精准扶贫背景下南疆农民融资困境的法律对策研究

2019-02-12李琼

农村经济与科技 2019年19期

李琼

[摘要]农民融资难问题已经成为影响农民增收的关键，但其实质是我国涉农融资法律保障不足，随着一带一路的经济发展战略、新疆维吾尔自治区政府制定的精准扶贫计划的实施，南疆农民从事农业生产活动对资金的需求日益加大，而农业银行与农业发展银行对农业方面投入的资金的聚集效应并没有得到有效发挥，农村信用社合作金融机构由于自身的局限性难以满足农户的融资需求，而非金融机构的高利率门槛难以促进农村金融的发展。农民融资困难已经成为制约农民收入提高、困扰农村经济发展的核心问题，进而影响社会稳定。

[关键词]南疆地区;农民融资;法律对策

[中图分类号]D920.4[文献标识码]A

1 引言

2018年2月4日，中共中央、国务院发布指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其目的是加强乡村法治建设，深化农村综合改革的重要保障、补齐全面依法治国的薄弱环节。在此背景下，对农村融资立法研究就显得尤其重要，农村改革越深，就越倚重法治护航。自改革开放以来，经历了40年发展，我国先后制定和颁布的对农村经济发展有重要作用的法律有20多部、近60多部行政法规、460多部部门规章以及一大批地方性法规和规则。如《农业法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》等，这些侧重于资源保护和农村产业发展，对农村主体之间基本关系的规定则涉及不多，对如何往农村注入资金，目前主要依靠政策指导的管理性规定。

2 研究综述

国外融资理论主要集中于金融發展理论、农村金融理论等方面，虽然经过了几十年的发展，但专门研究农民融资的理论与文献不是很多。国外对农村金融制度的研究多出于经济学和金融学的角度，专门从法学角度进行研究的更不多。国外学者对农村金融制度的研究主要集中在政府对有效农村金融市场的介入程度和法律规定约束，21世纪初，Gulli则提出一种可持续发展的金融机制是解决农民贫困的出路，Ohio School提出了将非正规金融机构纳入金融体系的组成部分。创办孟加拉国乡村银行的穆罕默德·尤努斯认为，穷人的信用丝毫都不比富人差，他们努力地工作，诚实地还贷，银行根本不用担心乡村里的穷人会借了钱跑掉。Levine、La Porta等强调法制建设在农村金融发展中的重要意义，但没有学者对农村金融法律制度进行系统的研究。

在国外研究的基础之上，国内学者针对我国农民融资现状进行了多角度的研究并提出了相应对策，往往侧重于金融体制改革、金融体系的构建等方面，农村金融法律制度的研究大部分著作都是集中在国家层面上，建国以来我国农村金融发展滞后的根本原因在于制度抑制的长期积累。张红宇认为中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。蔡则祥指出，完善与创新农村金融组织体系是我国农村金融体制改革的核心内容，一国金融组织体系的完善与否可以通过适应性标准、效率性标准和稳定性标准来衡量。周其仁主张应实现民间私人金融的合法化。对于新疆民族自治地方，李季刚教授从资源配置方面对新疆农村金融进行研究，认为应注重金融体系的“合力效应”。

3 精准扶贫背景下南疆农民融资存在的问题分析

3.1 南疆地区农民融资需求满足程度不足

笔者走访调研，南疆地区农民融资意愿迫切，南疆地区农牧民交错，农业生产力水平低下。自国家实施“精准扶贫”政策以来，驻村工作组深入到农村一线，通过多种形式宣讲“惠民”政策，南疆地区农牧民打开闭塞的心态，接受党中央的脱贫政策，从内心深处希望改善贫困落后的面貌。但调研中发现仍然存在融资需求与金融机构服务供给不足之间的矛盾，通过与村级干部交谈，得出的原因可能在于：真正贫困的农民融资进行生产经营活动的占少数，内心还未完全放下顾虑，融资行为相对谨慎，且融资用途倾向于日常生活如子女上学、老人生病、结婚等，总体上这部分农民没有摆脱政府“植入式”帮扶的束缚。事实上，贫困农民在精准扶贫政策的实施下，建立了贫困档案，在驻村工作组的帮助下，逐渐兴起“庭院经济”，在院子里种植应季水果，喂养家禽，甚至喂养小规模牛羊等，目前这些产品的销路存在问题，一部分驻村干部购买或者发动亲戚朋友购买，还有一部分农民自己寻找买主。故，南疆地区农民融资意愿总体上是迫切的，即使是贫困农民也有潜在融资意愿，并且在新型农业经营主体的发展带动下，南疆地区农村呈现农民合作社、家庭农场、种养殖大户等融资主体，其融资形式多样化，需要多样化的金融供给服务。

3.2 南疆地区农村金融服务产品单一

农村金融服务产品单一化，是近几年老生常谈的问题，从国家层面来看，创新农村金融服务是金融机构这些年努力的方向。不少地方率先创新多种农村金融服务，使农民获得收益。但就南疆地区而言，农民获得的金融服务还是单一，具体体现在两方面：其一，南疆农民融资途径单一。就商业银行来说，南疆农村金融市场中唯有农村信用合作社、农业银行可以依靠，这两家银行顶着“三农”的使命，实际能够为农民融资服务的仅有农村信用合作社。农业银行贷款融资的审批手续繁琐、信用度高、时间久等程序使最终获得贷款的农民为数不多。而邮政储蓄银行和村镇银行在创新农村金融服务方面动作太小，笔者在走访调研过程中几乎没有听闻贫困农民从其获得贷款的情形。原因在于：村、镇、县的合作金融机构只有农村信用合作社，故而贫困农民几乎所有的贷款途径来自农村信用合作社。这说明南疆地区农村金融市场的金融机构单一，无法提供多元化的金融服务。其二，南疆农民融资模式单一。虽然南疆地区农村经营主体会随着全国发展趋势呈现多元化的态势，但始终仅有“农户小额贷款”，其融资模式主要有“农户联保”模式、无息小额贷款模式。当前“普惠金融”“精准扶贫”“乡村振兴”等各项政策、措施、战略的实施，是金融服务产品创新的最佳时机，可笔者走访调研中，有针对性开展种植业、养殖业为项目的贷款、针对家庭农场为项目的贷款模式少之又少。故笔者认为创新农民融资模式是南疆地区农村金融机构需要研究的重要问题。

3.3 “三权分置”下南疆地区农村土地流转工作推进难度大

农村、农民缺乏资金，最终原因都可以归结到缺乏抵押物的问题上来，农民缺乏抵押物的原因归结到底是农村土地没有被盘活，即土地流转受限制。2019年1月1日起实施的新《农村土地承包法》从法律层面肯定“三权分置”制度，农村土地承包经营权可以用于抵押融资。这一制度的确立为农民融资难打开了突破口，不少地区已经有成熟实践经验。整个新疆地区部分市县在全国试点范围之内，南疆地区试点走在前列的是阿克苏地区，笔者走访调研，发现目前南疆地区整体土地流转工作推进较缓慢，还处于土地确权工作阶段。原因在于：南疆地区地域特殊，土地面积较大，历史遗留问题较多，为了避免因确权问题引发农民之间的纠纷，故而稳步推进。土地确权工作缓慢推进，会影响土地流转、农村土地承包经营权抵押等问题，南疆地区有的村没有农业投资项目、有的村没有一家农民专业合作社，据驻村工作组人员介绍：该村人数少、项目资源匮乏的情况下，这样的村就无法获得相关投资项目。类似这样贫困村，唯有通过土地流转制度让农民摆脱贫困。可土地流转面临的一系列问题，如土地流转平台建设、配套政策措施完善、风险防范机制等是“三权分置”下土地流转要解决的重要问题。

4 精准扶贫背景下南疆农民融资困境原因的法律分析

南疆地区农民收入低于北疆地区，被列为精准扶贫的重点地区，农村、农民想要获得资金也是困难重重，当然是由多方面原因造成的，诸如农民缺乏抵押物、农村金融机构参与感不足、农业相关保险制度问题等。那么深究这些原因背后乃是农村金融制度设计不合理，即法律保障制度不健全，缺乏了法律治理的农村金融市场当然十分混乱，正规金融机构顾虑太多、民间非正规金融机构违规操作。导致南疆地区真正贫困农民只能依靠政府“造血式”扶贫模式，但是这样靠政府扶持的融资模式无法普遍推广开来，故需要帮扶精准，有针对性的实施。如果将农村、农民资金匮乏纳入法律治理的轨道，南疆地区贫困农民精准脱贫难题迎刃而解。

4.1农民融资抵押担保问题

2019年1月1日新《农村土地承包法》明确“三权分置”制度，即农村土地所有权、土地承包经营权、土地经营权这三项权利并行。农民可以将土地经营权抵押给金融机构;可以将土地经营权入股农民专业合作社，而农民承包土地的身份永远不会改变。这一创新性突破虽然盘活农民手中的土地资源，拓宽了土地流转方式。但是南疆地区地域特殊性，决定了推进土地经营权抵押工作将没那么顺利。南疆农牧民混合居住，在很長一段时间内，南疆地区农民将土地用于放牧，真正承包耕种的土地很少，这就造成承包土地面积小而且散乱。面对散乱的土地，其确权工作开展起来就缓慢。再有，农民融资抵押担保问题涉及最主要的问题是农村土地产权评估与交易平台的建立。评估与交易机构的建立不仅需要政府机构的支持，更需要强大的法律制度保障。况且南疆地区土地流转中不规范行为诸多，要想规范抵押担保，就必须解决好前期基础性交易机制建设，一切按照规制来进行，于法有据。

4.2 农民融资监管立法缺位

农民融资抵押担保的实践还处于起步阶段，离不开政府的扶持资金、配套措施的支持，这些资金和措施能否跟进和到位，尤其是南疆地区本身经济发展不足的情形，更加需要法律制度保障才能确保农民融资抵押担保财产的落实。而农村金融环境与城市金融环境差异很大，现有监管类的法律如《银行业监督管理法》、《金融违法处罚法》、《中华人民共和国商业银行法》等，仅将农村金融市场顺带上监管，对农民、农民专业合作社、家庭农场等农业经营主体融资没有针对性。并且在国家高度重视“三农”工作基础上，对农村融资监管起作用的往往是政策措施，进而导致农村与城市金融市场监管实际上脱节的现状。当前，农村经济需要发展，南疆地区贫困农民需要脱贫，这就需要政策类监管上升为具有法律效力的监管制度，弥补监管缺位的漏洞，规范南疆地区农村金融市场融资借贷行为。

4.3 农民专业合作社法中融资立法不足

农民专业合作社融资是农民融资模式中最重要的途径，加入农民合作社，降低农民风险成本，是政府支持农民合作社发展的根本动力。因为单个农民还贷能力不足，如果几家合作成立农民合作社，那么政府通过提供担保的方式，与金融机构协商，将容易获得资金支持。在“两权”抵押，“三权分置”制度确立之前，农民合作社几乎是农民融资规模壮大的主要途径，也是农村市场中具有主体地位的重要组织。新疆从2012年6月1日正式按照农民专业合作社具体办法实施，结合中央、自治区层面的财政、税收优惠政策，一定程度上解决了新疆农村经济发展问题。但是从国家层面的《农民专业合作社法》到自治区层面的《农民专业合作社实施办法》，其中涉及农村融资立法方面的规定几乎是缺位的，并且与土地、公司、物权担保等方面法律衔接问题上，在农民专业合作社法中无法读出。所以，对南疆地区乃至整个新疆地区农民融资难题治标不治本。

5解决南疆地区农民融资困境的法律对策建议

农民融资困境系全国性难题，诸多学者有针对性提出化解建议，最为影响较大的对策在于突破法律禁止性规定。如2016年3月24日，“两权”抵押贷款试点暂行办法的实施，使农民融资抵押物不存在障碍性问题;再如2019年1月1日起实施《农村土地承包法》，将良好的实践效果政策上升为法律，从制度层面肯定农村土地流转的重要性。使农村、农民融资路径似乎没有制度上的障碍，至少从立法层面上打破传统滞后的立法规定，为农民融资创造新的途径。

孰不知，将农村融资各个方面纳入法律治理的轨道，牵扯不仅仅是立法层面的突破即可，更重要的是如何执法即如何将新制度落实到位。南疆地区地域特殊性，本身决定其进度要晚于其他地区，在落实具体制度的时候，总是借鉴成熟经验，才能稳步推进。故，本文的法律对策建议侧重执法层面如何落实制度，具体如下。

5.1 农村土地抵押融资立法跟进

从全国层面来讲，农村土地抵押融资改革制度试点阶段接近尾声，即将来到的是如何从法律层面加以回应。立法跟进不仅仅是将政策上升为法律这样简单，需要从立法技术、逻辑、与其他法律衔接上完成立法工作。这显然不是全国某一个地区就能全权代表的，况且新疆作为农业大省，在农村土地抵押融资实践经营中相当有话语权。南疆作为新疆特殊区域，农业生产占比较北疆大，其实践立法跟进的经验价值占比也将会很大。故，笔者建议，南疆地区农村土地抵押立法跟进首要步骤是完善农村土地确权工作，针对南疆地区农民土地散、面积小的问题，精准测量，以免之后土地纠纷埋下隐患。其次，是建立农村土地产权评估与交易平台。作为配套立法措施，评估机制与交易平台的建立迫在眉睫。因为农村土地和房屋没有准确的定价标准，就很难转让、抵押，甚至难以变现。如若等着其他地区或者北疆地区建立平台之后，再借鉴，势必会影响进度，难免会有不合适之处。再者，農村土地抵押是“房随地走”还是“房不随地走”，还存在争议，虽然《农村土地承包法》绕开了这个问题，但是与《物权法》衔接部分，仍然是需要探讨清楚的。南疆地区现阶段还未全面实施农民宅基地房屋抵押问题，但是南疆地区贫困农民多数是富民安居房，对此类房屋的抵押需要结合政策措施进一步实施。不能完全照搬“两权”抵押贷款试点办法处理。

5.2 精准监管南疆地区农民融资体系

农民融资一定涉及三方利益关系，农民—金融机构—担保方。这里最重要方乃是金融机构，之前有学者认为成立政府主导的担保机构，才能保证农民融资顺利进行。南疆地区现实情况并非如此，其融资模式虽然单一，但是不缺乏担保机构，因为政府充当担保机构，与政府合作的是农村信用合作社。所以，南疆地区农民融资主要是形成了“农民+政府+农村信用社”三者协作融资体系。在“普惠金融”和“精准扶贫”政策实施下，农民从农村信用社获得贷款并非难事，但这都是在政府主导下，离开了政府植入式扶持，要想从其他正规金融机构获得贷款十分不易。就拿农业银行来说，作为国有银行之一，其设立之初还顶着“服务三农”的帽子，但现今南疆地区农民能从农业银行融资占比不足10%，究其原因是农民无法达到其信用条件和担保条件，再加上严格审批流程，农民融资门槛比从有政府担保的农村信用社融资门槛高很多。

针对以上的现象，说明农村金融市场不仅是立法方面缺乏，在监管方面也很缺乏。代表其他正规金融机构的农业银行对农民的抵押和担保能力不信任，对进军农村金融市场有所顾忌，所以才通过提高内部审批制度，减少对农民的放贷。要想鼓励商业银行对农村市场的投入，加强农村金融市场监管力度势在必行。故，精准监管南疆地区农民融资每一个环节是精准扶贫的重要工作。据笔者走访调研发现，会有不良贷款收不回来的现象，村干部认为贷款收不回来，原因多半是信用极差的农民，还有可能是历史遗留问题。那对于不按时还贷的农民，如按诉讼程序解决问题是无法缓解农民融资困境的。在现有制度框架下，有效的做法适当延长借款期限，鼓励来年加大生产投入，将收入来偿还贷款。通过加强监管来约束农民偿还贷款比起诉最终无法执行来的更加有效。

5.3 探索涉农融资立法

通过“精准扶贫”的手段达到振兴乡村的目的，是现阶段南疆地区农村经济发展的现状。深化农村改革，需要从制度上推进金融创新立法。南疆地区目前实践探索涉农融资立法需要从涉农合作金融机构、农村合作社两方面探索。其一，农村合作金融机构方面。服务农村的金融机构中，有肩负政策使命的、有肩负三农使命的、有合作性金融机构的。这统一由商业银行法调整不利于金融机构创新农村金融服务方式。针对金融法中缺乏调整农村金融机构立法的情形，需要探索农村合作金融机构立法路径，合作金融机构对涉农融资有针对性的创新融资服务模式，如家庭农场融资贷款项目、妇女老人融资项目、养殖牛羊融资贷款项目，拓展融资模式是南疆地区农民融资需要迫切解决的重要问题。其二，农民专业合作社融资立法方面。南疆地区农业经营主体发展趋势主要有农民、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业、种植养殖大户。能够规范这些主体融资行为的唯有农民合作社法。原因在于农业经营主体都将以农民合作社为中心，展开规模化经营，融资也必将以合作社为载体，创新农民融资模式。现阶段，农村土地流转形式多样化，而合作社法中涉及融资条款缺乏，显然无法调整现有实践，需要探索出合作社与农业经营主体之间协作融资相关法律条款，规范农民融资行为。

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