新时代城市财政预算监管探讨

●赵兴罗

城市是一个国家创造国民财富的重要基地，也是国家财政收入的重要来源，在国家和区域经济发展中居于重要地位。党的十九大报告明确了中国特色社会主义进入新时代这一历史方位，城市处于新的历史发展时期，城市财政的基本特征和职能定位也随之发生了很大变化，相应地，城市财政预算监管需要适应这些变化。那么，新时代对城市财政预算监管提出了哪些新要求？城市财政预算监管存在哪些问题？今后的监管方向是什么？这些问题都是财政理论界和实务工作部门需要给予回答的问题，故此，也成为本文探讨的重点。

一、新时代对城市财政预算监管提出的要求

关于新时代的基本内涵，本文采用党的十九大报告中的表述：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”①本文从这段话概括出三个关键词：主要矛盾转化、高质量发展以及构建现代经济体系。城市的发展离不开新时代经济发展的新理念，也就是“创新、协调、绿色、开放、共享”。结合新时代的基本内涵，城市财政呈现出五大特征，即：创新驱动财政、可持续财政、生态财政、法治财政（即预算财政）以及“以人为本”的财政。城市发展需要把提高供给体系质量作为政策的重点，配合供给侧改革，着重在要素投入结构、区域结构、产业结构、经济增长动力结构、收入分配结构以及排放结构等方面，实施调控宏观经济的灵活有效的财政政策，在经济可持续高速增长的基础上实现城市经济的高质量发展。

与此相适应，新时代对城市财政预算监管提出了要求，新时代基本内涵、城市财政基本特征与城市财政预算监管三者的关系如图1所示。

图1反映了处于新历史方位的新时代的基本内涵，包括三个方面：我国主要矛盾转化、高质量发展、构建现代经济体系。经济高质量发展要求财政可持续、创新驱动财政、法治财政、以人为本和生态财政；主要矛盾的转化要求城市财政可持续和以人为本；构建现代经济体系要求财政制度和体制实现创新驱动、可持续和法治财政。新时代城市的基本特征要求城市财政预算监管实现五大目标：预算绩效、预算收支监管、防范风险、预算民主和预算法治。

图1 新时代对城市财政预算监管的要求

（一）财政预算实行全面绩效管理

城市财政预算是城市财政运行机制的重要构成要素，它既是国家行使分配职能的主要手段，又是国家调节经济的重要杠杆。城市财政既是城市公共产品供给的重要保障，又是城市治理的基础和重要支柱。城市财政的重要职能体现在：提供城市公共服务和基础设施建设。一个城市的公共服务供给和基础设施建设状况，关系着该城市的核心竞争力。从财政理论和财政实践上来看，无论是城市财政提供的公共品，还是投资基础设施建设，都必须对财政支出进行预算绩效管理。

（二）预算收支监管机制健全

随着城市化进程的加快，城市发展一方面面临着城市资源稀缺，另一方面则面临着财政支出的刚性扩张，这就对城市财政的可持续提出了很高的要求。新时代要求经济高质量发展，财政势必要求可持续，在今后一个相当长的时期内，健全财政预算收支监管机制是使城市政府财政可持续的关键。

（三）风险防范

防范和化解重大风险是近年来中央非常重视的问题。新时代我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，在城市化过程中，城市面临着大量的不确定性，更甚的情况是各种风险和矛盾交织叠加，而且有些风险产生的原因相当复杂，防范化解和管控重大的公共安全风险，规避财政投融资风险，保证财政资金安全，成为当前城市政府工作的重大攻坚战之一。正如中央经济工作会议强调的，要“打好防范化解重大风险攻坚战”。新时代城市财政肩负的一个重要使命就是解决主要矛盾转化的发展不平衡、不充分问题，而彻底解决这一问题的实质，就是在新形势下化解和管控面临的各种公共风险问题。城市财政是城市政府治理城市的基础和重要支柱，如何有效运用财政手段应对各类聚集的社会矛盾和不确定性，从而防范和化解公共风险，也同时考量着我国城市政府治理城市的能力和水平。

（四）预算民主

一是财政预算民主决策。财政预算决策包括财政预算制度、预算决策机制、城市财政预算规模的增长。遵守的原则是，厉行节约、实事求是地编制收入预算，量力而行编制支出预算，提高预算编制的科学性、合理性和精准性。二是财政支出向民生倾斜。新时代要求“以民为本”，财政支出重点是向民生倾斜，这关系着民生的主要方面，例如，有关财政在基础设施建设的投资，以及财政在教育、文化、卫生、医疗、社会保障、科技投入、生态环境等领域的投资，都关系着民生的切身利益，因而都需要增加财政支出，并注重投资效益，节约财政资金。三是财政预算透明公开，接受社会和公众的监督。四是实行民主化管理。人大预算监督是我国民主政治建设的重要内容。人大预算监督权在一定程度上体现了人民参与国家和社会事务管理的程度，各级人民代表大会通过人大代表对政府财政预算进行监督，保障人民当家理财的权利。

（五）预算法治

依法治国是我党在新时代这一历史方位治理国家的基本方略，而依法治国的重要内容就是依法理财。依法治国的前提则是建立一套完备的、涵盖各个领域的法律体系。城市财政预算监管应当按照国家有关法律法规进行，将城市财政预算的各环节纳入法治轨道，依法理财、依法治国。

二、城市财政预算监管存在的问题

对财政资金的监督和管理是财政管理的主要职能。近年来，我国城市财政预算监管取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题，主要有：

（一）财政监督和预算绩效管理不适应新时代的要求

1、财政监督手段和方法落后。随着我国财税领域“金财工程”的实施，财政管理实现了信息化，同时也造成了财政资金运行的“信息化”。然而，财政监督却相当滞后，针对财政收支的动态运行和变化，财政监督部门还不能够及时掌握财政收支动态，财政监督的效率较低。

2、监督机制不够完善。财政监督各机构协调不畅，财政部门、税务部门与审计机关通常重视事后的检查审计，造成了事前与事中监督的“缺位”，而针对某一事项，则可能出现监督重叠和越位。在财政业务管理活动中，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督等现象经常发生。

3、财政预算绩效管理严重滞后。近年来，我国的财政预算绩效管理取得了一定成绩，但尚存在评价的体制和制度不完善、评价指标和体系偏离实际等问题，建立和完善科学合理、符合实际的预算绩效评价指标体系是财政预算绩效评价需要解决的重要问题。

（二）财政收支不平衡

1、收入总量和结构方面。财政收入总量不足，城市财政自给系数低，财政普遍困难。1994年的分税制改革严重削弱了四个层级所有地方政府的财政自给能力。分税制改革之前，只是省和城市财政不能自给，地级和乡镇财政略有结余。分税制改革以后，乡镇财政自给能力系数基本处在1左右，而城市财政一直维持在0.5。从动态的趋势看，城市财政能力的自给系数呈现不断下降趋势。城市财政的收入结构不合理，削弱了城市财政的宏观调控能力。

2、财政支出规模和结构方面。财政支出需求大，收支不平衡。财政支出结构效率低，在财政支出的项目中，经济建设费仍占主导地位，即使比重下降，仍然位列支出之首。财政支出“越位”与“缺位”现象并存。其中，“缺位”现象表现在：对社会保障的支持不足、对社会公益事业供给乏力、对财政公共设施建设投入偏少等。优化财政支出结构，对于一些重点支出和重大投资项目，有必要完善其决策管理机制，科学合理地确定重点支出与重大投资项目的范围，强化财政资金监管，提高财政资金的支出效率。

（三）债务风险加大

1994年实行分税制财政体制以来，我国出现了财力向上不断集中，事权向下不断转移的特点，导致地方财政自给能力不断下滑，城市政府的财政存在突出的收支矛盾。在这种情况下，地方政府财政支出责任加速呈现三个转移倾向：一是支出责任向下级转移，中央政府和地方政府在划分事权上不对称；二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于入不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口；三是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期应当安排的支出则向后转移到未来期。这样一来，日积月累就形成了恶性循环，欠账越来越多，最终酿成地方政府债务的不断累积和全面发生，甚至可能出现严重的债务风险。

（四）预算民主化程度低

“阳光是最好的防腐剂”，财政预算公开透明，实现预算的公开化、透明化，把人大审查批准的预算向社会公布，有利于自觉接受人民群众的监督。但目前，预算公开透明很不到位，信息披露机制不完善，信息公开渠道还不够畅通。人大预算监督是人民代表大会对政府工作进行监督的重要载体。一般来说，地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要方式，就是通过市级人大对财政预决算进行审查和监督来体现的。目前，我国市级人大预算监督体系还不够完善和健全，制约了国家财政的民主化管理。

（五）预算法治滞后

城市政府财政预算监管要求依法监管，这是现代财政制度的基本要求。但各种因素的影响，导致相关部门的监管行为偏离法律法规。在财政预算实践中，一些部门预算执行随意性较大，部分资金未细化到具体单位和项目，部分预算收入应缴而未缴，有些部门和基层预算单位挤占、挪用财政资金等现象时有发生。

三、新时代城市财政预算监管的方向

（一）对财政预算进行全面绩效监管

1、健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。新时代城市财政预算监管的方向是建立“全过程、全融合、全覆盖”的绩效管理机制，对财政公共资金进行绩效评价和全面绩效管理。一是构建完善的财政资金监督体系，统一整合由人大、审计、财政、监察、司法、人民群众参与的监管力量体系。二是有效监管财政资金运行的全过程。构建预算编制、执行和监督互相制衡、互相协调的财政监督机制，对财政资金的监管要覆盖财政财务管理的全领域。

2、将绩效管理融入预算监管。在具体的监管实践中，可以探索将绩效管理与预算监管融合统一，将绩效评价结果与资金分配有效结合起来。一是树立绩效管理理念。重点关注财政资金存量、资金的使用项目、资金沉淀、预算执行进度、资金的使用效果、项目实施效果、项目目标完成情况以及项目的影响和效应。二是充分利用财政绩效评价，提升预算管理水平。例如，针对财政资金在使用过程中无效或低效的原因，就可以通过绩效评价查找出来；利用绩效评价结果，还可以推动预算管理水平的提升。此外，还可以利用绩效监管的契机，促进事权部门依法依规履职尽责，发挥财政资金的社会效应和政策效应。

3、健全财政监管的惩戒机制。对预算编制和执行进行定期或不定期的监督检查，对于违法违规的财政行为要及时纠偏，严重的要受到严厉惩戒，以确保财政资金的安全性、合规性和有效性，增强财政监督的威慑力。

（二）加强预算收支监管

1、总体上平衡财政收支。财政收支是财政健康运行的重要前提，我国存在财政收支预算约束软化、财政支出随意以及缺乏监管等问题，不利于财政收支平衡，需要加强中长期财政预测，对财政收支实施预算约束。

2、加强财政收入监管。一是积极拓宽财力统筹渠道，盘活政府管控的各类资源要素，善于利用规范有效的投融资机制。城市财政所有收入全面、完整地纳入预算。根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况，将各预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，将单位的所有收入全面、完整地纳入部门预算中进行统一管理。二是对一般预算收入和政府非税收入进行监管，对收入的征管、入库、分析、考核等环节进行严格监管。三是清理规范税收优惠政策。重点治理影响公平竞争的税收返还、税收减免缓交、低价供地等行为，建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制。四是治理虚增收入，严禁收入空转、混库、预缴等违规行为。

3、加强财政支出监管。财政支出机制合理的标志，是财政支出保持结构优化和规模适度。为了维护财政体系稳定与平衡，有必要将财政支出规模控制在合理范围。一是完善资金拨付授权批准制度。对于财政资金授权批准的方式、权限、程序、责任、支付审核、支付办理、财务核算岗位人员的职责范围以及印章的管理等进行监管，都需要完善财政资金拨付授权等相关制度，以确保财政资金安全，规范财政资金的运行。二是推动国库集中支付改革。改革财政支出拨付程序，减少财政资金运行的中间环节，提高财政资金的使用效益。三是依法管理财政支出。预算规划要严格按照《预算法》的规定执行，做到有法可依、有法必依。防止某些部门任意支取和浪费财政资金，或者随意改变资金支出的规模和用途。同时，还应当建立问责制度，对那些违法违规的责任人要追究到底，让他们承担违法违规相应的责任。

（三）构建防范风险的监控预警机制

根据城市政府财政运行状况，目前重点监控的财政风险有三类：

1、防控城市政府债务风险。新《预算法》实施之前，地方政府债务主要是积累了大量的隐性债务及或有债务，其原因主要是债务来源于银行贷款、BT、城投公司等间接融资。新《预算法》颁布以后，多数地方政府实行了债务置换计划，就是以地方政府债券替换那些期限短、成本高的债务，通过直接负债占比，城市政府的债务风险得到了一定程度的化解。但随着地方政府债务风险的加大，今后将围绕政府债务“借、用、还”全链条，稳定、动态、准确地掌控城市政府债务的基础数，分析城市政府债务规模、风险趋势和分布状况，及早防范债务风险。同时，查处各类违法违规举债行为，加强隐性债务监控。

2、监管社保基金的风险。随着我国城市化和人口老龄化的发展，我国社会保障基金缺口逐渐加大，社会保障基金成为当前城市财政风险的重要方面。因此，需要督促地方政府形成统一的保障范围、筹资标准、待遇水平、基金管理和经办流程，对那些重复参保、随意提高征收比例或降低缴费基数的现象要严肃查处。

3、严肃财经纪律。监管财政资金安全是财政治理能力现代化的重要保障。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度、合力推进部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等财政管理改革，从制度框架、财政资金管理的源头上确保财政资金安全，维护纳税人利益。

（四）构建城市财政内部监管机制

构建财政内部监管机制的目的是加快公共财政体系建设，切实提高财政部门依法理财、科学理财、民主理财的能力和水平，建立规范、安全、高效的财政内部管理控制制度。财政内部控制制度主要包括一般预算收入管理、政府非税收入管理、综合财政预算管理(含预算指标管理、预算执行调整)、财政资金拨付、政府投资项目管理、行政事业单位国有资产管理、财政专项资金管理、财政票据管理、会计管理、政府采购管理、财政监督管理等内容。

加强内部监管的重点在于：第一，强化内部监管的职能，按照事与权的对称原则，分岗设权、分级授权等内控监管机制的要求，在财政决策、执行、监督环节实行相互协调又相互制约的监管机制，突出节点控制，体现内部制衡的管理理念。第二，建立内部监督与内控检查工作有效衔接机制。对于财政部门内部各职能机构履行财政业务管理的情况，要经常进行监督检查和总结反省，对于内部监管的财政信息实行共享和成果利用。第三，创新内部监管方式方法，前移监管关口、加强内部监管问题的整改落实，切实提高内部监管效果。

（五）推进城市财政的民主化和法制化建设

1、推进城市财政预算民主化建设。建立现代财政制度的基本特征就是财政预算的公开透明，这也是打造阳光政府、责任政府的客观需要。财政民主体现在预算上，就是以政府预算为媒介，对各级政府从社会获得收入的合法性、财政支出的合法性，以及相关政策制度的合法性进行判断与监督。适应新时代的要求，建立全面规范、公开透明的现代预算制度；强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督、把权力关进制度的笼子里。

2、推进城市财政预算法制化建设。预算法治既是国家治理的制度基础，又是经济改革发展的价值根基。适应新时代的要求，推进城市政府预算的规范化、公开化、透明化和法治化建设，依法理财和依法治国理政，提升城市政府治国理政的能力和水平。

3、完善专员办制度。专员办制度是以民为本的一个重要体现。财政专员作用的充分发挥，有利于准确掌控城市财政的收支波动，降低财政风险。■

注释：

①习近平.中国共产党第十九次全国代表大会报告，《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017年10月18日。