成人高等教育质量保障体系建设研究

(西安交通大学 继续教育学院，陕西 西安 710061)

成人高等教育质量一直以来困扰成人教育的发展，成人高等教育如何提升信誉、提升办学素质、提升办学能力，打造属于成人高等教育自己的品牌，消除社会对成人高等教育的消极看法和影响，走质量型发展道路是成人高等教育的内在需要，也是经济发展的外在需要。对此本文以质量为主线，重点就成人高等教育质量保障体系进行探讨，以推动成人高等教育理顺发展思路、规范发展过程、增强发展能力。

一、问题的提出

教育质量是成人高等教育发展的动力，成人高等教育质量保障体系既是成人高等教育的重要课题，又是成人高等教育改革的难点问题。成人高等教育质量问题越来越成为教育部门、社会用人单位、办学组织以及学生家长和学生本人的高度关注，而教育质量成为制约成人高等教育发展的主要瓶颈。成人高等教育正在经历着历史性的转折，这个转折迫切需要成人高等教育将教育质量作为今后改革和发展的战略目标。历史性的转折表现在以下方面：

1.成人高等教育由不规范发展向符合教育质量要求的规范化转变

事物发展是由起步阶段—发展阶段—完善阶段—再完善阶段—再发展阶段的循序渐进过程。成人高等教育正是经历了这样一个过程，处在后续需要不断完善、不断需要修正、不断需要改进的时期。成人高等教育从上世纪50年代至今走过了半个多世纪的历程，既有做得好的一面，又有存在不足的一面。这一历程的确需要反思、需要总结、更需要完善。这一发展过程来看，如何理顺成人高等教育与普通高等教育的关系？如何定位成人高等教育在高等教育中的角色？如何办出成人高等教育自己的特色？从这些问题出发，从理论、政策、制度、发展模式、评估标准、评估主体、内部管理等方面对成人高等教育做出系统性地规范，使成人高等教育向规范型转变，促使成人高等教育上层次、上水平，促进成人高等教育健康发展。

2.成人高等教育由注重业务向重视理论研究并用来指导教育实践方向转变

这一转变的标志是：

(1)中国成人教育协会年会。这是中国成人教育行业最高研讨盛会，一年一度定期召开，各方同仁汇聚一堂，进行科学研究讨论，营造全国成人高等教育的科研氛围，以推动成人高等教育质量的提高。

(2)海峡两岸继续教育论坛。历时二十届的海峡两岸继续教育论坛每年召开一次大会，由海峡两岸知名大学轮换承办，全国包括香港、澳门、台湾有20多所重点大学参加，这一学术交流平台对成人高等教育质量的提高从理论上和实践上都有重要的推动意义。

(3)各省市成人教育协会。作为地方专业协会的组织者省市成人教育协会，每年定期召集本地区成人高等教育会议，以成人高等教育质量为主题，进行必要的交流、研讨，以便改进成人高等教育教学和管理的发展。地方成人教育协会已经成为推动成人高等教育质量不可缺少的一支重要力量。

(4)政府有关部门重视并建立研究项目。仅有行业协会组织是不够的，还需要政府有关部门支持，政府的教育部门、发改委、科技部门等建立成人高等教育科研项目并拨专项资金支持科研项目的实施。成人高等教育院校重视并积极参与科研项目，力图用科学研究影响、带动、促进成人教育的发展。

(5)校级教改项目的开展。依附大学的成人教育学院或继续教育学院同样积极参与大校的校级成人教育教改项目，通过研究、总结、改进、完善成人高等教育的运行模式，不断提升办学思路、办学程序、办学质量。

3.成人高等教育由规模型向质量型转变

成人高等教育发展规模受政府的教育政策影响。成人高等教育曾经追求办学规模以维持成人教育的运行，这个规模的变化过程是，由小到大——由大到规模平稳——由平稳到规模逐渐递减的格局。受政府政策的调整，成人教育办学规模急剧下滑，出现了过去没有遇到过的招生难的问题，甚至出现招生计划(业余、函授)完不成的现状，对成人高等教育提出了挑战。规模型的运行模式是有历史阶段性的，高规模不等于高质量，仅仅追求规模很难求得发展，打造教育品牌，以教育质量求生存、求发展，是成人高等教育的发展趋势。

4.成人高等教育由注重办学收入型向质量型转变

成人高等教育注重办学收入总量，办学单位普遍存在关注办学收入，忽略办学的系统性管理，这样一来，导致教育质量下降。由于只重视学生数量规模带来的收入规模，由此造成办学资源紧缺，办学环境不匹配，教育管理跟不上，直接影响教育目标的实现，最终影响院校的办学收益。高收入不等于高质量，教育质量与办学收入相辅相成，高的教育质量会吸引更多的学生资源和社会资源，一般来说，教育质量的提高，对学校的办学收入产生正效应。

5.教学方式由传统教育方式向现代教育方式转变

有两个重要方式：

1)由板书教学向结合课件教学转化。这一教学方式弥补了传统板书教学的不足。

2)由线下教学向结合线上教学的数字化教学方式转变。这一教学方式充分利用网络教育平台，满足了成人教育学习对象的需要，可以随时随地利用业余时间学习。

6.国民经济转型要求成人高等教育相应的转型

经济转型的方式由粗放式经营向集约式经营转变，由外延式经营向内涵式经营转变，经济转型的形式上要求经济运行过程尽可能做到低投入高产出，低成本高收益，本质上要求低碳环保型经济、低消耗型经济、高效益型经济，归根到底是高质量型经济。经济转型强调经济增长靠提高经济质量和经济效益，进而保证经济的持续、快速、健康发展。

经济增长方式的转变，影响成人高等教育办学方式的转变。成人高等教育办学方式必须适应经济转型，如何转型？成人高等教育要面向社会，满足社会需求，强调服务社会，要打破成人学历教育一枝独秀的现状，形成以学历教育为主，以非学历教育、职业培训为补充的办学方式，构建终身教育体系。这些转变，必须配套办学方式的转变，要走集约式、内涵式办学方式的道路，即走办学目标适当、办学规模适中、资源利用充分、制度健全并有效实施、课程设置实用、教学实施科学合理、管理规范、满足经济发展和社会需要的人才培养模式、适合成人高等教育的发展路子。这一方式的实现，要依靠优化成人教育结构，摒弃成人教育“普教化”的影响，加强成人高等教育内部、外部评价和监管，促使成人高等教育不断提升办学素质、办学能力和办学质量。

二、高等教育质量的内涵

研究成人高等教育质量保障体系，必须弄清楚教育质量、高等教育质量、高等教育质量保障等相关内涵。

1.教育质量

我国《教育大词典》对教育质量的界定是“教育水平高低和效果优劣的程度”，“最终体现在培养对象的质量上。衡量的标准是教育的目的和各级各类学校的培养目标。前者规定受培养者的一般质量要求，亦是教育的根本质量要求；后者规定受培养者的具体质量要求，是衡量人才是否合格的质量规格。”[1]按照这一解释，教育质量标准分为两个层次，一方面是一般总括性的质量要求，另一方面是具体的人才培养质量标准。

2.高等教育质量

英国学者戴安娜·格林(Diana Green)认为：高等教育质量是一个多维的、不断变化的概念，他通过一套多维指标体系来衡量一所高校的表现，在其本质上满足个人、群体和社会显示或潜在需求能力的特性总和，往往通过受教育者、教育者和社会发展所要求的目标、标准、成就和水平等一套绩效指标体系表现出来。[2]成人教育质量是指成人教育的每一个环节在满足学员个体需要与社会需要的程度及管理体制、机制运作过程的合理性程度。[3]

3.高等教育质量保障

澳洲学者大卫·李(David Lim)认为：旨在确保高等教育得到保持和提高的所有的政策和过程。[4]美国高等教育认证委员会(CHEA)的定义是：为了确定公认的教育、学术和设施标准得到保持与提高而对高等院校或专业进行的有计划、系统的评审过程。[5]所谓高等教育质量保障体系，“是指与高等教育质量保障有关的基本要素相互联系、相互制约而构成的整体。”[6]

上述对代表性的高等教育质量相关含义介绍，旨在保持和改进成人高等教育质量，并为成人高等教育利益关系人提供质量证明和担保的所有政策与过程。这些观点虽然没有统一的概念，但他们有本质上的联系，有共同的特点。其特点表现为，质量的目的性、标准性、督导性。质量的目的性是指高等教育运行过程应符合教育规律、符合教育发展的目标，高等教育最终的生产成果满足社会经济对人才的需要。质量的标准性是指高等教育运行必须符合一定的规范，这些规范的形式有：法律、法规、政策 、制度、指标等。质量的督导性是指高等教育发展过程由专门的、专业的机构和人员对高等教育执行国家和有关的规范实施的监督、考核、评价、建议等。

三、成人高等教育质量存在的问题

为了了解成人高等教育质量问题，本文采用问卷调查的方式，对陕西地区的西安交通大学、西北工业大学、西北大学、西安电子科技大学、陕西师范大学、西北农林科技大学、陕西科技大学、西安科技大学、长安大学、西安建筑科技大学等10所高校的成人教育学院或继续教育学院进行抽样调查。发出问卷300份，回收267份，回收率为89%。下面对问卷调查结果作以分析：

1.成人高等教育办学理念错位

成人高等教育院校普遍存在“重创收、轻管理，重数量、轻质量，重成本、轻效果，重硬件、轻软件”的办学理念。这一理念是困扰成人高等教育发展的关键问题，教育观念或教育理念影响整个教育运行过程。在调查的这些院校，普遍存在对成人教育质量认识模糊，办学质量与成人教育的关系认识不足，缺乏对教育质量理论学习和实践。由于教育理念错位，成人高等教育出现以下问题：第一，成人高等教育管理机构不建全，如没有设专门的质量管理机构，现有管理队伍素质不高，队伍建设跟不上。第二，大部分继续教育学院为节约人工成本，大量聘任临时工作人员，许多聘用人员没有教学管理经验。第三，问卷表中了解到，形成目前的状况，其主要原因是，院校领导更多地关注办学收入，注重扩大招生数量，考虑办学条件和能力不够，只要能把收入搞上去，其他方面都是次要的。第四，继续教育学院的院级领导是有任期的，学院领导重点考虑任期里的工作较多，只要能维持任期稳定，不会出现成人教育运行方面的问题，不会或顾及不上考虑以后长远的打算和安排。第五，现行成人高等教育没有质量方面的压力，比普通高等教育运行平稳，成人高等教育没有院校排名的影响，没有形成办学的公平竞争机制。普通高等教育排名本身就是对一个学校的教育质量的一种认可和评价。

2.成人高等教育的社会评价度不高

几十年的成人高等教育的发展，为培养社会需求人才做出了一定的贡献。与此同时，社会各界对成人高等教育质量提出质疑，做出不同的评价，出现不同的声音，许多人认为成人高等教育与普通高等教育属于两种不同高考制度，成人高等教育学生准入不严，“高考分数较低”，“教育质量不高”。成人高等教育教学实施过程的监督和控制缺失，“形成考风不正”，成人教育学生一般情况下都能毕业，人们说到这样的培养过程“人才质量不会太高”。所以，就出现了成人高等教育学生就业(或再就业)难的问题，也无法享有普通高等教育学生的同等社会地位。

3.成人高等教育教学实施过程监管不力

成人高等教育发展到今天，形成业余、函授、电大、网络教育、非学历教育的多层次、多形式、多元化的教育格局。现有的教育资源、管理队伍、办学环境、管理制度难以满足新的成人高等教育的需要。教学管理存在两大问题，一是异地函授站点的教学过程监管不够严密，学生到课率较低，教学过程难以保证；二是网络远程教育的教学实施监管不够严谨，这两种办学方式都存在考试试卷雷同等现象。函授教育和网络教育的学生占成人高等教育学生总量的比例较大，这部分教学监管难度很大，影响成人高等教育质量，也影响社会对成人高等教育的认可。

4.成人高等教育“普教化”问题严重

其主要表现在：与普通高等教育办学模式雷同，教学过程照搬普通高等教育的模式。在培养目标、专业设置、教学计划、教学大纲、教学方式、教材体系、管理方式等方面基本上沿袭了普通高等教育的做法，成人高等教育没有明显的办学特征。另外，成人高等教育普教化形成的原因是，成人高等教育学校缺乏专职的教师队伍，成人高等教育只能依托普通高等教育的教师资源，教师队伍包括普通高等教育学校的在编教师，还有大量的在读研究生充当成人高等教育的授课教师，这些教师对成人教育学习的学生特点不了解，对成人教育的规律缺乏认识，难以收到良好的教学效果。因此，成人高等教育模式必然要受普通高等教育模式的牵制影响，无法摆脱普通高等教育的魂绕。正是这一点，造成教师队伍极不稳定，形成松散式的教师管理机制，为教师队伍建设带来很大的困难，这不得不影响成人高等教育的办学质量。“成人高等教育普教化倾向严重影响成人高等教育可持续发展，影响到我国终身教育体系的构建。”[7]

5.成人高等教育教学方式单一，影响教育质量

特别是业余、函授办学形式教学方式滞后，适应不了现代教育的发展需要。其主要教学方式采用单一的面授形式，许多成人教育学院没有实施数字化的网络教育技术，与成人教育特点格格不入，影响成人高等教育的发展。

6.成人高等教育评估制度有待完善

成人高等教育评估由省级教育部门组织，由有关高等教育院校的专家参加，这一政府主导型评估制度某种意义上起到一定的作用。这种单一的成人高等教育评估制度存在制度上的先天性不足：一是单一垄断的评估制度不容易做到公平合理；二是单一评估制度发挥评价的作用受到限制；三是单一评估制度只对政府负责，无法满足社会用人单位、成人教育的学生及家长了解成人高等教育评价的信息；四是单一的评估制度注重静态评估，即提前准备好评估需要的各种资料，缺乏动态评估，即缺少教学过程和管理过程的评估；五是单一评估制度对于成人高等教育院校作为被评估的客体，对评估活动较为冷淡，因为这样的评估结果对被评估院校来说没有风险和压力。因而，成人高等教育评估制度需要改进、完善。

四、我国成人高等教育质量保障体系的构建

针对我国成人高等教育发展的现状，如何使成人高等教育尽快走向规范、持续、健康发展之路，就必须建立多元评价主体的成人高等教育质量保障体系。

1. 成人高等教育质量保障体系的基本框架

建立由政府、民间、院校构成的三元结构评价主体的成人高等教育质量保障体系。1)政府评价模式。政府作为高等教育质量保障活动的主要管理者，是高等教育质量监督的主体，是高等教育质量推进的重要保证力量。政府教育部门应成立教育质量管理委员会，便于实施教育质量管理。教育质量管理委员会通过下列发挥对成人高等教育质量的保障作用：(1)通过立法，规范成人高等教育质量的管理活动；(2)制定国家成人高等教育质量的基本标准；(3)审核和批准成人高等教育质量认证机构的资格，规范民间专业机构的教育质量认证行为；(4)指导、发挥教育认证专业机构的积极作用；(5)组织成人高等院校内部教育质量管理人员的专业培训；(6)对成人高等院校的办学资格和学位授予资格进行审核和批准；(7)推动成人高等教育全面质量管理和认证的研究，促进国内外学术交流，为高等院校质量管理实践提供理论方法的支持。2)民间评价模式。建议我国尽快成立高等教育质量认证师事务所。其作为教育评估中介机构接受教育评估业务委托，对高等院校教育质量进行独立的评估，其介于政府和高校之间，弥补了政府单一教育评估模式的不足。认证机构对教育质量保障的作用，一是通过中介机构的质量评估可以获得某一认证资格，二是中介机构对院校教育质量管理帮助和指导，三是中介机构的质量评估向社会提供高等教育质量公证信息。3)高等院校内部评价模式。这一模式要求成人高等院校成立教育质量管理中心，由质量管理中心牵头专门从事质量策划、质量控制、质量改进。“质量策划是指满足质量目标的准备过程；质量控制是指在作业中符合目标质量的过程；质量改进是指有突破达到一个前所未有的执行水平的过程。”[8]

2.成人高等教育质量保障体系的运行

前面对成人高等教育质量保障体系的执行主体介绍，质量保障如何关键在于保障体系的有效运行。保障体系的有效运行取决于运行主体的合理分工，形成相互牵制，通力配合，协调作战。作为质量保障的政府的教育质量管理委员会负责高等院校包括成人院校的教育质量标准制定，教育质量业务项目检查、考核，配合教育其他部门对高等院校资质的审批，同时，负责对教育中介组织的资质审查、监督。作为教育质量认证的注册教育师事务所接受政府部门和高等院校委托评估业务，评估内容为院校资质认证和学科专业认证，以及其他相关教育质量项目评估。评估报告要向政府教育质量管理委员会提交，同时，也向院校提供评估报告，并向被评估院校提出教育质量改进的建议，同时也要向社会公布教育质量评估信息。为了改进目前考试制度，对成人教育考试设立外部考试员制度，由政府教育部门制定外部考试员的聘任规范，由中介组织代管外部考试员。考试员负责考试命题、监考、阅卷，向院校提供考试成绩等工作。作为高等院校内部质量管理中心，负责协调本院校教育目标、学生培养方案、管理制度、学科专业设置和建设、教学实施、教师队伍建设、教学管理、设施建设、学生学习等方面的评价、检查、考核、改进、报告等工作。高等院校内部质量管理中心与政府教育部门经常保持教育质量的协商，配合政府教育部门做好对本院校教育质量的检查考核工作，随时向政府教育部门提供本院校教育质量内部评价、考核以及政府教育部门下达的教育质量执行任务情况的报告。同时，与中介组织保持教育质量方面的协商、沟通、交流、改进等，为中介组织提供教育评估所需要的资料，配合政府教育部门和中介组织做好院校教育质量工作，保证教育质量工程顺利实施。