，若稍有瑕疵，则行政机关不但追不回代履行费用，还要承担败诉的风险。海事部门对沉船进行强制打捞，多数在情况紧急的情况下，更多的是考虑人命安全、环境污染以及港口通航等因素，容易造成程序上的疏忽。二是即便是严格遵守强制执行的程序、内容，也易作为被告陷入行政诉讼中。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”由于海事部门并无金钱给付义务的强制执行权，在当事人拒绝支付时必然要申请法院强制执行。但按该规定，行政机关在决定征缴费用时，应告诉当事人在三个月内可以提起行政复议或行政诉讼。当事人既然拒绝支付，则当然不会放过这救济的机会，仅仅对费用不服，就可以提起复议或诉讼，行政机关不但要疲于应付诉讼，还要面临如何支付拖欠第三人代履行费用的压力。三是没有法律明确规定行政机关可以申请法院执行代履行费用。代履行费用是行政机关在做出责令义务人限期履行义务的行政决定之后，在行政执行程序中发生的费用，因此，行政机关责令义务人交纳代履行费用属于行政执行程序中的行政决定。由于《行政强制法》上金钱给付义务执行程序的适用范围以实体法上的行政决定为典型，在法律未明确可以适用行政程序中的行政决定的情况下，代履行费用是否能够申请法院强制执行，存在法律理解与适用上的争议。四是对代履行费用的征缴方式没有程序规定。是代履行实施之前由行政机关估算费用，责令义务人预先缴存，代履行完成后再根据实际支出多退少补；还是事后追缴，即在代履行结束后，行政机关责令义务人缴纳实际支出费用没有相关规定。但从其他国家实践来看，事前征收，会给义务人造成心理压力，促其履行义务，起到类似执行惩罚的作用，可以调动义务人参与代履行的积极性。五是沉船若是外轮，其船舶所有人、经营人在国外，行政决定书是否有域外效力，法院能否强制执行国外船舶所有人、经营人存疑。六是不能对沉船保险人征缴代履行费用。船舶沉没后，船东承受巨大的损失，很多无力承担打捞费用，若是商业打捞，保险公司将会出现解决打捞问题。但在强制执行后，代履行费用的征缴只能针对船东，船东只有支付了费用才能向保险公司申请赔付，在船东无力垫付代履行费用的情况下，保险公司将置身事外。七是不利于保护义务人的权益。在代履行费用征收的模式下，虽然义务人可以提起行政诉讼，但行政诉讼重点解决的是行政行为合法性问题，对费用是否合理则在其次。近年来各地出现天价拖车费事件反映了代履行费用征缴不合理的问题。2016年8月1日央广网报道了一起在北京的天价拖车费事件，拖车8千米要价12.87万元[5]。

另一种观点则认为代履行费用属于“私法债权”，“将代履行费用视为民事责任性质的债权（即私法债权），更有利于费用的有效偿付”[6]。这种观点也被最高院2005年《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》认可，其第一百三十九条指出就沉船、沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求。这种途径的优点包括：一是行政机关与义务人可以平等对话，合理解决费用问题；二是减少了行政机关被行政诉讼后费用追偿不到的风险；三是以民事方式要求外国籍船东支付代履行费用没有域外法律效力问题；四是在沉船出现油污的情况下可以直接要求保险人支付。其缺点：一是少数法官不认可，他们认为《行政强制法》出台后，代履行费用若征缴不到，应申请法院强制执行，不应进行民事诉讼。本文作者在2018年就强制打捞沉船案件起诉到海事法院后，主审法官就持该观点，并称将驳回起诉。二是追缴的效率不高，对代履行费用要和义务人磋商，不如行政征缴直接要求义务人缴纳的效率高。

3.选择强制打捞作为海难救助对费用追偿的法律途径

若将强制打捞作为海难救助对打捞费用追偿，其实就是直接将打捞费用变为“私法债权”，其优缺点同前述“私法债权”的优缺点一致。但作为海难救助进行追偿时有其特殊性。一是实践中“沉船”和“残骸”不易界定，适用海难救助易产生争议；二是海难救助具有强制性，是否适用“无效果，无报酬”的规则有争议，《海商法》第一百九十二条规定国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。同时第一百七十二条规定，救助未取得效果的，除本法第一百八十二条或者其他法律另有规定或者合同另有约定外，无权获得救助款项。《海上交通安全法》《行政强制法》均规定义务人应支付代履行费用，这些费用是否属于“其他法律规定”则尚有争议，目前，尚无相关的法院判例。

四、海事部门强制打捞沉船费用追偿的建议

鉴于沉船打捞费用巨大，动则数百万元人民币，在向义务人追偿不能的情况下，海事部门自身并无经费承担这笔费用。为避免沉船打捞费用无法追回，建议海事部门：

一是发生沉船事故，在情况不紧急的情况下，应尽量要求船东自行打捞。

二是在限期打捞无效果的情况下，可以找来打捞公司，尽量促成船东与打捞公司签订打捞合同；若船东拒绝与打捞公司签订合同，又不自行打捞，可实施强制打捞，但应严格按《海事行政强制执行业务执法流程》进行，在向船东出具代履行决定书的同时，要求船东按预算费用支付打捞费用。

三是若情况紧急，可立即实施强制打捞，事后应立即通知船东，向船东出具代履行决定书，并要求船东按代履行决定书列明的费用支付打捞费用。

四是船东拒绝支付费用时，若在应急处置过程中，行政强制执行程序存在瑕疵，建议按海难救助向法院提起诉讼。若行政强制执行程序完善，可以选择向法院起诉要求船东支付打捞费用，或直接申请强制执行打捞费用。若一些法院以强制打捞费用不能民事起诉为由驳回起诉，海事部门又想避免行政诉讼，则可以按海难救助向法院提起诉讼。

五、结束语

海事部门开展水上交通事故应急处置时，本身就承担救助人命、财产安全以及防止水域环境污染的压力，若再考虑强制打捞费用可能追缴不到，将会影响应急处置决策，不能更好地维护水上交通秩序。本文给出的建议其实是在现行法律实践中的无奈之举，要从根本上解决强制打捞费用的追偿问题，应完善相关法律或最高院给出司法解释，予以海事部门更多的选择，避免因应急处置时行政强制程序存在瑕疵便追偿不到打捞费用的风险。