如何认定建设项目违反“三同时”制度的行为？

文|于 卉

案例：因接到群众举报，射阳县环保局环境执法人员于2018年6月27日对某鱼箱加工厂进行现场检查，发现该厂鱼箱加工项目未报批环境影响评价文件擅自建成并投入生产，鱼箱加工项目于2001年3月投产，产生的环境噪声、大气等污染物需要配套建设的环境保护设施未建成。射阳县环保局做出《行政处罚事先（听证）告知书》，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，责令改正，拟罚款20万元。处罚告知书发出后，该企业申请听证。听证中该企业认为，他们已经建设了环境保护设施，采取了环保措施，包括关门作业，尽量减少大气污染物排放，配备了等离子切割机械用于切割时减少消除噪声，企业对周围环境，没有造成影响。因此并不是环境保护设施未建成，不应当适用国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定进行处罚。执法人员认为，该企业生产时有油漆工段，未采取密闭措施，且未安装环境保护设施；切割机、空压机、电焊机作业时产生噪声污染，经监测，环境噪声超标排放，当事人违法事实清楚，法律适用正确。射阳县环保局经听证后认为，企业的行为违反了环保“三同时”制度，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对该企业做出了《行政处罚决定书》，责令改正，罚款20万元。

解析：该案处罚的法律依据是国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”适用该条款处罚，即建设项目违反“三同时”制度的处罚，对违法事实的认定，必须调查清楚该建设项目三个方面的内容，才能在认清违法事实的基础上实施行政处罚。

一是是否需要配套建设环境保护设施？建设项目是否需要配套建设环境保护设施，可以从建设项目是否通过环评审批入手。如果建设项目已通过环保部门审批，执法人员应当调查环评审批中是否要求建设环境保护设施，是否要求必须通过“三同时”验收，要求哪些环境保护设施必须通过“三同时”验收。如果没有通过环保部门审批，未进行环境影响评价的，则要通过对照分类管理名录，那么就要认定该项目是否属于报告书、报告表类项目。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。据此，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，必须建设环境保护设施。本案中，该企业的鱼箱加工项目属于环保部《建设项目环境影响评价分类管理类名录》中 “玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品”项目，环评类别为报告表。因此，该企业鱼箱加工项目需要配套建设环境保护设施。

二是环境保护设施有没有完成验收？根据环保部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条的规定，验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。据此，向社会公开验收报告才是完成验收。如果验收不合格或者在验收过程中弄虚作假，则构成违反环保“三同时”制度的行为，可以依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定进行行政处罚。本案中，该企业未报批环境影响评价文件，也就不可能进入验收程序，不存在验收不合格的事实。

三是环境保护设施未建成还是建成未经验收？作为本案的一个争议焦点，执法人员认为该企业的环境保护设施未建成，当事人认为已经建成了。国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条所称“需要配套建设的环境保护设施未建成”，应当包括两种情况：一是全部未建成，二是仅建设了一部分而没有完全建成。执法人员在调查中如何区分全部未建成，或是仅建设了一部分未完全建成，或是全部建成了未验收呢？

认定的基础是调查清楚建设项目产生哪些污染物，大气、水、环境噪声等污染物排放，有不同的环境保护设施要求。在此基础上，认定的主要依据是看是否未按照法律法规、环境保护标准、环境影响评价技术导则和技术要点以及日常生活经验法则推定等要求，建设环境保护设施。如《大气污染防治法》第四十五条，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。本案中，鱼箱加工项目的喷漆工段属于产生含挥发性有机物废气的生产，因此必须安装使用污染防治设施，而企业只是关闭厂门，并没有安装使用污染防治设施。因此可以认定为大气污染物需要配套建设的环境保护设施未建成。再如根据《以噪声污染为主的工业企业卫生防护距离标准》的规定，应设置一定的卫生防护距离。本案中，该企业机械切割过程中产生工业噪声，但没有设置卫生防护距离（围墙外即居民住户），未能采取有效的降噪措施，导致环境噪声超标排放。因此，可以认定为环境噪声需要配套的环境保护设施未建成。