统筹推进依法治国与依规治党

党的十九大提出，要坚持依法治国与依规治党有机统一。这是我们党长期探索中国特色社会主义法治道路形成的一条基本经验。在此基础上，围绕如何统筹推进依法治国与依规治党，有研究聚焦规范制定环节，强调要统筹推进政党立规与国家立法；[注]关于构建党内立规部门与国家立法部门的联动机制，可参见罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》，《中共福建省委党校学报》2016年第6期，第64-69页；关于规划、起草到清理三个阶段的统筹，可参见李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第4期，第60-68页；关于党规与国法备案审查联动机制的构建，可参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期，第21-30页。有研究聚焦规范实施环节，提出要统筹推进政党执规与国家执法；[注]关于构建政党执纪与国家执法的联动机制，可参见韩强：《党内法规与国家法律的协同问题研究》，《理论导刊》2015年第12期，第88-94页；关于纪委与司法机关执纪执法联席会议制度，可参见操申斌：《党内法规与国家法律协调路径探讨》，《探索》2010年第6期，第32-35页。还有研究从法治运行的完整过程出发，提出要把统筹推进依法治国与依规治党延伸到党内问责与司法问责、党员守规与全民守法等层面。[注]吕永祥、王立峰：《依法治国与依规治党统筹推进机制研究——基于中国特色社会主义法治的动态分析》，《河南社会科学》2018年第2期，第33-39页。表面上看，既有研究已涵盖法治建设各个方面，但究其内容，由于多将国法的运行逻辑套用到党规领域，对统筹推进依法治国与依规治党的政治基础以及党规与国法在国家治理上的制度分工缺乏足够清晰的认识；同时，在现实针对性上，由于既有研究多将统筹推进依法治国与依规治党作为一个整体来研究，对党和国家机构改革背景下不同类别、不同层级、不同方面党政协同的差异性重视不够。因此，本文在区分党规国法的基础上进一步明确二者在国家治理上的制度分工，并根据党规国法双规并行的实际，分类、分层地提出新形势下统筹推进依法治国与依规治党的可行路径。

一、统筹的政治基础：政党与国家建设

在西方社会，从政党的起源看，是议会政治的运行内生了对政党的需求，因此先有国家、后有政党，政党主要代表部分人的利益诉求；但在中国，中国共产党自成立伊始，追求的就是中华民族的整体利益，而此时中华人民共和国尚未诞生。[注]王绍光：《政党政治的跨国历史比较》，《文化纵横》2018年第4期，第66-75页。20世纪初期的中国，国家在军阀混战中面临解体的风险，社会各领域的传统制度濒临崩溃。在此生死存亡之际，只有先建立一个强有力的政党，然后用它的政治力量和组织方式深入和控制每一个阶层和每一个领域，才能完成国家的改造和重建。[注]邹镋：《二十世纪中国政治》，香港：牛津大学出版社，1994年，第3-4页。历史和人民最终选择了先锋队性质的中国共产党，并在党领导人民进行革命的过程中缔造了新中国。这种政党领导人民建设现代国家的独特路径既决定了中国共产党在国家建设中的领导核心地位，同时也决定了治党与治国具有内在逻辑上的统一性。比如，作为一个按民主集中制原则组织起来的革命政党，党在全国执政以后，又把这种制度运用于政权建设，[注]中国作为一个统一国家进入现代这一显而易见的事实背后有着中国人对于统一压倒一切的向往。参见孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：三联书店，2013年，第121页。由于国家统一的需要，在民主的基础上经由集中实现统一成为中国建制议程的重中之重。在国家机构中实行民主集中制原则，这使得党和国家在根本组织制度和领导制度上具有同一性，并在依法治国与依规治党之间建立了紧密的关联。

(一)依规治党是依法治国的引领和保障

邓小平指出，“没有党规党法，国法就很难保障”。[注]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。中国共产党在中国政治生活中的领导地位决定了，党的领导始终贯穿依法治国的全过程和各环节，这种领导既体现在中国特色社会主义法治中，也通过政法委、党组等中观层面的体制机制设计贯穿在法治运行的日常实践中。坚持依规治党，确保中国共产党始终以法治思维和法治方式管党治党，是对依法治国最好的引领和示范。首先，依规治党对依法治国具有价值上的引领作用。虽然依规治党与依法治国是两个不同类型的法治系统，在组织形式、政治功能等方面均有所不同，但是，这两个法治系统的本质要求却是一致的，二者相互补充、相互促进、相得益彰，并统一于中国特色社会主义法治实践。[注]曹萍：《坚持依法治国与依规治党有机统一》，《光明日报》(理论版)2017年12月11日，第13版。其次，依规治党对依法治国具有经验上的示范作用。在我国，重大的制度创新一般都是在党的领导下，通过试点、发掘、提升、推广，然后再出台正式的法律法规，逐步实现相关领域工作的法治化。在这个过程中，中国共产党作为中国主导性的政治力量，始终是中国特色社会主义法治最重要的推动者。[注]顾培东：《当代中国司法生态及其改善》，《法学研究》2016年第2期，第23-41页。最后，依规治党与依法治国之间具有制度上的互动关系。历史反复证明，什么时候依规治党成效显著，什么时候依法治国就能得到保障；反之，依法治国也会遭受破坏和挫折。

(二)依法治国是依规治党的基础和依托

依规治党作为法治思维和法治方式在管党治党领域的应用，是在全面依法治国的背景下提出的，也需要在全面依法治国的战略布局中进行谋划和推进。全面依法治国是新时代全面推进依规治党的基础和依托。首先，依法治国必然包含依规治党的规范要求。新时代全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，这一体系除了完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系之外，还包括完善的党内法规体系。依规治党不仅是新时代全面从严治党的基本手段，同时也是全面依法治国的内在要求。其次，依法治国为依规治党提供内在动力。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上的各种努力，可以让广大党员干部尤其是领导干部这个“关键少数”确立规则意识，进而形成尊规学规守规用规的精神自觉和行为习惯，为依规治党提供内生动力。[注]沈国明：《论依法治国、依法执政、依规治党的关系》，《东方法学》2017年第4期，第103页。最后，依法治国为依规治党提供制度环境。全面推进依法治国，以法治的理念、法治的体制和法治的程序推动国家治理体系和治理能力现代化，在党的执政方式与法治之间建立内在关联，从而为依规治党提供外在的制度环境。

二、国家治理的分工：党规国法的区分

政党与国家具有不同内涵，党规与国法具有不同性质。统筹推进依法治国与依规治党，首先必须从制度上对党规和国法作出明确区分，确定二者在国家治理中的不同地位和作用。

(一)党规与国法的区分

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，从理论上明确了党内法规作为一种法治规范的属性问题。但是，这种法治属性是在中国共产党依规治党的实践中生成的，其“强制力”是因为实施的需要而以党的纪律等形式被赋予的，并非直接来自于国家强制力。从这个意义上讲，党内法规并不是法，而是党内制度的一种特殊形态，只是因为这种形态也着眼于法治思维和法治方式的运用，因而在运作形式上与国家法律相似。但是，绝不能据此就混淆党规和国法两个不同的规范系统。[注]有学者认为，党内法规到底是不是法，需要将其放在整个法治体系中进行解释。在当下中国，对于涉及国家权力行使或国家政治生活的党内法规，应该具有法的地位，不宜只是作为社会学层面的法来进行把握和认识。参见沈国明：《论依法治国、依法执政、依规治党的关系》，《东方法学》2017年第4期，第105-106页。这种看法明显混淆了党规与国法的不同属性。

1.形式上的区分

作为两个不同类型的规范系统，党规与国法在主体范围、规整密度、实施保障和效力等级上均有所不同。首先，在主体范围上，党规由一定级别的党组织制定，[注]有党规制定权的组织包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。但根据2017年《关于加强党内法规制度建设的意见》，副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面也有党规制定权。作用范围仅及于党员和党组织，属于政党规范范畴；对党规而言，社会成员在政党认同的基础上加入政党，是其对该成员发生效力的逻辑前提。而国法由特定的国家政权机关制定，作用对象包括全体公民，属于国家规范范畴；作为由国家强制力保障实施的行为规范，不论公民本身是否同意，国法都可以适用于该成员。其次，在规整密度上，党规与国法也存在较大差异。党规在很多时候并不会像法律那样以条文的方式来表述，而是以段落的方式呈现。[注]比如，在效力上仅次于党章的准则，包括《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，就是以段落的方式表述的。与条文相比，这种段落式的表述可能造成规范要素的缺失。比如，缺乏关于行为后果的规定。但是，这种安排也降低了党规的规整密度，增加了党规实施的灵活性。与国法相比，党规的制度化水平通常更低，对程序化的要求也没有法律那么严格。再次，在实施保障上，党规主要依靠党的纪律实施，违反党规的惩戒一般是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等纪律处分，而国法依靠国家强制力保障实施，违反国法的惩戒通常表现为对公民人身或财产权益的限制或者剥夺。最后，在效力等级上，国法高于党规。由于党必须在宪法和法律的范围内活动，而不拥有任何超越宪法和法律的特权，作为政党活动产物的党规不得突破宪法和法律的规定。

2.实质上的区分

规范的内涵不仅取决于外在的规范条文，同时也取决于这些规范所容纳的价值。[注]卡尔·拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第355页。因此，把握党规与国法的差异性，不仅要着眼于形式上的区分，还要考虑二者在价值取向和精神追求上的差异性。首先，在德性要求上，党规的立足点是党性，国法的立足点是现代社会对公民的基本要求。党员要讲党性，[注]主要立足于党的先进性和纯洁性，体现为对党忠诚、对人民忠诚。参见祝灵君：《中国共产党人的党性与党性修养》，《中共中央党校学报》2016年第3期，第22页。适用于党员的党规应当与党性无缝对接，将抽象的党性具体化为明确的党规制度，既不能偏离党性方向，也不能降低党性要求。而国家法律制度应当致力于将现代社会对公民的基本要求具体化为明确的法律制度。由于较之于现代社会对公民的基本要求，党性对党员的德性要求往往更多更高，因此党规党纪往往严于国家法律。其次，在制度导向上，党规是义务本位，国法是权利本位。无论是党规还是国法，其内容都同时包括权利和义务两个方面，但是，二者在权利义务配置的取向上是不同的。宪法首先规定公民权利，然后规定公民义务，公民首先作为权利主体而存在；而党章则首先规定党员义务，而后规定党员权利，义务构成了对党员第一性的要求，设定权利也是为了更好地保障党员义务的履行。最后，在规范属性上，党规的首要属性是政治属性，国法的首要属性是法治属性。政治意味着决断，政治属性占优的党规必须为政治决断预留足够充分的空间，以便根据不断变动的执政实践对党员提出新的要求并不断进行自我更新。

(二)国家治理中的分工

党规与国法的区分，使二者构成了两个相互联系但又相对独立的子系统。有人认为党规是法，表面上拔高了党规的地位，实际上反而限制了党规的常态化发展，因为党规不同于国法的优势正在于其灵活性和及时性，完全按国法的逻辑运行势必提高党规的制度化和程序化要求，制定和实施过程也更为繁琐，优势反而被抵消。[注]有学者指出，十八大后出台的“八项规定”，在整顿党风和遏制腐败上取得显著效果，正是由于其及时性和迅速性。参见虞崇胜：《国法与党纪：“双笼关虎”的制度逻辑》，《探索》2015年第2期，第60页。因此，统筹推进依法治国与依规治党，并不是要将那些成熟的、有效的党规一概上升为国法，[注]由于二者在形式和实质上的差异，很多党内法规都不适合上升为国法。参见刘长秋：《论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》，《马克思主义研究》2017年第10期，第139页。而是要在正确认识和把握二者差异的基础上，明确二者在国家治理中的不同地位和作用。

1.党务关系入规

在国家治理体系中，党务关系原则上由党规调整。具体而言，主要包括两类：一是党内关系，即党的自身建设问题，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。由于党员在入党时已明示同意接受党规约束，因此可以理解为党员同意为党的事业让渡自己的部分权利，这是党务关系入规的前提。[注]周淑真：《依法治国、依宪执政、依规治党三者关系及内在逻辑》，《理论视野》2015年第1期，第31页。但是，在全面依法治国的背景下，这种让渡必须尊重法治原则。因此，党规对党务关系的调整是有其边界的。凡属法律保留的事项，比如涉及对人身自由的剥夺等，均不得由党规来规定。二是党对国家和社会的领导关系，包括党领导人大、政府、政协和监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织的体制机制等。在中国特色社会主义法治实践中，宪法和法律一般只对“坚持党的领导”这一原则作出规定，至于具体如何领导，包括领导的体制机制、程序规范等，则交由党规来调整。有论者认为，人大工作必须坚持党的领导，这样安排是为了避免出现作为被领导者的人大去规范作为领导者的党应当如何活动的困境。[注]宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015年，第78页。但改革开放以来，我们党历来都承认“党必须在宪法和法律的范围内活动”，通过宪法和法律来规定政党活动方式并无不可逾越的障碍。之所以通过党规来具体化党的领导方式，主要还是由于党的领导活动具有政治性，在国家治理的制度分工中更适合由党规来调整。因此，当党作出政治决断，决定以更加稳定、更加规范的方式来规制特定党务事项，亦即对法治属性的考量超过政治属性时，就更加适合以国法的方式进行规整。[注]2015年《国家安全法》规定，中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，就是通过法律形式直接确认党内机构法律地位并赋予其法定职权的重要事例。

2.国务关系入法

虽然党对国家和社会的领导一般纳入党规的调整范围，但党规的作用范围仅限于党组织和党员。超出这一范围，对于非共产党员的公民、政权机关、企事业单位和社会组织的规制，应当通过国法来规范。因此，在国家治理的分工中，党外事务只能由国法来调整，党规不得直接为非党员的公民、政权机关、企事业单位和社会组织设定权利义务，也不得直接规定经济社会发展问题。当然，由于国法的效力及于其管辖范围内的一切人和事，党务关系亦属国法调整范围。当入规的党务关系同时也入法时，党务关系将同时由党规和国法调整。这种双规并行的状态通常是共时性的。此时，国法是基础性调整，党规是补充性调整。只要未超出法律保留的范围，党规可以对党员和党组织作出严于国法的要求，为党组织和党员设置更多的义务或者限制更多的自由。但是，在特定情况下，这种并行调整也可能是历时性的。对于一些需要在政权机关或者企事业单位、社会组织中普遍引入的制度，如果暂时还不具备制定国法的条件，可以先在党内范围通过制定党规“先行先试”，条件成熟时再扩展到政权机关和企事业单位、社会组织。[注]季冬晓、孙希江：《党内法规与国家法律协调发展的法学逻辑与实现途径》，《科学社会主义》2017年第6期，第137-138页。比如，先在党内实施领导干部报告个人有关事项的规定，待条件成熟时再通过国家立法确立普遍性的财产申报制度。

三、统筹的现实运作：双规并行的实践

1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出，“国要有国法，党要有党规党法。”[注]《邓小平文选》第2卷，第147页。此后，中央在不断完善党规和国法两大规范体系的基础上，统筹实施党和国家的制度治理，致力于把制度优势转化为治理效能，在依法治国与依规治党两个方面均取得显著成效。但是，从总体上看，两个法治系统的发展并不均衡。由于党规制度体系建设相对滞后于中国特色社会主义法律体系建设，二者在内容的协调性和衔接的顺畅性等方面也还有较大的提升空间。

(一)格局的均衡性

改革开放以来，一个立足国情，体现党和人民意志，以宪法为统帅，包括宪法相关法、民商法、刑法、诉讼法等多个部门，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次规范构成的中国特色社会主义法律体系逐步形成。截至2010年，我国已制定法律236 件、行政法规690 多件、地方性法规8600 多件，并全面完成了对法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。[注]吴邦国：《形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验》，《求是》2011年第3期，第3页。此后，这一体系又根据社会主义现代化建设的需要不断发展。与此同时，在党规制度建设方面也取得显著成效。截至2018年，我们党已制定450多部组织法规、900多部党的领导法规、约1400部党的自身建设法规、1460多部党的监督保障法规。其中，中央党内法规220多部、部委党内法规约240部、地方党内法规约3700部。[注]宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年9月27日，第7版。但是，无论是在规范本身的数量和质量方面，还是在实施和保障的机制方面，党规与国法的发展都不够均衡。首先，在规范制定层面，相对于国家法律制度，党规制度建设仍然存在一些短板。一些党的事业发展亟需的党规制度供给还不够及时。比如，在党的组织方面，至今没有一部全面规范各级党组织设立、职责和运行等事项的组织条例；在党的工作方面，宣传、政法等系统的基础主干法规尚付阙如。同时，一些党内法规的配套性、实施性制度也迟迟不能出台，导致这些党规的具体要求不够明确。其次，在规范实施层面，贯彻落实党规制度的程序机制还不够健全。比如，由于一些党规的规定比较宽泛，自由裁量空间过大，而党规制度的解释机制又没有真正建立起来，导致这些党规制度在实践中并没有得到正确的解释，在具体的应用场景中常常发生分歧甚至冲突，影响了制度实施的效果。同时，党规的监督机制尤其是问责机制也不够健全，没有形成刚性的制度约束，导致一些党规制度的预期目标在实践中落空。

(二)内容的协调性

由于党规与国法双规并行，一些党规的要求可能与国法规定发生冲突，这就产生了党规与国法两个规范系统如何协调的问题。在实践中，这种不一致主要是由于党规修订相对滞后造成的。比如，在《监察法》实施以后，不少纪律建设法规已经不适应国家监察体制改革的新形势新要求，但还未及时得到修订或废止。但是，它也可能是由于特定时期对宪法法律的权威重视不够造成的。比如，一些地方超越调整范围立规，将对党员的特殊要求、特殊限制扩展到普通公民身上。[注]陆宇峰：《依规治党与依法治国相统一的原理和要求》，《当代世界与社会主义》2017年第1期，第28页。不管基于何种原因，党规制度与宪法法律之间的冲突，都直接违反了社会主义法制统一原则，并容易滋长党员干部超越宪法法律的特权。针对这些情况，2012年中央启动了我们党历史上规模最大的一次党内法规和规范性文件集中清理工作。经过两个阶段的集中清理，党规与国法内容冲突的问题有所缓解，但仍未消除。一方面，在党规与国法双规并行的制度架构中，两个规范系统内容上的协调问题是长期性的；另一方面，当前党规制度建设从总体上看仍然滞后于国家法律，规范冲突的问题仍然比较突出。当然，在确定党规与国法之间是否存在冲突时，不能简单地认为党规制度的规定不同于国家法律就存在问题。一方面，党员干部可以选择牺牲部分个人利益以完成党的历史使命，这种选择既为党规所肯定，也为国法所认可。因此，党规制度可以按照“纪严于法”的原则对党员干部提出比普通公民更高的要求。另一方面，要注意区分“党内法规不可突破国家法律”与“党的政策未必要与国家法律相一致”这两个命题。比如，党在工作中针对法律法规的立改废释提出的领导主张和政策要求，表面上看与法律法规不一致，但这些领导主张和政策要求并不要求“直接”在社会上实施，而是要求通过法定程序将其转化为国家法律，显然不能据此认为党的主张与国家法律相互冲突。[注]宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期，第12页。

(三)衔接的顺畅性

衔接是指党规与国法两个规范系统无缝对接，在国家治理上各就其位，彼此既不缺位也不越位。这种衔接既体现在规范制定层面，也体现在规范实施阶段。相应地，衔接上的不畅通也同时体现在两个方面。首先，在规范制定层面，党规制度的备案审查机制与国法范围的备案审查机制衔接联动还不够顺畅。从审查机制看，党规排除了被动审查模式，未赋予党组、党组织或者其他权利人启动审查程序的权力，而国法则同时引入了主动审查和被动审查模式，审查时难以与党内程序直接衔接；同时，党规备案审查机构对涉及国家法律、法规、规章和其他规范性文件的内容，明显存在知识储备不足、审查经验欠缺等实际问题。从联动机制看，目前的衔接联动机制主要通过会议、函件往来等形式进行，单向性沟通多、互动性沟通少，临时性沟通多、例行性会议少，随意性沟通多、制度化互动少。[注]秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期，第28页。其次，在规范实施阶段，党内部门执规与国家机关执法的衔接联动也不够顺畅。从实施机制看，国法制定以后，主要通过执法、司法等方式实施；而党规制定以后，主要依靠纪委执纪等方式落实，但时至今日，纪委仍然更多地被视为党集中统一领导下的反腐败机构，纪委作为维护党章党规尊严、保障党章党规实施的功能还没有真正发挥出来。[注]樊鹏：《中央纪委的政治功能分析——基于党内宪制的视角》，《科学社会主义》2016年第3期，第156-157页。从联动机制看，纪委执纪与国家执法的关系也还没有完全理顺。比如，行政机关给予党员行政处罚或者纪律处分的，应当依照党规同时给予党纪处分或者组织处理，但在实践中，纪委与行政执法机关之间的信息共享机制并未真正建立起来；而在职务犯罪的查办中，一些此前被归入刑事司法领域的案件在国家监察体制改革之后被代之以党纪处分，出现违纪对违法的替代。[注]张洪松：《从侦查到监察：职务犯罪查办机制40年》，《四川师范大学学报》2018年第6期，第22页。

四、统筹的实现方式：优化路径的展开

党规与国法在规范属性、规整强度和运行机理上均有所不同，但又都是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，既不能将二者混为一谈，也不能将二者割裂开来。新形势下统筹推进依法治国与依规治党，要立足于党规与国法的不同属性，以全面贯彻落实新宪法为统领，以法治思维和法治方式为抓手，在分类分层实践推进的基础上，重点理顺备案审查的衔接联动机制。

(一)以全面贯彻落实新宪法为统领

作为一项规范性的要求，党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。而《宪法》不仅在“序言”最后一句要求各政党必须以宪法为根本的活动准则，同时在“总纲”第5条明确规定各政党必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。由此，形成了一个完整的规范脉络，在依法治国之外，依规治党也被全面纳入宪法调整范围。在此环境中统筹推进依法治国与依规治党，首先，要坚持以宪法为基准，协调党规与国法关系。宪法作为国家根本大法，具有最高效力，既是整个法律体系的顶点，也是党规制度体系的顶点。要将宪法作为依法治国与依规治党的“最大公约数”，将党规与国法统一到宪法秩序之下。其次，要加强合宪性审查机制建设，以宪法实施统率依法治国与依规治党。要通过中央全面依法治国委员会、全国人大宪法和法律委员会的有效联动，构建中国特色合宪性审查机制。在此基础上，再将合宪性审查机制与党内备案审查、人大系统备案审查和政府系统备案审查衔接起来，充分发挥宪法实施对依法治国与依规治党的统率作用。合宪性审查具有很强的政治性，应当设定严格的启动条件和审查程序，原则上只有通过备案审查无法排除的规范冲突才能进一步进行合宪性审查。一般而言，党规备案审查部门或实施部门在党规的解释和实施中涉及宪法问题，应报中央依法治国委员会，由后者与全国人大宪法和法律委员会衔接联动。国家备案审查部门或实施部门在法律的解释和实施中涉及宪法问题，应报全国人大宪法和法律委员会，由后者与中央依法治国委员会衔接联动。最后，要将党的领导贯穿依法治国与依规治党全过程的各方面。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党对依法治国与依规治党的领导不是对法治事业的干扰，而是中国特色社会主义法治最根本的保证。要旗帜鲜明地坚持党对一切工作的领导，并将党的领导具体化到党规制度体系和国家制度体系之中，实现党总揽全局、协调各方同国家政权机关依法履行职能、开展工作的有机统一。

(二)以法治思维和法治方式为抓手

法治思维和法治方式是依法治国与依规治党共通性的基础，运用法治思维和法治方式治国理政是依法治国，运用法治思维和法治方式管党治党是依规治党。因此，统筹推进依法治国与依规治党，要以法治思维和法治方式为关键抓手，将法治思维和法治方式全方位多层次贯穿到依法治国与依规治党的各个方面。首先，要逐步提高治国理政和管党治党的制度化水平，将党务和国务一并置于法治原则的规范之下。要推动非正式制度向正式制度转化，实现党务和国务规则的明确化、确定化和稳定化，使之不因领导人的更替或者领导人注意力的改变而改变。要通过配套性规范性文件的制定，压缩规则解释和实施中的自由裁量空间，并借助制度文本的公开、制度运行过程的公开，逐步提升党务和国务的透明度。其次，要从权力制约、权利保障等方面优化党规与国法内容，确保规范内容具有实质的法治品格。要通过党规与国法这两个“笼子”，把权力有效地约束起来，尤其要加快党内法规制度建设，进一步明确党执政的目标、行为的边界和行动的尺度，从源头上保障党的先进性和纯洁性。要全面体现现代法治理念，进一步加大党员群众基本权利的保障力度，尤其要进一步保障党员群众的知情权和参与权，按照民主集中制的要求，在规范的起草和审议等阶段尽可能广泛听取各方意见，确保制定的规范有效聚焦问题、充分凝聚共识。最后，要坚持抓“关键少数”和管“绝大多数”相统一，全面提升党员干部的法治素养。要通过集中性教育和经常性教育相结合，增强党员干部运用法治思维和法治方式解决问题、推动工作的能力，尤其要紧盯党员领导干部这个“关键少数”，把具备法治思维和法治素养的人选拔到领导岗位，并整合各方面的资源，加强对党员领导干部的监督问责，形成坚决捍卫法治的政治生态和文化氛围。

(三)以分类分层的实践推进为基础

党的十九届三中全会提出，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。此后，党和国家机构改革开始大范围推进，形成了党政分设和党政合并/合署两种机构设置模式。在此背景下统筹推进依法治国与依规治党，首先，在横向关系上，要区分党政机构的设置方式分类推进。对于党政分设的机构，要在区分党政的基础上着力构建党内部门与国家机关之间的衔接联动机制。具体方式包括：(1)归口协调。充分发挥党的职能部门作用，加强党的组织、宣传、统战等部门的归口协调职能，由其统筹本系统本领域政权机关工作。(2)党组嵌入。充分发挥在国家政权机关内部设立的党组或者党组性质的党委作用，实现党依规领导与国家机关依法运行的有机统一。(3)信息共享。在党内部门与国家机关之间建立信息共享机制。比如，行政执法部门将违法记录抄送纪检机关，由后者对党员违法行为依规作出处理，或者纪检机关将受过党纪处分的情况通报司法机关，由后者作为量刑情节予以考虑。(4)党政同责。在环保、安全生产、食品安全等领域实行党政同责，以责任机制倒逼党政部门在事关改革发展的重大问题上加强协同。对于党政合并/合署的机构，要在推动党政整合的基础上，着力构建统一决策、一体化运行的权力运行机制。具体方式包括：(1)机构重组。实行一个领导班子、一套内设机构，统一核定编制、统一配备领导职数。(2)直接领导。党政合署/合并的机构直接在党组织的统一指挥下工作。比如，监委与纪委合署办公后，不再设立党组，监委委务会与纪委常委会合并召开，人事等重大事项直接由纪委常委会研究决定。(3)程序整合。实行“一程序两报告”等工作模式，实质上只履行一套程序，但同时形成关于违规和违法的两份报告。[注]在国家监察制度改革中，一些地方对同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的党员监察对象，只履行一套程序，但同时形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告。执纪审理部门开展全案审查后，也分别就违纪违法事实和涉嫌职务犯罪事实形成两份审理报告。参见北京市纪委：《探索执纪执法“一程序两报告”工作模式》，2018年1月18日，http:∥www.ccdi.gov.cn/yaowen/201801/t20180118_162071.html，2018年8月1日。(4)联合发文。以党的组织与政权机关的名义联合制发规范性文件，使之同时体现党和政两个方面的意志。联合发文一般使用党内文号，因此联合发文将使党内规范性文件同时具备普遍约束力，原则上应当仅适用于党政合并/合署的机构。其次，在纵向维度上，要区分党政机构的设置级次分层推进。在中央层面，党政之间应当有所分工，更适合在区分党政的基础上推进党政协同运行；在地方层面，效率的考量更加重要，可以在兼顾管理幅度的基础上对党政作更为彻底的整合。

(四)以备案审查的衔接联动为重点

2015年中办印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，要求各参与主体在备案审查中若发现属于其他主体权限范围内的事项应当移送有权主体处理。目前，中央、部门和地方都建立了党规与国法备案审查的衔接联动机制，参与主体一般包括党内、人大和政府系统的法制工作机构。在此基础上，统筹推进依法治国与依规治党，首先，要进一步优化衔接联动方式，更好地发挥各参与主体作用。在审查主体方面，要加强审查能力建设，通过增加编制、调剂人员等方式充实备案审查机构，并通过系统的、切实可行的教育培训计划，提升备案审查人员的履职能力。在审查方式方面，要实行常规审查加联席会议模式，要求各备案审查机构在作出相应判断之前必须通过联席会议的形式吸纳其他参与主体意见，使其他参与主体在审查过程中发挥更加实质性的作用。在保障机制方面，要适应大数据时代的要求，构建模块完整、使用便捷的备案审查信息平台，为衔接联动机制建设提供技术支撑。其次，要进一步拓展衔接联动范围，实现全流程衔接联动。要将目前党规国法备案审查阶段的衔接联动往前拓展到起草阶段，往后拓展到清理阶段。具体而言，即在党规的起草和清理阶段，通过衔接联动机制就其与宪法法律的符合性征询国家法制工作机构意见；在国法的起草和清理阶段，通过衔接联动机制就其与党的政策和党的制度的符合性征求党内法制工作机构意见。最后，要进一步提升衔接联动的法治化水平，构建衔接联动的长效机制。要通过党规与国法两个法治子系统的协同运行对衔接联动的主体、权限、程序和步骤等进行规范，推动联合审查全过程全环节制度化发展。

五、结 语

早在1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》中就提出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[注]《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第528页。因此，党内法规并不是一个新概念。但是，将党内法规体系正式纳入中国特色社会主义法治体系，实现从静态的党内法规体系向动态的依规治党这一历史性转变，进而将依规治党与依法治国并举，并上升到新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的高度进行谋划和布局，则是十八大以来党的重要理论创新成果。过去，学界多从静态角度关注党内法规与国家法律关系，对二者在国家治理上的制度分工及其在动态治理过程中的协调和衔接问题则关注得不够。本文从中国共产党领导人民建设现代国家的历史出发，揭示了治党与治国内在逻辑上的统一性，同时正视政党与国家的不同内涵，提出统筹推进依法治国与依规治党并不是要将那些成熟的党规一概上升为国法，而是要在正确认识和把握党规与国法不同属性的基础上，明确二者在国家治理中的不同地位和作用。在此基础上，本文针对当前两个法治子系统发展不够均衡、内容不够协调、衔接不够顺畅等问题，从统领、抓手、基础和重点等方面提出了新时代统筹推进依法治国与依规治党的可行路径。但是，统筹推进依法治国与依规治党是一个新的时代命题，牵涉甚广，本文只是一次初步的探究，相关的研究尤其是协调和衔接机制在中观和微观层面的展开，尚需结合新时代统筹推进依法治国与依规治党的实践探索作进一步的拓展。