过境内河砂石料船舶海事监管——以洋山港海事局为例

周国辉 马 珣

近年来，随着内河砂石料开采许可的收紧，内河砂石料资源日渐紧张，但与此相冲突的是，长三角建设快速发展，砂石料需求进一步增大，砂石料价格水涨船高，利润空间较大。为满足市场需求，砂石料开采商转战海砂市场，部分内河船为牟取海砂运输市场的暴利，积极参与到海砂的运输当中。上海港地处长江、黄浦江入海口，是长三角航运的重要通道，成为装运海砂的内河砂石料船舶入长三角的必经之地，过境内河砂石料船舶增长明显，内河船舶违规载运海砂过境运输行为数量上升，给海事监管带来了巨大压力。

一、洋山港海事局辖区过境内河砂石料船舶现状

当前内河航运不景气，内河船舶所有人迫于还贷压力，只能铤而走险超航区航行；同时，由于海砂运输利润巨大，但长江流域采砂活动受到较大限制，导致内河船舶抱持侥幸心理参与海砂运输中。大量内河船舶参与海上砂石料运输，对海上交通安全造成了极大的威胁：第一，这些内河船舶本身船况较差，难以适应海区航行环境。第二，内河船员不具备海区航行知识，对海区情况不熟悉，又要逃避海事监管，自身航行安全难以得到保障。第三，参与海上砂石料运输的内河船舶不会在船舶安全方面投入成本，客观上增加了船舶的运输风险。上述因素相结合，使得过境内河砂石料船舶成为洋山港海事局所辖海区的重大不稳定因素，极大地影响着海事的安全监管工作。

2017年，洋山港海事局共查处过境内河船舶40艘次，2018年该项数据上升至88艘次（见图1）。被查处的过境内河船舶绝大部分为砂石料船舶。除超航区航行外，该类船舶多同时存在配员不足、船员不合格等违章行为，航行安全难以得到保障。被处罚船舶及船员主要来自江苏、安徽和河南一带内河船舶较为集中的区域。

从实际情况看，2018年洋山港海事局辖区共发生一般事故3起，较大事故2起，死亡失踪11人，沉船5艘次。所有5艘沉船均为运输砂石料的船舶，2艘为内河船舶参与海上运输砂石料的船舶。过境内河砂石料船舶已然成为洋山港海事局辖区的一项重大安全隐患，亟须下大力气治理。

图1 2017年与2018年洋山港海事局内河砂石料船舶处罚数据对比

二、海事部门在过境内河砂石料船舶监管中的问题

究其原因，海事在过境砂石料船舶监管中的困难主要集中在监管手段、职权划分以及行刑衔接等方面。

1.海事监管手段运用不到位

海事系统针对过境内河砂石料船舶的监管下发了一系列的文件，其目的在于要求海事部门在运输环节充分运用职责范围内的所有监管手段。但在执行中，这些监管手段的运用存在一些实际的困难。

其一，以洋山港海事局为例，过境内河砂石料船舶在违法行为被查获后，没有相应的锚地或合适的水上扣押地点进行扣押，也没有合适的卸载点让超载的砂石船舶进行卸载，实际上增加了海事执法的难度。其二，由于内河船员和船舶应由内河海事管理机构进行管理，而内河海事管理与直属海事系统之间的数据系统并未联通；鉴于过境内河砂石船舶的内河船舶属性，对于其船员以及船舶的处罚很难延伸到内河海事机构，对违法船舶的船舶检验、管理公司营运等很难造成实质影响，无法形成监管合力。其三，在一些违章行为的处理方式及对违法船舶的扣押程序等问题上，海事系统内部尚未形成统一的意见，在对过境内河砂石料船舶的处置中缺乏专门的程序文件指导，处置的标准化和专业化程度有待进一步加强。

2.运输环节监管效果不明显

根据国务院办公厅和中央机构编制委员会办公室等有关文件精神，中华人民共和国海事局（交通运输部海事局）为交通运输部直属行政机构，履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。笔者认为，砂石料监管的重要两极在于控制好开采端和使用端，而作为海上交通运输管理机构，囿于职权，海事只能对参与海上砂石料运输的内河船舶予以中端管理，难以触及砂石来源端及砂石的使用端，使得海事监管的实际效果较差。

从目前的情况来看，海事对于过境砂石料船舶的主要管理手段为对涉事船舶、船员的违章处罚和扣押船舶，但对于船舶运输的砂石料货物没有较为成熟的处置方式，导致过境内河船舶在缴纳罚款后，可以继续将砂石料运送至目的地。因此，海事监管实际上只是提高了过境内河砂石料船舶的运输成本。鉴于目前砂石料市场的高利润，即使接受了海事处罚，过境内河砂石料船舶扣除罚款、成本后仍可获利，致使对于该类船舶的实际惩处力度不大，难以形成有效的执法威慑力。

3.水上运输法律衔接有缺失

由于我国海上监管系统长期存在“多龙治水”的状况，在对内河船舶参与海上交通运输等违法行为的治理上多部门职权重叠冲突，公安、海警等部门难以接入海事的监管工作之中，使得该类问题面临海事管不好、其他单位不想管的困境。

选取我院50名护理人员作为本次研究主体，时间为2016年1月—2018年1月，根据护理人员到院工作时间的奇偶性将全部护理人员分为实验组与对照组（各25名），对照组护理人员采用常规方式进行培训，实验组护理人员采用循证护理培训。实验组护理人员中，年龄在22～32岁，平均年龄为（26.58±3.25）岁，对照组护理人员中，年龄在21～31岁，平均年龄为（25.99±4.13）岁，两组护理人员上述一般资料差异无统计学意义（P＞0.05）。纳入标准：（1）工作时间不超过1年；（2）患者年龄不超过30岁；（3）均自愿加入本实验。

同时，目前我国的刑法体系中，对船舶违法行为的行刑衔接设置不到位。过境内河砂石料船舶的行政违法行为只有在出现事故并造成较大损失等后果时方可上升到刑事处罚的范围内。相比道路上的行政违法行为，我国刑法中设置了“危险驾驶罪”，用以规制道路交通工具驾驶人员在未发生事故时的刑事处罚，而海上交通工具驾驶人员的危险驾驶行为则没有相应的刑法法条可以进行规制，致使海上交通中的危险驾驶行为停留在行政违法层面，难以上升到刑法层面，客观上降低了水上交通工具驾驶人员的违法成本。

三、过境内河砂石料船舶监管建议

针对上述问题，结合目前过境砂石料船舶的监管现状，笔者认为海事部门应主要从以下几方面出发加强监管。

1.穷尽职责范围内的监管手段

作为过境内河砂石料船舶的中端监管机构，海事部门应在立足自身职权的基础上，加大对该项违法行为的监管和打击力度，充分运用自身监管手段，提高对过境内河砂石料船舶的威慑力。具体来说，可以从以下几方面着手：

第一，加大对过境内河砂石料船舶的监管力度。及时出台相应监管指导手册，明确过境内河砂石料船舶的监管流程，依据《交通运输部海事局关于强化内河船舶非法从事海上运输行为惩治措施的指导意见》以及上海海事局的相关要求，加强对于过境内河砂石料船舶的检查和处罚力度，提高其违法成本。

第二，推动对过境内河砂石料船舶实施行政强制措施。依据《中华人民共和国海上交通安全法》第十九条：“船舶、设施有下列情况之一的，主管机关有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业：一、违反中华人民共和国有关的法律、行政法规或规章；二、处于不适航或不适拖状态；三、发生交通事故，手续未清；四、未向主管机关或有关部门交付应承担的费用，也未提供适当的担保；五、主管机关认为有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情况。”由此可见，海事部门在发现过境内河砂石料船舶时，可以依据该条款禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业，并要求其在排除安全隐患的前提下再予以放行。针对过境内河砂石料船舶的超航区航行及超载航行等行为，可以要求其以拖轮拖航及卸载等方式来消除安全威胁，相关费用由违法船舶承担。

第三，加强对过境内河砂石料船舶经营公司的管理。通过诚信管理等手段，依法严肃查处雇佣内河砂石料船舶的经营公司及施工单位，通过加强公司体系审核、严格水上水下工程审批等途径，追究相关单位和个人的违法责任，同时采取“黑名单”制度、降低公司信用等级、将内河船舶参与海上砂石料运输的相关情况通报船籍港船检和海事机构等措施，加大对于违法船舶、船员及其经营公司的惩戒力度。

2.加强与相关管理部门的协作

根据我国《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，矿产资源须经地质矿产部门批准，依法取得采矿许可证后方可开采。对在河道或海域内采砂构成违法的，地质矿产部门可以依据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》的规定，给予责令停止开采、赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得、20万以下的罚款等4种行政处罚。同时，1988年，国务院颁布了《河道管理条例》，赋予水行政主管机关河道采砂管理职能。2002年，我国《水法》规定“国家实行采砂许可制度”。根据《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶。”国家海洋局《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》第十二条规定：“未经论证、论证未获批准或未取得‘国家海域使用许可证’擅自开采的，按《中华人民共和国矿产资源法》和《国家海域使用管理暂行规定》等有关法律法规进行处罚。”由此可见，在砂石料的管理上，地质矿产部门、水行政主管机关、国家海洋局等部门是有着明确管理职责的。

2018年住房城乡建设部等部门联合下发《关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》（建质〔2018〕108号），要求“加强海砂开采、运输、销售、使用全过程监管”。该通知除了明确前文所述机构，即自然资源主管部门、生态环境主管部门、海洋部门及海警机关要加强海砂开采环节的监督管理之外，也明确了住房城乡建设、交通运输、水利主管等部门要加强海砂使用环节的监督管理，因此除海事部门应对自身批复的水上水下施工工程依法加强管理以外，住房城乡建设、水利主管部门也应参与到砂石料的使用端控制工作之中。

综上所述，海事管理部门可通过走访、座谈、调研等形式，与上述行政主管部门沟通交流，建议从对非法采砂、非法运输、非法使用的行为进行联合调查执法，由地质矿产部门、水行政主管部门、国家海洋局等对源头采砂行为进行调查，由海事部门对非法运输行为进行调查，由住房城乡建设、交通运输、水利主管等部门对使用端进行控制，增强执法合力，加大行政处罚力度。

3.探索砂石船法律衔接新思路

在砂石料船舶的行政法衔接问题上，海事管理部门应加强与公安部门之间的联系，以形成良好衔接。现行《中华人民共和国治安处罚法》中涉及船舶的违法行为主要有以下几项：第二十三条第（三）项和第（四）项，即扰乱船舶秩序，非法拦截或者强登、扒乘船舶，影响交通工具正常行驶行为。第五十二条第（四）项，即伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码的。第五十三条，船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的。第六十四条第（二）项，未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。海事部门应在管理中加强与公安部门的沟通联系，对相关条款的适用形成共同意见，并就取证、移送、联合执法等程序达成共识，对于存在上述行为的过境内河砂石料船舶进行惩治，以提高对该类船舶的威慑力。

同时，在砂石料船舶的行刑衔接问题上，目前海事部门主要关注交通肇事罪及危害安全生产等相关刑事罪名。笔者认为，对于上述罪名的行刑结合研究确有必要，但仍难以解决过境内河砂石料船舶的源头治理问题，还应从砂石料源头方面加强行刑衔接的研究。

2016年，最高人民法院、最高人民检察院日前联合下发《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》。按照上述《解释》，未依据有关规定取得相关许可证，在河道管理范围内采砂，情节严重的，以非法采矿罪定罪处罚。未取得海砂开采海域使用权证，且未取得采矿许可证采挖海砂的，以非法采矿罪定罪处罚。我们认为，司法解释明确规定了河道及海域非法采砂行为可以入刑，而运输非法采砂的船也可能构成非法采矿罪的共犯。

同时，在住房城乡建设部等部门的联合《通知》中明确指出：“各级交通运输主管部门要加强对海砂运输船舶的检查，重点查验船舶证件、适航情况和海砂来源证明；对无法提供海砂来源证明的船舶，可先行查扣，移交相关部门，核查海砂来源，倒查追溯非法开采海砂企业和个人责任。加强对停靠港口码头的运砂船舶的监管，加大对内河船舶非法从事海上运输海砂行为的打击力度，严禁相关单位或个人租用内河船舶从事海上海砂运输。各级市场监督管理部门要配合有关部门严肃查处流通领域的无照经营违法行为。” 因此，海事可通过对非法运输采砂船只的人员进行询问，查阅砂石料来源证明，若有涉嫌知晓运输的砂石系非法采取所得（可为概括故意），均涉嫌构成非法采矿罪，可将线索移送水上公安、长航公安，由公安机关刑事立案侦查，通过对犯罪嫌疑人刑事拘留、对涉嫌违法犯罪的船只及砂石扣押等强制措施，增大非法采砂及运砂的违法成本，遏制违法行为。