京津冀职业教育发展的理论探索与行动建议

曹晔

摘 要 京津冀协同发展具有丰富的理论内涵和重要的实践价值，职业教育一体化发展是其重要内容之一。中国社会科学出版社出版的闫志利专著《京津冀职业教育一体化研究》基于政府要求、市场需求及民众诉求，分析了京津冀职业教育一体化发展的历史渊源以及三地职业教育发展的现实差异，确定了职业教育一体化发展的目标任务以及职业教育层次结构一体化调整、院校布局一体化调整、专业设置一体化调整、教育资源一体化共享的策略，并提出了相关行动建议，可供京津冀政府相关部门以及职业教育机构参考借鉴。

关键词 京津冀;职业教育;一体化发展

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）30-0077-04

近年来，随着京津冀协同发展战略的逐步实施，三地职业教育协同发展也取得了较大成效，职业教育机构的合作意识逐步增强，合作行为逐步活跃。然而，与交通运输、环境保护、产业转移等比较，京津冀职业教育协同发展进程依然滞后，距一体化目标还有较大距离。北京市职业教育资源雄厚，但却面临着解决“城市病”难题导致的职业教育生源紧张的问题，职业教育发展遇到了前所未有的困境;天津市乃全国首个“国家现代职业教育改革创新示范区”，具有丰富的职业教育经验，但也同样面临生源紧张的问题，制约了职业教育的发展;河北省职业教育规模较大，且生源充足，但职业教育实力尚待加强。加快京津冀职业教育一体化发展，是提升京津冀整体区域职业教育实力的关键，也是推动京津冀协同发展的重要基础和应有之义。中国社会科学出版社出版的闫志利著作《京津冀职业教育一体化研究》，系统总结了国内外区域职业教育一体化的研究成果和实践经验，明确了京津冀职业教育发展的现状，探究了京津冀职业教育一体化发展的遵循原则、具体目标、实践模式和实施路径等，堪称当下该主题研究的力作。

一

京、津、冀分别为北京市、天津市和河北省的简称，京津冀区域（也称“地区”）包括北京市、天津市和河北省三个行政区域，总面积约为21.6万平方公里，人口约为1.1亿人。北京市是我国的首都和直辖市，也是超大城市;天津市是我国的直辖市和中心城市，是我国近代工业的发源地;河北省环抱京津，是我国东部沿海地区人口规模和国土面积较大的省份。京津冀区域面积占我国土地总面积的2.3%，总人口占全国的8%，国内生产总值占11%[1]。党的十八大以来，党中央、国务院将京津冀协同发展列为我国“十三五”经济社会发展重大战略之一。京津冀各级各部门广泛动员、积极推进，促使三地在交通建设、环境保护以及产业转移等方面的协同发展取得明显成效。然而，与世界发达国家及我国“长三角”区域比较，京津冀区域内发展不平衡问题仍较突出，经济发展活跃度和区域整合收益依然不高[2]，区域意识及协同发展观念仍然不足。2019年5月，中共中央政治局审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调“长三角”区域经济社会发展要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键。合作发展是协同发展的基础，一体化发展是协同发展的高级阶段[3]。显然，相对于京津冀区域而言，“长三角”区域已经进入了更高级的“一体化”发展阶段，比京津冀区域明显超越一个层级。

职业教育与普通教育具有同等重要的地位，是两种不同的教育类型。职业教育与区域经济发展以及地方文化、传统、习俗等具有密切联系，区域社会、经济、政治、文化的一体化发展必然引发职业教育的一体化发展。反言之，职业教育的一体化发展也必将会促进区域社会、经济、政治、文化等的一体化发展。近代以来，京津冀区域曾为我国职业教育最为发达的地区，随三地分治职业教育整体实力逐步下降。《京津冀职业教育一体化研究》按照洋务运动时期、清末新政时期、北洋军阀时期、国民政府时期、新中国改革开放前及改革开放后六个阶段，分析了京津冀区域职业教育发展情况，明确了该区域职业教育一体化发展的地缘、物缘、文缘和亲缘基础优势。确认河北省职业教育发展呈相对落后的状态，其根本原因在于行政区划变迁所引发的负面效应。目前，京津冀三地虽处于“分割治理”状态，但职业教育一体化发展具有较强的认同感、亲和力和内聚力。世界发达国家经验表明，区域职业教育一体化发展先进地区多为政府宏观调控与市场微观调节相结合、官方与民间相结合的结果。借鉴域外经验，京津冀各级各部门应按照党中央、国务院相关部署，切实破除“一亩三分地”思维，持续发挥政府的宏观调控作用，彻底消除制约京津冀职业教育一体化发展的各种行政性壁垒和制度性障碍，充分发挥市场配置教育资源的决定性作用，促进职业教育资源在三地间的合理、有序流动，实现优化配置。同时，动员行业企业及其他社会组织乃至公民个人共同推动，形成区域职业教育一体化发展的强大动力。

二

职业教育包括初等职业教育、中等职业教育和高等职业教育三个层次，涵盖基于终身教育的职业辅导教育、职业继续教育和劳动者终身学习，涉及到政府办学、企业办学和社会办学等多个主体，以及全日制职业教育与非全日制职业教育、学历职业教育与非学历职业教育等多种类型。据此，在协同发展背景下，京津冀职业教育一体化发展应涵盖多层次、多类型的职业教育。为突出问题导向，《京津冀职业教育一体化研究》将研究内容聚焦于高等职业教育（简称“高职教育”）、中等职业教育（简称“中职教育”）和职业技术技能培训（简称“职业培训”）三个部分，将“一体化发展”视为协同发展的高级阶段，力求做到重点突出、主题明确，体现了时代性与实用性，相信将对促进京津冀职业教育一体化发展产生一定的推动作用。

在明确研究重点、确定研究方向的基础上，《京津冀职业教育一体化发展研究》构建了区域职业教育发展综合指数分析模型等量化分析模型，依据《中国教育统计年鉴》以及京津冀三地政府发布的各年度《统计公报》等资料，分析了“十二五”期间（2011-2015年）京津冀高職教育、中职教育和职业培训资源存量及其利用效率、职业教育机构育人能力等指标的变化情况，确认京津冀三地职业教育资源存量存在明显差异，各自形成了职业教育发展的独特优势。京、津两地职业教育资源雄厚，但职业教育资源利用率不高。河北省人均职业教育资源虽少，但职业教育市场广阔[4]。区域职业教育发展与区域经济社会发展存在明显的内在关联特征，京津冀三地分别以职业培训、高职教育、中职教育发展见长，职业教育一体化发展可产生明显的溢出效应和互补效应。合则利，分则害。京津冀职业教育一体化发展将有效避免单一行政区域职业教育资源的冗余与缺失的现象，进而提升区域职业教育整体实力。

《京津冀职业教育一体化研究》认为，局部利益主义思想以及职业教育投入、改革、管理政策不一是造成京津冀职业教育发展差异的主要成因。三地劳动力市场（就业市场）和职业教育资源市场、职业教育服务市场尚未统一，不同行政区域（不仅京津冀三个行政区域之间，也包括三个行政区域的内部）职业教育资源依据市场规则流动存在着严重的行政性壁垒和制度性障碍。同时，产业结构不同也导致技术技能人才的层次需求产生一定的差异。《京津冀职业教育一体化研究》认为，职业教育层次结构与区域社会生产力水平密切关联，职业教育层次水平随社会生产力水平的提升而上移。北京市社会生产力水平较高，需要培养较多的应用型本科层次人才;天津市社会生产力水平次之，需要培养更多的高职教育人才;河北省社会生产力水平相对较低，需要培养更多的中职教育人才。当下，京津两地人才培养的层次及数量与社会生产力水平的适应性较差，河北省人才培养的适应性相对较强。但是，若从京津冀整体区域分析，人才培养层次及数量与区域社会生产力水平的适应性明显增强。因此，职业教育一体化发展是强化京津冀协同发展人才支撑的有效途径。

三

《京津冀协同发展规划纲要》提出，到2030年基本形成京津冀区域一体化发展格局，公共服务水平趋于均衡。可见，一体化发展、均衡发展是协同发展的具体目标。目前，京津冀职业教育资源分布存在严重的不均衡现象，必须采取有效措施，加快职业教育一体化发展进程。2018年，京津冀三地政府教育行政部门联合制定了《京津冀教育协同发展行动计划（2018-2020年）》，将职业教育融合发展以及人才联合培养等作为职业教育协同发展的重点任务，提出了京津输出优质职业教育资源等安排。然而，与普通教育不同，职业教育关联要素众多，资源覆盖面极广，仅凭教育行政部门规划很难实现一体化发展目标。例如，该计划提出的“对跨省就读的职业教育学生在免学费、助学金等方面逐步实行同城同等待遇”等政策涉及到地方财政问题，实施难度极大，必须签订级别更高的“府际协议”给予保证。

职业教育一体化发展强调所有职业教育要素的融合，实现“你中有我，我中有你”，互为一体。《京津冀职业教育一体化研究》按学校职业教育（包括高职教育、中职教育两个层次）和职业培训两种主要形式，确定了职业教育一体化发展的实体形态，提出了校校合作、校企合作以及PPP（Public-Private-Partnership）模式等多元合作方法和措施。职业教育一体化发展应遵循“目标同化、统筹兼顾、合作共赢、错位发展、重点突破”五项原则，发展目标应定位于“职业教育对区域经济发展支撑力更强、职业教育资源利用效率更高、职业教育发展规模更大、职业教育社会满意度更高”四个方面。唯有目标明确、内容清晰，才能使京津冀职业教育一体化发展效果符合党中央、国务院的期待，也才能促进三地经济社会以及公共事业的均衡发展。

围绕职业教育一体化发展目标，《京津冀职业教育一体化研究》提出五项实施策略。一是层次结构的一体化调整，旨在提升区域职业教育层次与社会生产力水平的适应性，增加层次结构调整主体的多元性，强化不同层次职业教育的衔接性。二是院校布局的一体化调整。与高等教育、普通教育布局不同，职业院校布局既需要考虑区域人口布局因素，也要考虑区域人力资本存量及产业发展的实际状况。要加强顶层设计，妥善解决京津冀职业院校布局存在的失衡现象。三是专业结构的一体化调整。遵循专业结构与产业结构对接原理，引导职业院校部分专业教育资源向迫切需要的区域转移，不断提升京津冀职业院校的专业建设水平。四是教育资源的一体化共享。针对京津冀三地职业教育资源分布失衡的现状，进一步加强政策协调、职业教育主体培育以及职业教育环境营造、师资队伍建设等工作，充分发挥市场配置职业教育资源的决定性作用，进一步提升职业教育资源的利用效率和使用效益。五是教育组织的一体化整合。继续推进京津冀各类职业教育集团建设，引导其逐步走向实体化，实现各主体之间职业教育资源的相融，推进实习实训基地的共建共享。特别是河北省应加强各类职业教育园区建设，使其成为承载京津两地职业教育资源溢出的平台。

四

目前，京津冀尚未形成区域发展的整体合力，进而产生较强的市场竞争力。按照区域合作发展、协同发展、一体化发展三阶段划分，京津冀仅处于初期合作阶段，尚未达到协同的程度，实现一体化发展目标尚需付出艰苦的努力。为改变这种状况，众多学者研究了京津冀职业教育一体化发展的阻力因素（也称障碍因素、阻碍因素等），并提出了具体应对措施[5]。然而，这些阻力因素分析多面面俱到，应对措施有“眉毛胡子一把抓”的感觉。《京津冀职业教育一体化研究》在系统归纳相关研究成果的基础上，对各阻力因素实施了聚类分析。运用决策实验室分析法（Decision-Making and Trial Evaluation Laboratory，DEMATEL），确定目前京津冀职业教育一体化发展存在的24项阻力因素。在此基础上，分析了各阻力因素之间的相互影响及其内在逻辑关系，明确了各项阻力因素的影响度、被影响度、原因度和中心度，最终确定法律规制、合作意识、人口状况、社会福利状况是阻碍京津冀职业教育一体化的主要“原因因素”，教育投入、协调机制、经济利益、行政管理、经济发展水平、实施体系是主要“阻力因素”。而后，从政治推动、经济拉动、社会联动、合作行动、文化带动等维度，构建了职业教育一体化发展的动力机制，可直接运用于推动京津冀职业教育一体化发展实践。

《京津冀职业教育一体化研究》还探究了我国区域职业教育一体化现状与欧盟的差异。2002年11月，欧盟各成员国在充分协商的基础上，签署了世界发展史上第一份职业教育“府际协议”——《哥本哈根宣言》，统一了各成员国职业教育文凭标准以及职业资格框架等，使其成为职业教育发展的“欧洲工具”，有效加强了职业教育机构之间、职业教育机构与社会各利益相关者之间的合作。每两年召开一次的职业教育合作部长级会议，集中商讨各成员国的职业教育发展问题，确保各项政策的连贯性，使行政调控与市场调节共同发挥作用。我国“长三角”区域的职业教育合作也经历了“人脉推动的市场孕育、政府主导的多元参与、观念认同的一体化发展”三个阶段，市场机制也发挥了重要作用[6]。职业教育一体化直接动因在于宏观层面的政府调控（国家战略需求），中观层面的区域经济产业发展需求，以及微观层面的教育机构发展需要[7]。《京津冀职业教育一体化研究》在明确政府责任的基础上，探究了市场竞争机制、共同市场机制、市场整合机制等在推进区域职业教育一体化发展方面的作用，提出健全职业教育一体化发展市场机制的具体措施，可供京津冀三地政府相关部门推进教育“放管服”改革借鉴。

习近平总书记在2019年伊始指出，“过去5年京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作”，要“坚持以人民为中心，促进基本公共服务共建共享”[8]。职业教育与经济社会发展的联系最为紧密，也是社会公共服务的一项重要内容。京津冀理应集中必要的力量，凝聚职业教育发展全要素，下更大气力推进京津冀职业教育协同发展进程，加快形成一体化发展格局。

参 考 文 献

[1]孙久文，原倩.京津冀协同发展战略的比较和演进重点[J].经济社会体制比较，2014（5）：1-11.

[2]孙久文，丁鸿君.京津冀区域经济一体化进程研究[J].经济与管理研究，2012（7）：52-57.

[3]方创琳.京津冀城市群协同发展的理论基础与规律性分析[J].地理科学进展，2017（1）：15-24.

[4]李馨璐，蓝欣.“京津冀现代产业体系建设与高技能人才培养学术研討会”会议综述[J].职业教育研究，2018（11）：5-6.

[5]郑国萍，陈国华.京津冀教育协同发展供需矛盾及应对策略[J].河北师范大学学报：教育科学版，2017（4）：95-100.

[6]胡秀锦.长三角地区职业教育合作发展机制探析——基于历史和现状的考察[J].职教论坛，2013（4）：77-81.

[7]袁晶，张珏.长三角区域高等教育一体化发展：动因、内涵与机制创新[J].中国高教研究，2019（7）：33-38.

[8]高博，毛振华.推动京津冀协同发展取得新的更大进展——解读习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上的重要讲话[EB/OL].[2019-01-19]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201901/19/t20190119_31303991.shtml.