美国加州森林大火的反思和启示

陈宏刚

（应急管理部南方航空护林总站，云南 昆明 650021）

2018年11月美国加州在同一时间段发生了多起森林大火，总过火面积超过数千平方公里，死亡共89人，造成了严重损失，国际社会广泛关注。以加州为代表的美国灾害应急管理体系在这场火灾中遭受了严峻考验。亡羊补牢不如未雨绸缪，认真反思加州大火的惨痛教训，对于防控重大火灾风险意义重大。

1 美国加州火灾特点

加州森林大火蔓延广、危害大，特征如下：多起火灾同时爆发，持续时间长，燃烧强度大，森林火灾与城镇居民火灾交替演变，火烧连营，衍生灾害严重；火灾遇难者多为城镇居民和在逃离途中的群众；国际社会高度关注，对美国的国际形象、社会制度、社会治理体系等方面产生负面影响；救灾组织缺乏整体性，扑救力量的组织分散化、效率低，民众疏散转移不及时；美联邦政府未提供支持和帮助，军方没有对救灾进行支援。火灾最终因降雨自然熄灭。

2 美国加州火灾的因素分析和反思

森林火灾的自然属性、美国林火管理机制、民众生活方式、社会管理形式和职能机构效率等都是导致这次火灾后果严重的因素。

1）自然因素导致火灾多发。加州地理位置、气候类型、地形特点、森林植被分布情况，具备发生严重火灾的条件。

2）民众生活习惯存在火灾隐患。居民生活过度渗入林区，木结构建筑居多，林火极易转为居民区火灾。

3）林火管理和处置存在问题。林地私有化，森林防火基础设施缺乏统一规划和组织实施，人为火源管理不严格。加州林业与消防局负责林业管理和森林火灾扑救，同时该部门也承担城市消防和其他紧急事件处理，工作负荷过重。

4）社会管理形式是重要因素。联邦政府不参与和干预各州政府辖区内的工作，导致火灾扑救没有外部支援。政府运行体系官僚化、僵化，火灾扑救资金不足。

5）应急管理体系受到严峻挑战。美国加州制定并发展了ICS指挥系统，这是目前世界上最先进、应用最成功的紧急事件指挥系统。加州职业和半职业的消防队伍3.2万余人，均训练有素，且装备精良，加州还有签约消防飞机100多架。

加州火灾频发，人们普遍思想麻痹，始终将其作为林火扑救，没有将其转为综合性社会灾难的应急处置。当超出加州处置能力后，得不到外界的支援。火灾扑救中缺乏集中统一领导，在扑救过程中重技术、轻战术，导致效率低下。

应急管理中没有建立经济高效、富有弹性的资源配置方案。没有建立扑救“超级大火”的应急财政体制，以至出现动用囚犯灭火的情况。军队没有灭火装备和救灾训练，也没有可动员使用的社会后备力量。

3 我国森林防火及广域性灾害风险分析

森林火灾不仅是一个严重的生态问题、经济问题、社会问题，也是一个严肃的政治问题和国际问题。森林火灾是发生频率最高的自然灾害，森林火灾始终伴随着人类生产生活长期存在。我国地域广阔，社情、林情、火情比美国更加复杂。

3.1 我国林区森林防火形势

目前，我国森林覆盖率快速上升，大型国有林区集中在东北和西南，与美国加州林区相比，面积更大，且连绵成片。华东、华中、华南地区集体林、经济林发展迅速，森林资源快速增多，城镇化进程加快和森林城市建设使我们与森林更加接近，使林火发生概率大幅增加。我国在未来将进入新的森林火灾多发期。

3.2 我国的气候条件

我国北方主要林区属于温带大陆性季风气候，南方主要林区属于亚热带季风气候，其共同特点是春、秋两季干旱少雨，持续大风天气。我国森林防火工作重点时间也正是在春秋两季。

3.3 我国森林防火体系及队伍状况

我国森林防火体系建设在党中央、国务院的关心下迅速发展，现全国各省、市、县均设置了森林草原防灭火指挥机构，为森林防火的顺利开展奠定了组织保障。目前，我国有正规的森林消防应急队伍、地方政府及林业部门森林消防专业队和干群组成的半专业队三类。全国建有航空护林站40个，拥有大中型灭火直升机约40架。

中国森林防火经过多年的实践经验总结，已经形成了机构健全、组织有序、指挥统一的森林防灭火体系。但是，与美国加州相比，总体上还处于一个较低水平，存在装备落后，扑救手段原始，在灭火技术上存在较大差距。

3.4 我国森林火灾应急管理风险分析

在我国东北、西南两个大型国有林区，以及国家公园、自然保护区等区域存在较高火灾风险。如果遇到持续干旱大风天气，在火灾初期如未得到有效控制，极易形成严重的森林火灾。

北方林区面域广大，存在火烧连营风险，但大型林区中林场、工区已撤销，火灾威胁村屯的风险降低，扑火人员安全可能面临威胁。

我国东部地区人口密度大，集体林业经济发展迅速，城缘林区火灾风险加大，家火、山火易相连，可能造成人员伤亡事故和严重财产损失。

我国西南地区林农交错，虽然民居附近有耕地阻隔，但木结构房屋较多，有村寨被烧风险。西南林区植被茂密，地形极端复杂，火情多变，扑火人员安全可能受到威胁。如在多民族聚居区发生严重的森林火灾，极易引起民族纠纷，甚至导致社会矛盾。

4 防范和应对我国森林火灾重大风险的思考

通过分析美国加州大火案例，针对我国森林防灭火实际情况，对防范由森林火灾引发的重大灾害，作如下思考。

4.1 未雨绸缪，防患于未然

防患于未然是火灾应急管理永远的主题，在火源管理上，我国有独特的管理模式和强有力的措施。

要继续坚持宣传教育与依法治火相结合，强化全民防火意识，普及逃生知识，将预防灾害应急文化变成每个公民的自觉行动。使用消防飞机加强巡护，发挥飞机的警示和震慑作用，在林区空投传单或广播，宣传森林防火，防患于未然。要强化灾害管理责任制，把林区经营主体责任和林草部门行业管理责任在基层压实。

目前，西南林火卫星监测分中心使用卫星资源，日均过境16条轨道，在南方大部省区已实现高密度卫星林火监测覆盖。对于疑似林火进行预判，各航空护林站可及时派出飞机核查处置卫星热点。卫星监测和飞机巡护紧密结合打造空天地一体的森林防火墙。对初发火要尽量做到快速处置，先行扑救措施一定要迅速、有力、彻底，防止发展成为灾难性大火。

4.2 建立符合中国国情的航空应急响应、处置机制

要制定扑救、应对森林火灾更加科学的航空应急预案。森林防火工作是一项融日常管理和应急处置为一体的社会性工作，应急处置时要充分发挥国家森林草原防灭火指挥部的作用，遵循预案、明晰部门职责，调动各方力量形成合力，防止灾情扩大。

要坚持生命至上原则，先行设计群众避险和转移方案，注重发挥消防直升机在搜救人员方面的独特优势。建立重大灾情处置中航空力量集中统一领导机制，要做好飞行综合协调和指挥，建立跨区域快速调动支援行动规则。航空应急预案要明确指挥、协调多兵种联战机制，要加强日常训练和实战演练。在高火险区域或时段发生重大风险火情时，要超前、超等级启动应急预案，航空应急力量要提早介入，重兵投入。

4.3 共享防灭火基础设施信息资源，建立高效有力的保障体系

与森林防火有关基础设施包括火情监测、通信、林火阻隔、林区路网、机场等，多年来已随着国家建设已形成了良好基础，相关资源应及时向应急部门开放，尤其是直升机起降点、灭火水源等信息，对于制定航空扑救方案和开展灭火作业有着重要意义。

火灾扑救需要队伍的人力数量，更需要适用的扑火装备。西南森林防火物资储备中心是面向西南重点林区辐射南方省区的防扑火物资库，储备应对较大森林火灾的物资和装备，如南方发生严重的森林火灾，可快速调拨到灾情发生地，随时可将后备力量快速地武装成为战斗力量，实现对火场有效增援。

建立适用于灾害处置的应急财政机制，设置重大火灾扑救准备金，简化流程，确保效率优先。对于调动使用社会资源和其他力量实行有偿服务，建立激励机制，进一步激发各队伍的潜能。

4.4 打造服从指挥、作风顽强、装备精良的现代化应急队伍

美国加州在长期林火管理工作中，打造了世界一流的森林灭火队伍，作业方式主要是依靠消防飞机直接扑救，地面队伍清理或建立阻隔。这不仅是加州森林消防的经验做法，也是发达国家通行做法，更是现代森林防灭火工作的发展方向。

目前，我国森林消防地面队伍包括国家森林消防应急队伍和地方专业、半专业队伍。我国在职业化和装备水平上与美国加州相比还有较大差距，同时存在地面队伍行动慢、跨辖区调动程序复杂等问题。

我国目前已经成建制和形成战斗力的航空护林站达到40个，分布于全国20个省（区），在重点林区已完成基础布局。消防飞机在扑救火灾中的作用愈加突出，但也存在大型机源缺乏、高原机型少、力量分散薄弱等问题。尤其是西南林区地形复杂，道路条件差，大型灭火机械装备无法进入林区，且大规模队伍进入山区扑火也存在巨大的安全隐患，更加依赖航空灭火力量。

航空消防队伍保持中央垂直管理，在跨区调动时有绝对优势，便于快速集结力量，统一调度指挥，完全可以作为国家常备的、处置重大火灾的突击力量和主导力量。

4.5 加强航空应急队伍建设，发挥消防飞机在防范重大灾害中的重要作用

森林航空消防队伍是森林灭火体系中的重要组成部分，使用消防飞机扑救林火具有安全、高效等突出优势，是灾害救援工作现代化的重要标志和发展方向。现代森林消防不能靠人海战术，必须大力发展现代化技术手段，加强航空应急体系建设可实现防灭火能力快速提升。

近年来发展成熟的直升机吊桶灭火技术，已经成为我国森林防灭火工作新标志。其中，大中型直升机（如：米26、卡32、米171、卡曼等）都已具有较强吊桶灭火实战能力，尤其是组成机群开展吊桶作业，已经成为主导重大火灾扑救的核心力量。

要进一步丰富航空应急队伍的工作内涵和外延。航空消防要防灭结合，既灭也防，见火就打，主动消除风险因子；还要做到见烟就查，增强其在风险管控中的作用，发挥飞机在空中监督优势。同时，还可以利于航空手段勘查火场，开展灾害损失评估，进行肃因和问责，通过强化结果运用，加强灾害源头管理。

南方航空护林总站将进一步做好火灾风险评估，做好大中型飞机科学布局，加强重型灭火机型统筹调度，制定紧急跨区增援预案。

如果，目前发生重大森林火灾，可依托南、北方森林防火协调中心，快速派出工作组赶赴灾害现场开展工作，建立前指与国家应急指挥中心通信联系，协助前指建立科学高效指挥系统，使用飞机掌握火情综合态势，向国家森防指上报全面、详细和准确的第一手灾情信息，国家森防指可通过工作组实现对灾情处置的远程、实时、可视化指挥。

南方航空护林总站多年来通过处置重大、特别重大森林火灾，形成了机群吊桶灭火作业模式，能够快速集结5-10架直升机形成集群战斗力，对快速扑灭南方发生的较大森林火灾有极佳效果，尤其对重大火场关键部位进行突击，更有着扭转战局的关键作用。如果，在我国发生类似加州的森林大火，可在全国范围内快速组织大、中型飞机组成机群投入扑火战斗，在统一指挥下与地面扑救力量协同作战，采用“小火当成大火打，大火分成小火打”的战术原则，对中小规模火灾重兵出击，重大火灾采用分割包围，使用若干个小机群轮番突击重点火线火头，实现逐个扑灭。