《循环经济促进法》制度设计的问题与出路

俞 金 香

(甘肃政法学院 循环经济与可持续发展法制研究中心, 兰州 730000)

《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)自2009年1月1日正式实施已逾10年。10年间，我国的经济社会状况发生了巨大的变化，2009 版《循环经济促进法》已经不具有现实适应性，对其修改目前已列入全国人大常委会立法议程，相关立法调研也在紧锣密鼓地展开。但是，无论从立法实践而言，还是就学界的讨论中所存在的不同观点来看，均有些尚需进一步探讨的空间。本文拟对《循环经济促进法》修订中的制度性问题进行探讨分析，为该法修法步伐的加快提供另一种思路。

一、我国循环经济发展制度错位现象突出

《循环经济促进法》实施10年来,学术界、企业界、社会界反响平平，毁誉参半，这是《循环经济促进法》很快面临修改命运的主要原因之一。从我国循环经济法制发展的历程来看，循环经济并非缺少制度性保障，而是存在着《循环经济促进法》不能解决的制度错位问题。

(一)行政替代法律的错位型循环经济治理结构

一国的经济治理是一项系统工程，行政和法律在各自特定的场域下，依据各自特定的规则，彼此互动，实现共同的治理目标。行政与法律都是“拴狗的绳子”，“这些行动者出于各种不同的原因追求各自的政策选择，而这些政策选择恰恰又会有意无意地促进或阻碍治理转型”。[1]国家的经济治理有两大利器——行政和法律，前者是国家的组织活动，后者是国家的意志表现。最佳的经济治理结构是行政与法律在相互依赖中的绩效发挥，是互补而非制度挤出，即制度间的互相破坏。[2]以现实观之，我国立法领域中行政替代法律，甚至决定法律，最为重要的一个原因就是部门立法的影响，循环经济立法领域也不例外。从法律的制定程序上看，国务院是向全国人大常委会提出法律草案的最主要来源，“其程序一般是由国务院相关部门提出法律草案，然后提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，再经国务院常务会议通过后提请全国人大常委会审议”，[3]是实质意义上的政府意志的体现。另外，规范循环经济发展的主要是国务院各部委(以财政部、发改委、工信委等部门为主)的部门规章，这些规章以“管理”之名行“为行政提供机会”之实，与行政法“控权”目标背道而驰。部门执法的现实表现是“只见规章，不见法”。司法领域可选择部门规章作为裁判依据，这更加增添了部门利益的扩大化分配，使得部门立法成为诸多权力争相追逐的目标。规范我国循环经济领域的法规近80%以上均首先被划入了资源行政法的范围，且近80%以上是部门规章，在权力和法律的博弈中，显然，权力占了上风。

(二)政策替代法律的错位型循环经济治理结构

布坎南把基本规则称为“宪”。我们可以借用古文，将其称为“宪则”。《国语》曰“顺其宪则”，《旧唐书》又曰“永垂宪则”。作为制度的组成部分，规则不同于政策，规则是本，政策是“末”。哈耶克强调政府的政策应该遵循一套事先确定的一般的、抽象的和非选择性的规则，即法律。冯兴元指出，“中国的问题就是把政策与法律二者混同甚至倒置，试图用政策替代法律，用裁量甚至运动取代制度”，[4]循环经济发展领域的制度应用印证了冯兴元的这一论断。据笔者的调研，我国《循环经济促进法》实施十多年来，公众的知悉度极低。《循环经济促进法》似乎是阳春白雪，只是为学术界所津津乐道，循环经济产业园区、企业界，一般公众，包括大量基层政府人员，对于该部法律知之甚少。企业对于政策的关注远远超过对于该法的兴趣。我国的循环经济政策被一些部门以调控甚至“宏观调控”的名义，以行政命令的形式下达。因此，在官方的话语中，“宏观调控”概念的创新程度很强，它涵盖了财政政策、货币政策以及计划、行政、土地政策等等多种内容，但实际上经济学中的“宏观调控”主要指的是财政政策和货币政策而已。从政策调控的角度来看，循环经济的宏观调控可谓面广量多，远远超过法律的适用范围。但政策调控的绩效则差强人意：其一，调控作用不强。引导循环经济主体参与循环经济发展的动力机制不足，规范循环经济主体行为的运作机制不健全，制约循环经济主体行为的规范机制不健全。其二，调控措施失灵。循环经济市场型和参与型政策缺乏，管制型政策量多面广，且相当多的管制型政策有待细化，五花八门的财政政策、税收政策、产业政策、金融政策等分散治理，政策治理效果碎片化。其三，调控绩效不足。政府调控循环经济发展偏重于形式调控，实质绩效不足。从2004年我国开始发展循环经济到现在，第一轮循环经济发展的评估结果仍迟迟未露面。另外，据笔者的调研，[注]笔者曾经赴贵州省、湖北省、河南省、甘肃省等地进行过国家社科基金项目《〈循环经济促进法〉实施中的难点及因应之策》的专项调研活动。目前发展比较好的大部分循环经济企业，在计算利润时，都是不扣除政府的补贴性资金的，也即一旦政府“断粮”(停止政策性贷款、补贴等)，企业可能马上会陷入绝境，此种政策依赖性带来的“离开政府，无法循环的风险”是我们不能忽视的。其四，调控监管不力，出现权力寻租现象。循环经济发展涉及大量的国家投资，涉及纳税人的钱，一些相关部门工作机制不健全，监管职能缺位，并进行权力寻租，给循环经济的良性发展造成障碍。在政府的强力干预而非良性宏观调控下，我国循环经济发展更多的是靠政策而不是靠法律去规范的，许多地方甚至将政策视为唯一的循环经济发展动力，导致政府循环经济发展决策上的随意性，影响循环经济的进一步深入、快速、健康发展。

(三)循环经济发展取决于政府干预而非市场的自主选择

循环经济必须是在市场条件下运行的经济模式，其可持续发展的基础必须是循环经济主体的市场盈利能力。如果说在20世纪90年代我国循环经济发展初期，行政色彩浓厚尚可以理解的话，在《循环经济促进法》颁布后10年来，循环经济的发展仍然限制在行政框架内就有些不合时宜。到目前为止，我国循环经济相关产业的发展仍然未脱离计划经济的阴影，循环经济园区的建设仍采用计划配置，供销合作社作为主管部门发挥着计划指导的功能，循环经济规划更多的是管理或者指导而非引导，循环经济战略和循环经济规划的识别不清，循环经济项目从审批到指标体系的框定，循环经济在政府强力推动的前提下选择最优化变迁。伴随着我国的市场化进程，政府配置资源的权利不减反增：从循环经济发展的规划与投资，产业园区的构圈建链和循环型城市的建设，到循环经济发展的财政激励与约束，再到节能减排的指标问责、循环经济发展的决策机制，甚至到循环经济技术创新市场的开拓，都离不开政府的鼎力支持。政府的影子在循环经济发展中无处不在。

二、《循环经济促进法》文本之困惑：法律政策化？政策法律化？

《循环经济促进法》是在党中央领导批示、“十七大”报告明确提出的背景下出台的，其制度结构及立法一直受到政策的主导和推动。循环经济的概念多出现在行政性文件中，因此，同样受到政治话语或政策话语的影响。作为法律概念的循环经济，其内涵在《循环经济促进法》中仅仅做了浅显粗疏的定义，未能体现概念的法律性。《循环经济促进法》立法之初，“促进”二字的有无一直是争议的焦点。之所以最后采用“促进法”这一表述，据权威部门解释，是为尊重立法渊源、尊重实践、尊重立法者意志，在审议时，为“粗一点，原则一点”之计。[5]正是因为“促进”一词的存在，使得该法自颁布以来一直饱受诟病，认为其法律的刚性不足，政策性明显。[注]该法从49条到57条中，有8条涉及了民事责任、行政责任、刑事责任，这些“刚性条款”使得“促进法”以引导性法律后果为主的特点未能得以体现，也使得该法的性质晦涩不明，“软硬”不清。同时，该法将“德日等法域中原本仅适用于企业生产的制度概念进行泛化，涵盖了过多不宜由其调整的社会关系”，[6]从废物再利用，到静脉产业、动脉产业、产业园区、政府、公众到企业，眉毛胡子一把抓，主次不分，无所不及，并且逻辑混乱，弱化了《循环经济促进法》的制度功能，形成“内容比较空泛，像政策宣示”，进而导致“可操作性较差”的局面，[7]是为 “法律政策化”。

法律是以具体明确的规则体系为依托的。政策具有明确性、时间性和情境性特点，可以称其为“政府决策或者政治决策”。政治性或者政策性的循环经济话语在循环经济理念的宣传、循环经济发展的动员等方面感召力甚强，却不能满足法律话语所需要的确定性、规范性及可操作性要求。法律政策化导致我国《循环经济促进法》的许多制度安排与循环经济不相干，制度安排的宣示意义超出了可实施性；法律政策化混淆了政策与法律之间的界限，使得法律规范混同于政策性条款、法律文件混淆于红头文件，这必然造成法律的不协调与不可操作，损害法律本身的权威。政策的面向是问题和目标，法律的面向是规则与体系。所以，为了使《循环经济促进法》获得良好的实施，必须将文本中的政策性话语“转化为具体的法律制度，或者说选择怎样的方法和路径来实现循环经济立法的观念，是一个十分重要的问题”。[8]可惜的是，循环经济立法过程中，比较多见的是关于循环经济的政治经济意义上的描述与论证，忽视的是政策与法律之间的区分及政策转化为法律的论证。法律政策化使得《循环经济促进法》沦为“观赏法”，好看不好用，或者说没有大错，也没有大用，难以实现其立法目的。[9]59-64

循环经济的发展不是权宜之计，循环经济发展是一个可持续的发展命题，仅仅或者主要依靠政策是无法保障循环经济常态化发展的。近十多年来的循环经济发展实践，我们已经有了很多实践效果好的循环经济政策，这些政策有必要以法律形式进行固定，实现循环经济发展的法制化治理。经过法学家以专门的技术、理念、术语提炼、设计，以法律形式固定后的政策与原有的法律条款相互熔融，成为法律文本的内容，具有了一定的规范性和可实施性，是为“政策法律化”。循环经济政策法律化要做到立法准备与立法论证上的充分性，要克服《循环经济促进法》中可能的行政化因素的介入。要使《循环经济促进法》能够真正体现出法律的基本属性，即概括性、规范性和明确性，才能增加这部法律的硬气，使其不再是名存实亡的“僵尸法规”。

三、《循环经济促进法》与循环经济法法律体系的纠结

制度的演化遵循从均衡到不均衡再到均衡的逻辑路线，其实质是实施制度创新的过程。作为制度的每一项法规都追求一定的目标，《循环经济促进法》也不例外。该法以“促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展”为目标，围绕这些目标而做的制度设计需要对现行制度做否定之否定。《循环经济促进法》的修改首先面对的就是其与现行制度的摩擦，这增加了其修改的难度。

(一)现行《循环经济促进法》的制度结构与缺陷

《循环经济促进法》重点解决的是资源问题，是要通过立法规范资源的充分和高效利用。从这个角度而言，凡是调整对象涉及资源(财产)关系的法律，都应当遵循循环经济的理念。在此，我们仅仅梳理与《循环经济促进法》血缘较近的法律。从《固体废物污染环境防治法》(1995、2005)、《清洁生产促进法》(2003)、《节约能源法》(1997、2008)、《可再生能源法》(2005)到《循环经济促进法》(2009)，循环经济法的立法不断丰富。虽然法律时序不一定能够说明什么，但基本可以看出从单一的固体废物防治(重点是减量化)到清洁生产(重点是生产过程的清洁化)到全面性的循环经济理念的法律实现的轨迹，表明了我国循环经济立法的过程性和《循环经济促进法》出台的必然性。但是，以《立法法》角度观之，上述单行法之间法律位阶相同，规范领域不同。执法部门也不相同，使得制度间链接不畅，无法形成合力。

《循环经济促进法》需要通过一定的制度安排，规范、引导循环经济发展的路径。已有的研究表明，循环经济更新了资源与环境在经济发展中的地位，自然资本已经成为制约经济增长与福利发展的限制性因素，经济增长的动力要从强化劳动生产率转向资源生产率，继而认识到明晰资源产权与环境产权对于环境资源保护的重要意义。在这一点上，我国的现实国情——环境产权和重要的生产要素产权不清——对于《循环经济促进法》的制定、修改到实施都是最大的阻碍。但是我国《循环经济促进法》对此没有相应的制度安排和设计，国家(政府)、企业、消费者等主体各自的法律地位并没有明确，对生产者延伸责任的设定也只是泛泛而谈，循环经济技术创新的市场化更加遥远。循环经济法所立足的循环经济发展现实在我国均是政府的强力推动，政府色彩在循环经济法群(从规章到法规到法律)中体现甚浓。

(二)《循环经济促进法》与外部制度之关联

资源乃国之根本，循环经济发展涉及多维对策体系，循环经济的制度坐标体系中既包含循环经济战略、循环经济规划、循环经济政策，也包括循环经济基本法、循环经济综合法、循环经济单行法及相关法律法规，还包括行业规范和其他非正式制度。《循环经济促进法》位于政策体系与法律体系之间，政策体系和相关制度之间，相关制度和法律体系之间，彼此间形成的网状化关系是《循环经济促进法》的外部制度环境。

《循环经济促进法》在关注资源问题之外，间接涉及环境保护问题，这使得其不可避免地与传统的环境法之间的关系暧昧不清；《循环经济促进法》同时涉及政府的宏观调控，这又使其难免带上经济法的色彩。因此，从循环经济法作为一个新的法种诞生之初，其与邻近部门法之间的关系就是学术界争论的焦点。这个关系问题，迄今没有厘清。所以，我们常常可以看到将《循环经济促进法》归属于经济法部门的表述，也可以看到《循环经济促进法》应当归属于环境法体系的论述，[10]还可以看到循环经济法属于综合法的观点。[11]48事实上，撇开部门法的分歧不谈，《循环经济促进法》与《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水法》《清洁生产促进法》《可再生能源法》等法律就资源问题的规范而言，存在着链接关系。

虽然每一部法律自有其独特的逻辑与制度建构，但是制度需要整体发挥作用。《循环经济促进法》与上述外部制度间的关系“剪不断，理还乱”，这对于《循环经济促进法》的制定、实施到进一步修订不无影响。从《循环经济促进法》和其他部门法的关系看，《循环经济促进法》有别于邻近法律制度与法律体系的链接方式，立法目标与价值也各有区别，但是形成跨界链接与共识结构则是必需的。[9]59《循环经济促进法》与资源有效利用法律体系的链接在于《循环经济促进法》构成其有机组成部分，保证循环经济促进法律制度从规则到行动的转变；《循环经济促进法》与法律体系的链接在于其在法律体系中的独立性，保证循环经济法律制度从效力到实效转变；《 循环经济促进法》与其他法律制度的链接在于保证循环经济法律制度从强制到诱致转变。[9]58

《循环经济促进法》外部制度成分复杂远胜于内部制度结构：其一，我国没有法律意义上的循环经济战略。我国的循环经济战略主要表现为领导讲话、红头文件，缺少法律上的程序性，何来法律上的严肃性和权威性？循环经济战略是循环经济对策体系的理性汇集与行动根据，法律文本中缺少循环经济战略的安排将使得《循环经济促进法》的制度缺乏与政策的对接桥梁，制度设计缺乏理论指导，定位不准。其二，《循环经济促进法》的制度目标与制度设计要求其与横向的《环境保护法》《水法》《清洁生产促进法》《节约能源法》《固体废物污染环境防治法》等法律的衔接与完善，但局限于制度惯性、部门利益及传统观念，这些现行制定的法律“存在的就是合理的”，表现出超强的稳定性。显然，《循环经济促进法》的立法目标要体现在其他相关法律中，目前很不现实。《循环经济促进法》与其他相关部门法的协调因此不仅仅是一个立法技术问题，其制定与修改的步子都不能迈得太大，否则，实施便有困难。换言之，《循环经济促进法》制度创新的分寸必须从整个法律体系协调的角度去把握，这并不是一件容易的事情。其三，我国循环经济的发展并未遵循产业组织与产业竞争的规律，循环经济发展中的“构圈建(补)链”，多是政府出面，招商引资，企业承接。循环经济产业规则多体现为民间规则，体现为非正式制度。这些非正式制度与法律并不相容，但生命力极强，这也是我国循环经济能够发展到现在的原因。所以，《循环经济促进法》要改变现行的发展规则，诸多不适应的情形必然会出现，耐药性情形也会出现。因此，与这些非正式制度的高效对接，成为《循环经济促进法》减少实施成本、增强可操作性的一个重要方面。综上，《循环经济促进法》与其外部制度间的纠结增加了其自身制度设计的难度。

(三)《循环经济促进法》与内部制度的关联

作为规范资源有效利用的普适性、基础性、综合性法律，《循环经济促进法》具有基本法地位是一种可能的立法选择。《循环经济促进法》是保证循环经济法域内的制度连续、稳定的前提。就此而言，《循环经济促进法》应该具有基本法、链接法的特性。《循环经济促进法》由原则和规则两部分构成，原则是规则中的规则，《循环经济促进法》中的原则数量应该较多，方能有效链接循环经济法的外部结构与内部结构。《循环经济促进法》以下的单行法，表现为以资源利用的不同环节划分的循环经济综合法，如《清洁生产法》和《可再生能源法》，以及将要有的“资源有效利用促进法”“废弃物污染防治法”“再生资源回收利用法”等等。这些单行法是规范某一循环经济领域的具体规则，制度方向可能是分散的，功能上一般不会存在交叉或者衔接，制度绩效也仅仅限于本领域。这样的单行综合性循环经济法应该是循环经济基本法的下位法。《循环经济促进法》的原则可以使得分散的单行法的制度方向集中，制度功能互补。通过循环经济战略和循环经济规划的实施，《循环经济促进法》实现对单行法的指导。

但就理论而言，循环经济单行法之下必有其子法，是针对各类别的规制对象制定的具体法律法规。例如，“再生资源回收利用法”下可以有“废旧家电回收利用法”“建筑废弃物回收利用法”“生活废弃物回收利用法”“农业废弃物回收利用法”“包装材料回收利用法”等，“清洁生产法”下可以有“工业生产清洁生产法”“农业生产清洁法”和“服务业生产清洁法”等。我们发现，这些单行法的子法在我国多以行政法规的表现形式存在，或者将以行政法规的面貌出现。行政法规天然带有部门分界的痕迹和实现行政管理的目的，具有部门利益法制化的倾向。循环经济法单行法(包括子法)的制度设计牵涉政治、经济、社会和历史等多方面的复杂关系，《循环经济促进法》与其之间的关系尚未理顺，在适用上也并没有体现出一般和特殊、原则的和规则的关系。循环经济单行法应该体现的是产业管理法性质，而不是行业管理法性质，要求从行业管理法到产业管理法的变化。这种变化一是因为要求变行业管理思维为产业管理思维，代表着行业利益与产业利益之间博弈工具的变动，影响面极大，所面对的行业阻碍和行业与产业之间的摩擦巨大；二是会受到现有制度和思维的掣肘，使得《循环经济促进法》制度创新与制度修正低效、不充分，进而使得在循环经济法体系中具有基本法性质的《循环经济促进法》往往被有意无意地忽视了。

四、立法体例对《循环经济促进法》的困扰

资源是“资财的来源，是人类生存与发展的不可或缺的自然物质”，是最基本的经济概念，关乎人类经济活动的根本。《循环经济促进法》关注资源问题，从这个意义上说，将《循环经济促进法》定位为“其他法律的基本法”方为适宜，或者说方可以凸显《循环经济促进法》的重要性和权威性。徐国栋在其《绿色民法典》序言中曾经言及，“三根棒棒？还是宏伟大厦？这是个问题”。笔者深有感触的是，20多年前笔者刚参加工作时，环境法在我国发展式微，环境法学科在高校尚属于冷门学科，而20年后的今天，环境法学科已经成为显学，备受关注。一部环保法的出台和修订，吸引了多少关注的目光！这在过去是不可想象的。然而，作为同样关系到国民经济命脉的资源问题的法律治理机制，学术界、社会公众、政府对它的关注与资源之于经济发展的重要性是极不相称的。倘若承认资源问题是经济之根本，《循环经济促进法》则必须定位为基本法。只要满足程序要件，《循环经济促进法》成为基本法很容易，但《循环经济促进法》又必须仰赖民事、刑事等基本法律而存在，因此将《循环经济促进法》定位为基本法又似乎不合适。逻辑严谨、制度规范如《环境保护法》(包含至少六部以上的污染防治法)，在诸多权威人士的奔走努力下，渴盼以“法典化”形式实现“基本法”地位的愿望迄今都未能实现，遑论《循环经济促进法》？笔者认为，《循环经济促进法》创设的制度覆盖与资源相关的领域，其位阶必须高于其他单行法，这就要求修正《立法法》，设计效力上介于基本法和单行法之间的“基础法”，变现有三级立法体制为四级立法体制。否则，《循环经济促进法》与其单行法处于一个位阶，则其对单行法律的指导和协调存在法理依据不足、实施效果不足的硬伤。因为具体执法主要是发改委在执法，是否将《循环经济促进法》放在基础法的位置，不能够确定。实际上将《循环经济促进法》置于行政机关的自由裁量下和行政机关的意图中。若有第四个层级为基础法层级，则《循环经济促进法》可为法律之下、其他单行法之上的基本法。

五、《循环经济促进法》修法思路

美国哥伦比亚大学教授、诺贝尔奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨强调：“设计良好的制度与规则会产生一个有效率、增长迅速的、生活水平不断提高的社会，设计不良的制度与规则会引起停滞，甚至衰退……在认真建立起来的法律规则的环境中，人们可以预见到会出现的情况，也就会相当负责任的行事。”[11]14显然，《循环经济促进法》此次修改必须做出有利于资源节约与有效利用的制度安排，才会有生命力。

(一)《循环经济促进法》的基本理性定位

设计良好的制度及其运作对于经济基础的反作用是积极的，可以促进资源的最佳配置，而制度是可以选择的。制度设计的前提是理性定位，理性找准了，制度选择才是合理的。资源效率是《循环经济促进法》的基本理性。

效率，意味在特定资源的诸多配置方式中的最优化选择，也意味着在投入量既定的情形下产出的最大化。资源效率包含资源的配置效率和利用效率。循环经济理论的逻辑起点是一定的自然资源约束条件对经济的可持续发展会产生阻滞，需要优化资源利用，减缓资源消耗，提高资源效率。提高资源效率是循环经济与传统经济在效率概念上的不同。从资源配置的角度观察，资源效率就是产权效率，从资源利用的角度观察，产权效率与生态效率的有机统一结合是资源效率的重要内容。《循环经济促进法》追求的资源效率一方面是指对资源从开发、生产、销售、消费到回收利用的监管过程中实现产权交易成本较低；另一方面是指政府通过激励、惩罚等法律机制引导、强制循环经济活动主体实施有利于资源节约、利用的循环经济行为。资源效率是资源供给的未来与希望，是资源结构优化、经济与社会可持续发展的集中表现。所以，《循环经济促进法》必须依循资源效率的路径进行逻辑演绎。

《循环经济促进法》的第一位理性是资源效率理性，其实现路径是市场为主、政府为辅。但如前所述，循环经济发展的政府推进脉络、《循环经济促进法》立法中的权力和利益博弈、《循环经济促进法》的现有行政化制度安排、循环经济法法律体系的管理色彩都表明，《循环经济促进法》的出发点仍然是以规范政府行政行为为主，而不是推动资源发展转型。循环经济法律制度的设计路径仍然是政府监管之程序化、合法化，而不是循环经济技术的研发和创新，更不是循环经济竞争性市场和产业组织的培育。这种离开市场的制度设计不可能达到提高资源效率的法律目标。进一步而言，《循环经济促进法》应该是“管理政府之法”，不是“政府管理法”。但在现行体制下，如果以行政行为的规范性与合法化为路径，设租与寻租会替代控权成为法律的第一位选择，《循环经济促进法》不可能致力于培育产业组织与竞争性市场。

当然，因为资源问题从来是与环境问题纠缠在一起的，这就决定了《循环经济促进法》的第二位理性应该是环境保护理性。两种理性应该在《循环经济促进法》总则中，以立法宗旨的形式予以体现，限于篇幅在此不便赘述。

(二)循环经济战略与循环经济规划的关系

循环经济战略是指循环经济发展中带有全局性、长远性、根本性的总的构想，是在一定时期内国家关于循环经济发展的基本思想。循环经济规划是政府行动——循环经济政策的主要组成部分。循环经济战略和循环经济规划在循环经济发展对策体系中的功能是不同的。循环经济战略是方向和理论，是循环经济规划的依据。循环经济规划是步骤和行动，是循环经济战略的实施保障。进一步而言，其他的循环经济政策是对循环经济规划的分解和落实，《循环经济促进法》是循环经济政策实施的框架与空间。

从理论上区分循环经济战略与循环经济规划比较容易，但实践中两者界限并不清晰。循环经济战略、循环经济规划、循环经济战略规划等概念在现实中交叉使用，或者混同适用。这种不清晰的根源在于我国《循环经济促进法》对于循环经济战略缺少法律上的清晰认定。从循环经济规划角度看，即使法律有所提及，但无论是称之为计划或者规划，实质仍然是“行政方案”。换言之，规划也不过是政府指导配置资源的行动方案。循环经济战略也需要制度化，如果在《循环经济促进法》中不仅仅有规划的明确法律化，更有体现循环经济发展战略的制度设计，它对于政府行动的制约是有极大助益的。

(三)循环经济监管体制与循环经济监管制度的争议

一个国家的循环经济监督管理体制决定了循环经济监督管理的性质、规模、功能和效率。科学合理的循环经济管理体制，能够保障一国循环经济发展目标的实现。循环经济发展涉及面广，地区性、行业性特点突出，需要经济综合部门、资源和环境保护部门、城建、财政、税务、金融等多元监管主体间的分工合作与齐抓共管。上述部门间的职责权限不清所导致的互相争权、越权或者互相推诿责任等现象会阻碍循环经济的良性健康发展。循环经济管理体制的不合理意味着我国政府循环经济综合管理部门没有理顺与其他依法行使循环经济监督管理权的部门之间的关系，意味着这些部门各自的职权发挥是不充分甚至低效的，循环经济监管没有形成合力，是碎片化和无力的。循环经济监管体制应该通过循环经济监管制度得到反映，循环经济监管制度的建设与循环经济市场的发展应该是同步的，没有市场就没有真正的监管。我国的循环经济发展一直是政府强力推动，行政监管的力量是巨大的。但是，当事关循环经济发展的大量的行政法律被批量生产出来时，政府越发强势，更加弱化了循环经济市场的发育，因此，如何在《循环经济促进法》中根据循环经济的内涵和本质特征建立合理的循环经济管理体制，特别是如何界定企业的投资边界与政府投资的范围，也应该是《循环经济促进法》在修订时需要反复斟酌与考量的问题。

(四)《循环经济促进法》的框架设计问题

2009版《循环经济促进法》以“减量化、再利用、资源化”为文本主线，框架结构设计为七章共五十八条：第一章为总则；第二章为基本管理制度；第三章为减量化；第四章为再利用和资源化；第五章为激励措施；第六章为法律责任，第七章为附则。从《循环经济促进法》实施以来的实践反馈来看，按照“减量化、再利用、资源化”的思路进行文本设计使得文本呈现碎片化状态，主体的权利义务模糊不定，制度空白大量存在，严重影响了该部法律的实施效果。绿色经济、低碳经济、节能减排、绿色发展等等，从循环经济的角度出发，其基点和本质就是资源的可持续,并以此支撑国家经济的发展和环境的安全。《循环经济促进法》关注的资源领域包括生活废弃物、电子废弃物、建筑废弃物等多个领域，涉及减量化、再利用和资源化等理念，但归根到底围绕的是资源。循环经济发展的主体权利义务必须要有一个稳定的落脚，这个落脚就是资源，也就是法律文本规制的对象。资源从生到死，主体的权利义务就应该围绕资源的生命周期进行设计，这样，才能无缝或者说比较严密地堵住了制度漏洞，政府主体、企业主体、社会中间层、消费者在资源(废旧资源)从开采(分类、回收)到生产、销售，再到分类回收(废弃)等各个环节各自的行为模式、权利义务及法律责任均应该在文本中进行细致周详的规定，这样的《循环经济促进法》的文本内容就比较清晰规范，便于执法者和守法者的理解和适用。

六、余论

“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志。”[12]奥地利法学家埃利希说:“法发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身。”不能反映符合社会发展规律的法律，生命力不可能久长。《循环经济促进法》实施以来的实践告诉我们，这部法律的实施效果不是很理想。循环经济立法涉及国家、政府、企业与个人，涉及经济、社会与自然等领域，是一项复杂的系统工程。制定出一个比较完备的《循环经济促进法》的法律文本也许相对容易，而透过文本能够看到我国的具体国情，是该法能够得以良性实施的更重要方面。我国是社会主义公有制国家，国家是绝大部分生产要素的所有者，以“经济人理性”考量，国家关注的是国有资产的保值增值，是经济的快速增长。同时，国家又是社会利益的代表，保证经济发展的可持续是其当然的目标。国家的多元目标决定了其多元身份，多元的目标并不一定能协调好。这种身份冲突在立法层面表现为市场主体与制度提供者之间的冲突，从执法层面表现为市场主体与监督管理主体间的冲突。在这种情形下，国家作为制度提供者的中立性就值得推敲。加之，循环经济立法中，需要大量非劳动力生产要素主体承担“减量化、再利用、再循环”的义务，国家有多大的动力提供公平性的制度？在执法层面，面对包括自己(国家在利用生产性要素生产时可能恰恰是那个最大的环境资源破坏者)在内的诸多市场主体，国家又有多大的动力监管不利于循环经济发展的主体行为？国家作为制度提供者和市场监管者的身份是不可替代的，但其作为市场主体的身份是可以替代的。这意味着，从立法的角度看，国家没有理由继续成为非劳动性生产要素的所有者。所以，我国循环经济立法的背后要害是我国产权制度改革的深化。