浅析新时期国土空间规划发展

2019-02-12李恒张坤

农村经济与科技 2019年19期

李恒张坤

[摘要]结合国土空间规划对我国社会经济健康发展的重要作用，以及其保护生态环境、优化国土空间开发格局和推进空间治理现代化等多重任务，在总结国内外国土空间规划的发展历程基础之上，展望在中国特色社会主义时期下国土空间规划的发展新趋势。

[关键词]国土空间规划;空间规划;创新

[中图分类号]F205[文献标识码]A

随着中国正式迈入新时代，我国社会经济在快速转变、结构优化和创新驱动下得到了前所未有的发展，与此同时中国的国土空间格局也随之产生较大的变化，在这样的时代背景下，为实现社会经济发展与国土空间资源利用之间的平衡，国土空间规划也应放眼未来，顺应趋势，主动创新。而国土空间规划创新有利于系统地解决各规划职能分工不明晰、内容重复、空间重叠等问题，从而使国土空间规划发挥起其引领和管控的作用，以满足我国社会经济可持续发展的需要。

1 国土空间规划的内涵

国土空间规划是相关主管部门依据我国经济社会条件和国土自然条件从开发、利用、整治和保护几个角度对国土空间资源所进行的综合性战略部署，是优化国土空间布局、促进区域协调发展的重要规划，也是政府实施空间管制的重要依据和整合相关空间规划资源的实用平台。国土空间规划作为政府宏观调控的工具，具有战略性、约束性和长期性等特点，其战略性表现为时间的长远性（一般为15～20年）、空间的广域性和内容的综合性，其约束性的实质是以规划的确定性来应对社会发展的不确定性，达到维护社会稳定、保障经济可持续发展的目的，为构建统一的国土空间规划，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划进行融合，进一步增强国土空间规划的约束性。

2 国土空间规划的发展历程

2.1 国外空间规划概况

国外国土空间规划起步较早，历史悠久，其中德国是最早进行国土空间规划的国家。从20世纪初至今，德国将国土空间规划分为联邦、联邦州、区域和地方四个层次，其中联邦层面的空间规划主要是为各州空间发展层面提供引导，实现联邦区域内的协调发展;联邦州层面的空间规划主要是通过制定州发展计划来实施州的空间发展战略;区域层面的空间规划是通过制定区域空间协调发展的具体目标，来促进规划区域的整体发展;地方的空间规划则是通过调整城镇行政区域范围内的土地利用和各项建设使用，以此实现城市建设的可持续发展目标。但是总的来说德国联邦政府并不对各州空间发展做出具体的规定，只是提出原则规定，因而德國还没有一个全国性的具有约束力的空间规划。

在英国，从结构体系来说，其国家空间规划体系经历了一级—二级—三级—二级的结构演变;从发展阶段来看，其空间规划体系主要以2004年为分界线将国土空间规划分为两个发展阶段。二战后英国颁布了《城乡规划发1947》，而这标志着英国以“发展规划”为核心的空间规划体系的建立。此后在经过长期的摸索后，英国的规划体系也逐渐形成一套较为成熟的规划制定、实施以及监测机制。在2004年后英国颁布了具有重要历史意义的《规划和强制收购法》，在此之后原有的双轨制的空间规划体系被取而代之，换而为具有国家级、区域级和市镇级三个层次的国土空间规划体系，而这成为首次包含区域层次规划的法定规划体系，英国在区域层面进行空间规划得以正式确立。

荷兰作为一个较早开展国土空间规划的国家之一，其经验也是十分丰富，是一个成功的范例。在20世纪50年代初，荷兰通过组建国家西部委员会来为国土空间规划提供指导，在20世纪50年代后期又编制了兰斯塔德发展纲要，这个纲要的思想成为荷兰后期制定五次国土空间规划的精髓。在1960年至1980年初期，荷兰政府组织编制了三次国土空间规划，这三次规划的开展主要是为了解决区域发展不平衡和逆城市化的问题;在1980年中期又因受国际环境的冲击制定了第四次国土空间规划;第五次国土空间规划最终形成于21世纪初，这一次的规划把荷兰国土空间规划推向新的高度，它使荷兰规划的眼光转向了现在和未来。

日本作为亚洲较早开展国土规划的国家，其历史可以追溯到明治维新时期，19世纪80年代后期日本颁发了《东京市区改正条例》，但这项规划主要是针对东京城市区域，未形成全国性的国土规划。二战后为快速恢复经济，日本于1950年颁布了《国土综合开发法》并首次提出要编制各级国土开发规划。此后在这部基本法的基础之上，经过六次国土综合开发规划的形成和完善，日本已基本形成了注重规划质量和规划实施的规划模式。

总体来说，各个国家的国土空间规划可能起源于不同的时期，法律基础不同，规划的结构与目标也有所差异，但都对我国国土空间规划的发展与完善有借鉴意义。

2.2 国内空间规划概况

我国国土空间规划是在国土规划的基础上进行的，在改革开放以前我国并没有国土规划这个概念，只是从前苏联引进了区域规划。从建国后到改革开放前的30年（1949-1979）我国区域规划以“优先发展重工业，建立战略防御型经济布局”为出发点，而且我国区域规划的主要形式也是采取联合选厂、成组布局的方法，较为注重功能分区。改革开放以后我国步入一个崭新的时代，经济社会得到了快速的发展，与此同时也带动了空间规划的发展，而国土规划就是在这个时期产生的，其理念和框架主要引自西欧和日本。1980年后我国政府将国土规划作为重中之重，1982年至1984年我国在北京、天津以及湖北（宜昌）等地开展了国土规划的试点工作;1985年至1987年我国还参照日本空间规划的经验，组织编制了《全国国土总体规划纲要（草案）》，与此同时，在全国许多地区都积极开展了全省和地区一级的国土规划编制工作，此后在全国范围内出现了国土规划的高潮。其后因各方面的原因，我国国土规划工作开始止步不前，编制的国土规划也未能充分得以实施，但总的来说，改革开放以来我国国土规划工作发展较快，同时也取得了较为显著的成效，初步构建了综合规划与专项规划相结合的国土规划体系，这为我国合理开发、利用和保护国土资源以及制定区域协调发展政策提供了依据，但与我国改革开放后迅猛发展的社会经济相比，指导国土规划的理论发展相对缓慢，国土规划的理念与内容也难以适应和满足发展的要求，使得国土规划调控作用难以发挥。为促进我国国土规划的发展，1998年国务院将国家计委的国土规划职能划给新成立的国土资源部，并在总结改革开放以来国土规划工作的经验教训和研究国土规划理论的基础之上，组织开展了国土规划编制试点，以此来探索新形势下国土规划工作的目标、任务以及实施手段。

进入21世纪后，我国国土空间规划在以往工作的基础上，通过成立领导小组，来负责全国国土规划纲要编制工作，并于2011年正式发布了《全国主体功能区规划》，该规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四个区域，后期还成立了国土空间规划局，负责相关政策制定、规划编制和监督实施等工作。

从我国国土空间规划发展过程来看，我国国土空间规划在发展初期主要是在学习和借鉴国外的理念和模式，但后期经过不断的摸索，总结失败的教训，以及结合自身的特殊国情下，逐渐探索出了属于自己的国土空间规划的发展道路。

3 国土空间规划的发展趋势

3.1 强调深度人本化

国土空间规划作为空间治理和空间发展的手段和工具，最终还是为人服务的，因此国土空间规划需要更加突出人本思想，相关规划部门在编制与实施时要更多地关注和考虑公众利益的需求和发展需要，通过网络征信的形式让广大群众参与进来并积极的建言献策，最终在充分发挥人民群众的“群体智慧”基础之上，结合我国国土空间规划的目标，以此确定国土空间规划内容和实施方式并予以公布，而这将在很大程度上增强国土空间规划的透明度和人本化，并增强国土空间规划的可操作性。

3.2 与人工智能相结合

在智能创新的时代，传统的国土空间规划编制与实施方式已不能适应和满足现有自然资源利用方式、开发模式和治理方式，为此必须推动人工智能技术与国土空间规划相结合，从智能创新的视角来考虑国土空间规划的编制与实施。在国土空间规划编制的过程中，可通过人工智能技术对相关数据进行处理和分析，以此来判断我国现阶段对国土空间资源的需求情况，进而编制科学合理的国土空间规划，从而实现国土空间资源开发、利用与保护平衡。在国土空间规划实施阶段，可借助人工智能技术对各地自然和社会经济情况进行分析，从而保证因地制宜地确定国土空间规划实施方式，同时还可利用人工智能对国土空间规划实施效果进行实时监测，以确保国土空间规划准确落实，从而达到国土空间规划助力社会经济发展的目的。

3.3 注重全面生态化

改革开放以来，城镇化、工业化的快速推进使我国国土空间格局经历了前所未有的巨变，同时也带来了不容忽视的生态环境问题，为此在以绿色、自然生态为基础的生态文明新时代，空间规划需要满足生态文明建设要求。我国在国土空间規划编制与实施时需要贯彻绿水青山就是金山银山的理念，严守生态保护红线，重点关注国土空间资源的生态价值，同时还要把生态文明评价作为衡量国土空间规划实施效果的重要指标，以此促进形成生态化的国土空间格局、产业结构、生产生活方式，从而确保社会效益、经济效益和生态效益的统一。

3.4 对接新型全球化

新时期世界经济全球化呈现出一元到多元、从单赢到多赢、从排斥到包容的趋势，世界各国开始谋求构建人类命运共同体，因此我国“一带一路”倡议的提出得到了世界各国的认同，然而“一带一路”战略有着丰富的空间内涵，是影响我国国土空间格局的重要因素，该项战略提出和实施使我国国土空间格局产生较大变化。为此在新型全球化的背景下，国土空间规划编制要与“一带一路”国家战略相衔接，通过助推和服务“一带一路”国家重大战略的实施来推动我国社会经济发展快速融入新型全球化。

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