资产评估行业自律监管的新环境与新实践

■ 张天林

资产评估已经成为现代服务业的重要组成部分，广泛渗入到国家经济社会发展各个领域。资产评估服务市场不断变化、服务领域不断拓宽、服务方法不断创新的同时，资产评估服务的依据不断完善，社会对行业公正期待不断提高。较之于前，资产评估行业自律监管的地位愈加重要，其所面临的环境也愈加复杂。

一、新的法律环境

《资产评估法》重要特色之一，即放宽市场准入，激发市场活力，为行业自身发展、服务社会释放了更大空间。与此同时，资产评估人员从业门槛降低，资产评估师考试报名要求降低，评估报告签字主体不限资产评估师身份；评估机构设立条件放宽，股东或合伙人身份不限资产评估师、自然人，股权决策比重不限制；部分综合专业类别资产评估机构因不同行政主管部门政策规定，导致内部治理架构设置、执业质量控制人地位与实际“表里不一”等等问题均对行业自律监管提出了新的要求。

以浙江近五年（2014年-2018年）新设资产评估机构为例（不含宁波，不包括省内分所），新设资产评估机构数量增长明显加快，其他资产评估专业类别的评估机构占比较高（图1）；小微型资产评估机构占比较高，大量新设资产评估机构所聘资产评估师人数较少（图2），合伙人或股东实际执业年限较短。新的资产评估服务主体不断涌现，对签署资产评估报告的非资产评估师以及资产评估机构对行业从业人员认定行为如何有效监管，对出具资产评估报告的其他资产评估专业类别的资产评估机构如何全面立体监管，对普遍小微型资产评估机构执业质量如何有效监管等等现实问题接踵而来。

二、新的市场环境

图1 近5年（2014年-2018年）浙江省新设资产评估机构专业类别分布图

根据中评协《“十三五”时期资产评估行业发展规划》，资产评估行业将进一步围绕国企改革、国有经济战略调整、资本市场发展，深化和巩固整体资产、企业并购和产权变动等传统评估业务领域。服务改革及行政事业资产管理，不断延伸知识产权、环境资源、资产证券化、私募风投、税基等新兴评估业务领域，大力拓展财政资金绩效评价、PPP项目咨询、行政事业单位资产清查等评估咨询业务领域。服务国家对外开放战略，积极参与海外并购重组、海外投资经营等国际评估业务。

图2 近5年（2014年-2018年）浙江省新设资产评估机构所聘资产评估师人数分布图

根据评估服务市场变化与行业自身发展需要，如何及时增强资产评估准则实用性、针对性，在为评估服务领域提供专业指导、技术支持的同时，及时确定评估服务行为基准规范和惩戒依据？资产评估服务收费全面市场化、大评估市场整合初级阶段背景下，如何防范或减少市场激烈竞争中出现的恶性竞争？除对传统的资产评估报告质量进行切实有效自律监管外，对出具咨询报告行为如何准确定性并是否以及如何纳入监管范围？资产评估报告数量监管的精准性如何把控？上述种种问题已经或将逐渐成为自律监管重点研究课题。

三、新的外部监管环境

近年来，政府相关职能部门强化对资产评估行业的监管执法，并持续保持高压态势。以证监会近五年对行业公开处罚的案例为例。首先，性质认定方面，其对资产评估准则的理解与执行更为严苛，如，以评估依据、评估方法、实施程序、报告格式及内容、底稿编制等方面与评估报告均无实质差异为由，倾向于将出具评估咨询报告的行为认定为出具资产评估报告行为，且不论观点争议与否，其强监管信号颇为明显。其次，处罚依据方面，所有中介机构受处罚案例中，违规行为程度轻重无一例外，只要未勤勉尽责、不符合准则规定，均认定违反《证券法》第一百七十三条关于“勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证”，以及《证券法》第二百二十三条所述“未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”等规定。最后，违规处理方面，处罚数量呈现逐年增长并保持高位，处罚类型与数量、罚款金额屡创新高。近五年累计处罚8家资产评估机构、20名资产评估师，近三年每年至少处罚2家资产评估机构、4名以上资产评估师。2017年更是首次对资产评估机构施以五倍业务收入顶格处罚（图3），派出机构（浙江监管局）首次对资产评估机构进行行政处罚。

《资产评估法》、《资产评估行业财政监督管理办法》颁布实施后，财政部门愈加重视并逐步加强资产评估行业监督。2017年，浙江省相关财政部门依法处罚1家资产评估机构，系近年来首次对资产评估机构进行行政处罚。

四、新的社会环境

当前，群众主体意识和权益意识逐步增强。资产评估行业服务领域不断拓展同时，社会公众对资产评估行业公正客观独立评估的期待愈加强烈，相关当事人及利害关系人因诉求不同，对资产评估服务行为理解各异、期待强烈。与此同时，企业破产清算、经济利益纠纷逐年增多，部分资产评估报告当事人或利害关系人无论诉求是否适当，动辄放弃正常权利救济渠道，转而诉诸行业协会或相应行政主管部门，以期逆转诉讼不利局面的情况时有发生。如何准确定性不同投诉举报，依法受理或驳回，已经成为行业自律监管迫切需要解决的重要问题。

图3 2014-2018年资产评估机构受证监会行政息影数据表

五、新的自律监管实践探索

随着改革开放不断推向深入、社会主义市场经济体制不断发展完善，我国资产评估行业不断振兴，实现从无到有、从小到大、从弱到强的不断发展与突破。政府职能角色不断转变、行业协会自身发展完善的同时，行业自律监管也相应地从“与行政一体化监督”到“与行政形式上分别监督”，再到“与行政实质上分别监督”，直至“与行政管理、机构自主管理共同构建成当前资产评估行业监管模式的框架范式”。从弱监管到强监管，从重监管轻服务到监管服务并重，资产评估行业自律监管的道路，仍然任重而道远。

顺乎规律，加强自律监管。外部环境变化加快，要求行业自律监管能够适应新环境，紧跟外部严监管态势，因势利导，强化行业自律监管。行业自身发展规律也要求不断完善自律管理体制机制，因时因事制宜，根据不同时期不同重点任务，及时修正完善自律监管理念，加强自律监管资源投入，丰富创新自律监管手段与方式，提升自律监管质效。

严格监管，加强投入力度。证监会处罚案例、行业自律检查惩戒案例显示，多数资产评估机构存在类似、低级且在行业中反复出现的共性问题：评估程序执行不到位、内部复核程序缺失、评估报告内容与工作底稿内容相反、计算错误等。究其原因，主要是该些执业机构质量控制体系混乱、执业人员责任心缺乏。自律监管过程中，应贯彻实施中评协于2018年新颁布实施的《中国资产评估协会会员执业行为自律惩戒办法》，引导资产评估机构准确理解、主动适应行业自律监管新规。

强化宗旨，加强技术扶持。资产评估机构组织形式、业务结构、竞争程度、执业风险均发生重大变化。过于刚性自律监管，忽略其生存发展规律，或忽视对其技术扶持引导，并不可取，也不符合行业协会成立宗旨。行业自律监管的出发点与落脚点均为服务，力求服务行业整体利益与服务个体会员的平衡。资产评估新业务领域开发的同时，意味着新的不确定风险增加。行业的准则依据、技术指引、规范约束与技术扶持则显得尤为重要且迫切。

遵法依规，加强协调联系。资产评估六大专业类别原职能部门贯彻落实《资产评估法》，清理部门规章步伐不一、做法各异。加强与其他资产评估专业类别协会工作衔接、业务协作、信息共享，推动评估机构综合发展，共同促进评估市场融合发展。协调联系财政部门，建立完善信息共享制度，形成政府行政监管和行业自律监管的良性互动，协调推进行业监管的发展格局。