《大气污染防治法》实施两年半成效彰显挑战仍在，让法律“长牙”“带电”成为今后完善方向

文|常纪文

《大气污染防治法》于2015年8月29日修订通过，自2016年1月1日起施行。号称“史上最严”的《大气污染防治法》实施效果如何？实施过程中存在哪些问题？未来又有哪些建议？

《大气污染防治法》取得积极成绩

在大气污染防治法制建设方面，党的十八大以后，坚持走党内法规和国家立法相结合的特色法治道路，针对中国的实际，在现有环境保护国家法律法规的基础上，创建了环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标考核等具有中国特色社会主义的体制、制度和机制。2015年修订的《大气污染防治法》于2016年实施后，这些改革措施得到了长足的发展，破解了以前有法难依、执法难严、违法难究的难题，撬动了整个大气环境保护的大格局，成效显著。

在大气环境污染防治的执法方面，2017年，原环保部印发了《火电、造纸行业排污许可证执法检查工作方案》，实现执法检查的规范化和可预期化。执法方式不断创新，采取了天上遥感、地上检查、路面巡查和公众举报相结合的方式。其中，卫星遥感、在线监控、大数据分析、热点网格技术分析等方式，在防控区域大气污染、联合预警等方面，发挥了很大的作用。同时，执法重点突出，除了加强大气污染防治监控以外，通过对京津冀地区和其他地区“小散乱污”企业的清理整顿，从源头解决大气环境污染的区域化问题；通过对督察和督查发现的问题，采取重点关注和台账式管理，效果显现。大气环境保护执法与督查具有要求从严、方法从严、督查从严、内容充实、运行扎实、保障坚实等特点，在具体的实施上，强化顶层设计、强化压力驱动、强化重点治理、强化督查问责。在协同治理方面，做到了规划统一、目标统一、标准统一和措施统一，丰富和发展了联合预警和交叉执法机制。

在大气污染防治的成效方面，过去五年，仅中央财政在大气污染治理方面整体投入就达到633亿元。在严格环境法治的保障下，各级党委和政府能够以前所未有的决心和力度治理环境污染，重拳整治大气污染，过去五年重点地区细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降30%以上，重点城市重污染天数减少一半。在“小散乱污”企业的治理整顿方面，截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤锅炉5万余台，完成燃煤锅炉治理803台、5万蒸吨，完成3866家企业挥发性有机物综合整治。71%的煤电机组实现超低排放。2017年9月以来，原环保部联合10部门和6省市启动了京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。2017年11月，原环保部联合有关方面出台了京津冀地区秋冬取暖季节大气污染防治的强化方案，提出进一步的限产停产措施，确保实现2017年10月～2018年3月“2+26”城市PM2.5平均浓度同比下降15%以上、重污染天数同比下降15%以上的目标。通过对能源结构的优化，特别是发展清洁能源取暖，大气污染物排放控制成效显著；单位国内生产总值能耗、水耗均下降20%以上。2017年单位产品生产能耗和水耗均下降20%以上。2017年全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%，首批实施新环境空气质量标准的74个城市优良天数比例上升12个百分点，达到73%；重污染天数比例下降5.7个百分点，达到3%。京津冀、长三角、珠三角等重点区域2017年的细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，分别达到64微克/米3、44微克/米3和35微克/米3。2017年环保部门重点对“2+26”城市开展了“散乱污”企业综合整治，涉及6.2万家，PM2.5平均浓度同比下降11.7%，重污染天数下降28.8%，京津冀地区圆满完成大气十条实施方案设立的目标。北京2017年的年均浓度达到58微克每立方米，低于60微克每立方米的目标。提高燃油品质，五年共淘汰黄标车和老旧车2000多万辆。全国单位GDP能耗，2017年下降3.7%，实现了年下降3.4%的目标。可见，大气污染治理力度有所强化、大气污染治理手段趋于丰富、大气污染源针对性更加准确、大气污染总量控制实现目标、大气污染治理速度超出预想。

治理和管理造假，应付监管与考核方法众多

《大气污染防治法》实施两年多之后，虽然取得了一定的成绩，但是在实施过程中也遇到了一些问题。

一是目标考核放松，问题追责不严格。按照设计的目的，环境保护考核本应当成为督促地方党委和政府加强环境治理和环境管理的重要手段，但是在一些地方，考核是睁一只眼闭一只眼，如据中央环境保护督察组反馈，河南郑州2015年的环境质量不达标，年度考核却合格；2018年中央环境保护督察组回头看也发现一些地方有类似的问题。考核的形式主义是实质上的“护犊子”，损害了社会的权益和地方可持续发展的能力。《生态文明建设目标评价考核办法》设计了每年一次的绿色发展评价和五年一次的目标考核，由于地方党政首长的任期一般为2～3年，如果不建立明确的前后任责任分割机制，中央花大力气建立的评价考核机制就会落空。

二是治理和管理造假，应付监管与考核方法众多。首先是企业污染物排放监测数据作假。根据原环保部督查组的反馈，2017年1月以来，很多地方的企业环境监测数据造假，有的通过监测软件造假，有的通过检测设备造假，有的采取检测方式作假。由于基层环境保护部门专业性不强，在现场发现不了问题，所以企业数据作假的现象反弹。在2018年的中央环境保护督察回头看期间，也发现了类似的问题。其次是环境质量监测数据作假。2016年，为了应对环境质量考核，西安市两个环保分局就卷入大气质量监测数据作假的事件中，在原环保部和公安部的直接干预下，几名责任人被刑拘。在此事件的警示下，地方环保部门环境质量监测数据作假的情况少多了，但是仍然不时发生。若在全国尽快建立统一的生态环境监测网络，此类事件应当会更少。再次是企业治理污染作假，有的企业，等监管人员来了就开启环境污染治理设备，若监管人员走了就关闭治理设施；在重污染天气期间，有的企业本应限产却不限产，本应停产却不停产，仍然开足马力生产。这反映出地方平衡经济增长和环境保护工作的能力非常有限。

三是机构职责不清，亟须为环境保护部门单打独斗的尴尬局面解困。目前，在大气污染防治领域，一些部门因为职责不清，如煤炭产生的环境污染问题既需要能源部门管理，也需要环境保护部门管理，如果在地方削减煤炭的使用总量，也削减大气污染物的排放总量，目前协调的机制不太顺畅。在执法时，部门职责不清，有时相互推诿，无人执法；有时则是多头执法，大家共同参与。为了改善地方和部门工作作风，为市场主体营造良好和清晰的监管制度化氛围，减少职权不确定性导致的腐败现象，应当全面建立环境保护权力清单，建立尽职免责的环境监管制度，给监管人员依法监管创造法治氛围。只有这样，才能标本兼治，各地才能更好地协调经济发展和环境保护。

四是公众的举报被地方过滤的现象广泛存在，社会的知情权和参与权得不到充分的保障。如在第一轮中央环境保护督察中，河北、黑龙江等地，一些领导干部就因为过滤公众的举报，把真实或者基本真实的举报说成是不真实，被处分。在2018年6月启动的中央环境保护督察回头看中，还是存在类似的问题。由于河南、河北、黑龙江三省上报的群众举报不属实比例较高，中央环境保护督察组提醒当地党委、政府要引起重视。

五是地方人大对于大气环境保护发挥了越来越大的监督作用。各省都建立了省政府向人大汇报环境保护工作的机制，既包括在政府工作报告中汇报，也包括政府向地方人大常委会专门汇报，但是形式重于实质，少有问责的现象，如对于专门汇报方面，大多数情况是，政府的代表先在常委会全会上汇报，然后由人大常委会分组讨论，提出意见，但是并不付诸全会表决，监督作用有限；人大的监督在人大的信息公开方面不全面不系统，还有很大的提升空间。在市县层面，一些领导人的认识不到位，仍然有一些政府没有建立向地方人大常委会专门汇报环境保护工作的机制。这和《环境保护法》修改时规定不具体有关。

五项建议促进《大气污染防治法》实施

防治大气污染已经是社会普遍关注的问题，在未来几年内如何促进《大气污染防治法》实施备受关注，特此提出以下建议：

——加强匹配的党内法规建设，促进大气污染防治法的实施力。

建议在中央和各省级党委党内法规的规划方面，把《大气污染防治法》的实施责任分解、实施目标评价考核写进去，按照习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话要求，让环境保护法律的实施既成为社会责任，也成为政治责任。可以修改现行的《大气污染防治法》，在附则中设立一条：“中共中央或者中共中央办公厅根据职责，可以联合国务院或者国务院办公厅，做出与本法实施相匹配的行动部署和责任追究规定。”只有这样，才能在十八届四中全会决定的框架内，促进大气环境保护的党内法规和国家立法的衔接和协调。

——编制权力清单，建立“尽职照单免责、失职照单追责”的制度和机制。

首先，建议国务院出台各部委办局的环境保护权力清单，特别是明确各部门的监管失职责任，界定政府部门的监管责任与企业的主体责任；中共中央、国务院联合出台指导地方党委和政府环境保护权力清单的编制指南，明确上级党委与下级党委、上级政府与下级政府的关系；各省级、市级和县级党委、政府、人大、政协和司法机关，借鉴甘肃省的经验，按照中央要求分级联合出台环境保护权力清单，特别是界定地方党委书记和其他常委的责任，界定地方行政首长和副职的职责，形成党政同责、一岗双责、失职追责的体制、制度和机制，利于在统一之中又形成职责清晰、相互衔接的分工职责体系。

其次，建议借鉴《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的做法，明确规定“尽职照单免责、失职照单追责”，区分过错责任与其他事件，给地方党政领导和监管部门松绑。只有这样，才能促使地方环境保护部门放下思想包袱，敢于监管，敢于作为。

——加强环境监测数据造假的刑法打击力度。

在改革文件方面，为了确保环境监测机构和人员独立公正开展工作，确保环境监测数据全面、准确、客观、真实，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》，重点解决地方党政领导干部和相关部门工作人员利用职务影响，指使篡改、伪造环境监测数据，限制、阻挠环境监测数据质量监管执法，影响、干扰对环境监测数据弄虚作假行为查处和责任追究。这是中办和国办的一个意见，根据罪行法定的原则，意见不能作为追究刑事责任的依据。在立法建设方面，2015年1月1日起实施的《环境保护法》针对排污单位环境监测数据造假的行为，该法第63条规定了行政拘留的措施；针对国家机关和国家公职人员环境监测数据造假的行为，该法第68条规定了行政处分的措施。2015年《大气污染防治法》修改，建立以环境质量管理为核心的监管制度，将环境质量目标管理和总量控制相结合，但是该法没有针对监测数据作假再做出特殊的规定。在司法解释方面，最高人民法院和最高人民检察院于2016年12月联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对于重点排污单位环境监测数据造假的，以破坏计算机信息系统罪论处。所以必须加强专门的立法建设。

首先，建议修改《环境保护法》《大气污染防治法》或者制定保障环境监测数据质量的法规规章时，把干扰环境监测采样的行为纳入违法之中，和篡改、伪造环境质量监测数据并列。这样，可以增强法律处罚的严谨性和可操作性。

其次，建议把2016年最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》予以法律化，即修改刑法，在渎职罪内针对国家工作人员和国家机关聘用人员、国家机关任务合约单位明确设立监测数据作假罪，把干扰环境监测篡改环境监测数据、伪造环境监测数据、指令干扰监测数据、指令篡改环境监测数据、指令伪造环境监测数据等行为纳入该类罪名。对施工人员和养护人员设立环境监测数据作假罪，把干扰环境监测采样明确纳入犯罪，解决刑法罪名的不贴切问题。

——进一步推进公众参与，探索建立社会组织提起大气环境保护行政公益诉讼制度。

虽然检察机关可以依据《行政诉讼法》提起环境行政公益诉讼，监督环境保护等部门依法保护大气环境，但是环境保护部门和检察院同属一个党委领导，通过党委协调就可以解决一些纠纷，通过检察建议就可以解决纠纷，因此目前的环境行政公益诉讼，虽然有一些作用，但是一些地方人士私下表示，“摆拍”的成分还是有一些。建议修改《行政诉讼法》和《大气污染防治法》等有关环境保护法律，授权社会组织针对地方政府和有关部门提起环境行政公益诉讼的制度，既弥补中央环境保护督察的非常态性不足，也遏制地方政府懒政的地方保护主义问题。

——加强地方人大对大气环境保护的权力监督。

建议修改《环境保护法》，明确规定地方各级人民政府除了在政府工作报告中阐述环境保护工作外，还需每年派行政官员参加本级人大常委会，汇报环境保护工作情况；鼓励人大常委和人大代表开展相关质询；建议各级人大建章立制，加强人大对环境保护工作监督的制度化，建立人大对同级政府环境保护专门汇报的表决制度；建议各级人大加强权力监督信息的全面公开与问责机制。