中国司法改革年度报告(2018)

徐 昕, 黄 艳 好

(1.北京理工大学 法学院，北京 100081； 2.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

2018年，深化司法体制综合配套改革的第二年。

围绕着中央部署的“推进司法体制综合配套改革”的任务和目标，法院、检察院和司法行政等部门先后出台若干改革举措。其中，较引人关注或重要的改革举措包括出台《监察法》，颁行《人民陪审员法》《刑事诉讼法》修正案，设立上海金融法院、国际商事法庭，推行家事审判方式、知识产权审判机制改革，深化“捕诉合一”办案专业化等。

新一轮司法体制改革开展至今，尽管中央文件明确司法体制改革主体框架完成,已进入到综合配套改革的“精装修”阶段，各部门也基本完成各项改革任务的出台工作，但在“十八大”以来明确的去地方化、去行政化的方向上，改革成效不大。例如，以司法责任制为核心的四项基础性改革初步完成，但人、财、物省级统管只是过渡举措，司法责任制责任追究不合理，更难以追究，职业保障严重不足，人员分类管理难以摆脱行政化逻辑，不仅引发了法官、检察官的辞职潮，也带来了司法机关内部男女比例失衡的问题。司法体制难以实现关键性的突破，也导致了“精装修”阶段各项改革举措步履维艰。

即便如此，技术性改革或者说制度完善仍有广阔的空间，司法公开就是十多年来不断深化完善取得较大成就，并正在渐进改善司法生态的重要技术性手段。司法公开不仅有助于实现个案正义，也能够助推司法改革和法治建设。尤其在科技改变生活的互联网时代，庭审直播成为最有力的司法公开手段，成为司法公正和司法公信的重要保障。吉林王成忠案的庭审直播，不仅对案件的公正解决起到了决定性作用，而且有可能成为推动庭审直播大众化的经典案例。目前中国法院的技术支持在较短时间内得到了切实保障。只要中央下定决心，最高人民法院等机构持续推动，中国的庭审直播或有可能全球领先。以庭审直播、裁判文书公开为着力点，司法公开或有可能撬动司法体制改革的坚冰，激起改革的蝴蝶效应。

二、综合改革

(一)深化司法体制综合配套改革

2018年，司法体制综合配套改革持续推进。7月，最高人民法院贯彻落实“全面深化司法体制改革推进会精神专题视频会议”提出若干重点内容，如全面落实司法责任制，推动构建权责统一、规范有序的司法权运行体系；进一步深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，坚持诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心；推进法院内设机构改革，加快构建符合司法规律和人民法院实际的内设机构体系。

从2017年起，上海率先开展的司法体制综合配套试点改革，分解的各项任务已基本完成。据官方统计，上海法院系统充分发挥了改革“领头雁”的作用，细化分解的136项具体改革任务基本完成，为其他地区全面推开配套改革提供了可复制推广的经验；上海检察系统已完成76项改革任务，剩余9项改革任务将于2019年内完成。尽管官方对试点情况态度乐观，但试点的多数改革举措只是对先前举措的细化和落实，预期起到的系统性效果并不明显。试点中不少问题也亟待进一步解决，如入额司法官的遴选标准制定和程序运作未能摆脱行政化逻辑，其决定权很大程度上仍保留在院领导手中，员额退出机制也有待健全；院、庭长放权不彻底，司法绩效考核不符合岗位实际，司法辅助人员严重短缺等。

强调综合配套，意味着更注重整体的协调性。但如若整体上没有实质性司法体制改革，配套必然存在种种不足。部分改革举措，如构建权责统一、规范有序的司法权运行体系，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革等，因存在某些障碍，成效不大；部分改革举措，如院、庭长放权，司法责任制等，也难以彻底落实；还有部分改革举措，如监察体制改革、陪审制改革，又因急于推进，理论准备或技术性配套不足，部分内容需作较大调整。

尽管如此，在有限的改革空间内，仍可有所作为。仅举一例，以审判为中心的诉讼制度改革，可通过保障律师和被告人的权利，普遍采用庭审直播，增加刚性规定等措施，逐步加以落实。例如，《刑事诉讼法》应明确规定，讯问同步录像必须提交法庭作为证据；只要传唤证人出庭作证，证人必须出庭，否则证言不能作为定案根据；只要被告人和辩护人申请，二审应该开庭。刑事案件二审普遍不开庭，所谓以审判为中心，不就是空话吗？当下，如果没有刚性规定，不足以制约司法滥权，不可能做到以审判为中心。

(二)落实司法责任制

2018年12月，最高人民法院发布《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，就完善新型审判权力运行机制、新型监督管理机制和惩戒制度、统筹推进司法责任制配套改革提出实施建议，旨在落实“让审理者裁判，让裁判者负责”的要求。该意见对2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》进行了细化和调整。但院、庭长必须办案，随机分案，员额退出机制,法官独立办案等内容，则是对先前文件的再次强调。强化院长、庭长审判监督管理等内部监督力度，细化“四类案件”的发现机制、启动程序、监管方式，容易加剧法院内部的行政化趋势，更为院、庭长干预个案提供便利。健全专业法官会议制度和审判委员会制度，有积极意义，但两者之间的关系有待理顺。

作为两轮司法改革的核心内容，司法责任制并不能促使制度进步，解决改革的关键问题。上述文件既不能督促法官真正负责，让违法的法官承担责任，也不能保障法官不受违法追究。一方面司法责任难以追究；另一方面法官保障又明显不足，法官喊冤不断出现。司法责任的落实，前提是责任边界清晰，“谁裁判，谁负责”，可审判独立远不能做到，如何全面落实司法责任制？因此，司法责任制的完善是一个系统工程，需要法官独立裁判权力的提升和保障。

从莫兆军、王桂荣、李健到吉林王成忠案，这些个案提出急需建立法官职务行为豁免制度。如王成忠案，在民事案件再审结果未产生之前，纪委和检察机关就追究承办法官错案责任明显不合理。这类案件以及模糊的司法追责制成为悬在法官头上的“达摩克利斯之剑”，在一定程度上引发了法官、检察官的辞职潮。因此，司法责任制完善还需要健全有力的司法保障制度，包括职务保障、经济保障尤其是安全保障。如果连法官都没有安全，任何人都不可能有安全感。因此，必须明确规定法官职务行为豁免制度。

(三)制定《监察法》

“十九大”报告提出深化国家监察体制改革，随后试点，很快全国铺开。2018年3月，《监察法》通过。《监察法》分9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。《监察法》涉及政治体制和国家权力秩序的重大变革，其出台是反腐败行动的成果，标志着“党政分工”的监察体制架构、“四元并立”的刑事司法格局、“五权分野”的政权治理结构的形成，有助于对国家公职人员的职务廉洁性进行全方位的有力监督。

但因理论准备不足、出台仓促等原因，《监察法》存在不少问题，只能在司法实践中逐渐完善。

第一，《监察法》最大的问题在于监察权缺乏有效的制衡。《监察法》对监察法律责任作出了规定，但“处置不当”“违反规定”等词语的模糊性，以及监察机构职务违法的自行调查与处置，均会导致监察法律责任追究欠缺操作性。为更好地凸显党的监督和人民监督的重要性，可考虑借鉴香港廉政公署的投诉委员会制度，成立各级监察委员会的投诉委员会，接受对监察委员会工作人员的投诉。人大下设监察委员会督查组也可作为考虑的选项，还可考虑将对监察人员的职务违法和职务犯罪的监督交由检察机关行使，从而形成国家监督机制闭环。

第二，留置作为限制人身自由的强制措施，相关规定不够明确具体。首先，作为留置场所的“特定场所”不明确。考虑到全国建有相对完善的看守所系统，并具备较成熟的制度规范和硬件条件，能够在调查的同时方便调查活动的监督，故将留置场所确定在看守所较合理，不必浪费资源另建一套羁押系统。其次，由“监察机关依法审批”的规定不明确。监察机关在组织结构上采用委员会制度，采取留置措施，应当明确由监察委员会集体研究决定。最后，留置期间律师不能会见的规定也需要及时修改。

第三，作为监察对象的“行使公权力的公职人员”界定不明，是以“公权力行使”为标准，还是以“从事公务活动”为标准？《监察法》第15条采用“从事公务的人员”“从事管理的人员”以及“其他依法履行公职的人员”的表述，增加了确定监察对象的难度，有变相扩大监察范围之嫌。

第四，监察机构在实行“派驻与派出”时衍生出了系列问题，如人大监督与监察监督的关系，人大代表是否属于监察范围；进驻法院、检察院的监察人员与法检内部的监察队伍以及纪律惩戒委员会之间的关系如何协调；监察机构的派驻人员是否享有一级监察部门的所有权力以及此种授权的正当性尚存疑虑。

第五，当前监督多为事后监督，有必要引入事前监督，如建立官员财产申报及重大事项报告制度，要求监察对象对其财产收入、配偶子女及其他直系亲属可能发生利益冲突的情况进行申报。

第六，相关配套立法不足。例如，该法规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。但现有的国家赔偿仅包括行政赔偿和刑事司法赔偿，需修改《国家赔偿法》进行配套。

(四)修改《刑事诉讼法》

《刑事诉讼法》修改关涉司法制度的变革。2018年10月，《刑事诉讼法》对18个条款进行修改，新增18条，包括：建立刑事缺席审判制度，增设值班律师制度，增加速裁程序，衔接《监察法》，调整检察院的侦查职权，明确认罪认罚从宽处理的原则和完善相关程序等。本次修法旨在回应监察体制改革、贪污贿赂犯罪追逃追赃、刑事司法改革等新问题，具有针对性和局部性。

本次修改有进步，也有不足。第一，未能充分体现近年来司法改革的有益经验和成果，具有局限性。如落实以审判为中心的诉讼制度改革，保障证人、鉴定人出庭，严格排除非法证据，推行庭审直播等相关规则的完善均未涉及。第二，规定值班律师制度，却未考虑相应的保障措施，草案提及的“代理申诉、控告”等内容，也从正式文本中删除，易导致该制度在实践中流于形式。第三，“自公布之日起施行”，新法的修改和实施之间没有缓冲时间，这将给司法实践的适用和实施带来一定困难。第四，与《监察法》衔接不足。如对如何排除非法证据、能否调取调查同步录音录像以及能否申请监察人员出庭作证，无明确规定。

《刑事诉讼法》仍有较大进步的空间。除历年报告多次强调的刑事司法体制的转变和改革，在既有框架下，未来修改应着重考虑一点：吸收以审判为中心的刑事司法改革成果，注意加强科学技术在刑事诉讼程序中的运用，如规定庭审直播作为庭审原则，促进庭审的实质化；增加视频作证方式，提升证人出庭率等。

(五)完善公益诉讼制度

近年来，我国公益诉讼制度进入了快速发展阶段。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点；2017年6月，《行政诉讼法》修订，正式在法律上确立了检察机关提起行政公益诉讼制度；2017年12月，最高人民检察院、国土资源部首次就公益诉讼制度联合发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》；2018 年3月，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台，这是自确立检察机关提起公益诉讼制度后“两高”共同出台的首个司法解释。

该解释完善了检察公益诉讼的诉前程序、起诉、受理、审理、裁判、执行等具体的程序规则，体现了检察公益诉讼不同于普通民事、行政诉讼的特点。其亮点在于：明确检察机关诉讼地位为“公益诉讼起诉人”，其诉讼权利义务有别于普通民事、行政诉讼的原告；赋予检察机关调查取证权；完善检察公益诉讼的诉前程序，提高行政机关纠正违法行为的主动性；增加刑事附带民事公益诉讼案件；规定检察机关的诉讼请求全部实现后，仍可请求法院确认原行政行为违法等。

但检察公益诉讼制度仍处于起步阶段，其不足在所难免。例如，受案范围可进一步探索，应逐步扩大公益诉讼的案件范围；案件线索来源单一，有必要多途径开拓案源，激励公民和社会团体提供信息，与公益社团合作，搭建信息共享平台，实现多部门信息共享；举证责任问题不明确，对行政公益诉讼而言，基于其本质上仍属行政诉讼的认识，可适用举证责任倒置的一般原理和规则。

(六)出台行政诉讼法司法解释

2018年2月，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》出台，对先前的司法解释进行了全面修改，对受案范围、管辖制度、当事人资格、证据规则、审理和判决程序等内容进行了明确和细化。例如，明确行政诉讼受案范围，规定了十种不可诉的行政行为(包括信访事项不具可诉性)；推进行政诉讼管辖改革；细化“与行政行为有利害关系”的情形，如“职业打假人”告官受限，防止滥诉现象；完善行政诉讼证据规则，确保“官”“民”在诉讼程序中实质平等；细化规定行政机关负责人出庭问题，确保行政诉讼“告官见官”；坚持复议双被告制度，有助于规范实践中操作不一的现象；规定依法一并审理民事争议，确保附带民事案件得到实质性解决；明确规范性文件一并审查制度，完善规范性文件的司法审查程序。

该解释是现有行政诉讼法法律适用规范中条数最多、篇幅最长的一部解释，有助于解决司法实践中不少适用难题，但也存在不足。例如，十种不可诉行为虽已缩小行政诉讼受案范围的模糊区，但针对限期责令拆除行为、不动产权属登记、婚姻登记等常见行为的性质仍未规定统一的判断标准。《行政诉讼法》规定了针对行政机关拒不执行判决裁定和调解书时的强制执行措施，但由于执行保障力度不够，实践中恐难以取得预期效果，该解释亦未提出更有效的做法予以规范。对此，建议借鉴《民事诉讼法》规定的强制执行措施，增加强制执行的种类，如查封、扣押，只要不影响行政机关的行政管理活动，则可以运用到行政诉讼执行中来；针对行政机关负责人的罚款数额过低，威慑力明显不足的问题，可考虑将数额提高，如增加到每日一千元的数额。

(七)完善多元化纠纷解决机制

2018年3月，最高人民法院、中华全国归国华侨联合会出台《关于在部分地区开展涉侨纠纷多元化解试点工作的意见》，决定在吉林、上海、江苏等11省市开展试点工作，并就健全涉侨调解组织建设、吸纳律师参与、鼓励横向合作、提高科技应用和强化司法保障等工作提出13条措施。

6月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于建立“一带一路”国际商事争端解决机制和机构的意见》，决定设立国际商事法庭、组建国际商事专家委员会以及构建多元化国际商事纠纷解决机制，为“一带一路”提供司法服务和保障。

发展和完善多元化纠纷解决机制是致力多年的一项改革，机制建立后的效果取决于很多因素。涉侨纠纷多元化解的试点成效有待观察。而“一带一路”国际商事争端解决机制则体现了中国的雄心，但能否吸引中外当事人设置争端解决条款，利用该机制解决争端，仍有较大的不确定性。为了支持这些多元化纠纷解决机制，需要做好《民事诉讼法》《仲裁法》等相关法律法规、司法解释以及其他规范性文件的配套修改工作，推进国际司法协助工作，促进判决与裁决的相互承认与执行。

(八)为中央政策提供司法保障

司法机关顺应中央的政策要求，提供司法保障。2018年6月，最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，旨在为防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治提供司法保障。7月，最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能作用，助力打好污染防治攻坚战的通知》。

11月，最高人民法院发布《关于进一步发挥审判职能作用，为打好三大攻坚战提供司法服务和保障的通知》，强调防范化解重大风险，要立足审判职能促进解决民营企业融资难、融资贵问题，严厉打击非法集资、网络传销、内幕交易等犯罪，加强互联网金融领域风险防控整治。最高人民法院工作报告显示，近五年来，法院审结借款、保险、证券等案件503万件，审结民间借贷案件705.9万件，审结互联网金融案件15.2万件，为我国金融健康发展提供司法保障。此外，部分省市法院设立脱贫攻坚巡回法庭，采取跨域立案、绿色通道、缓交诉讼费等措施，涉贫案件快立、快审、快执。

尽管司法对政策的保障作用明显，但必须强调，尊重法治是保障政策实施的唯一途径，必须避免为政策而政策。法律不健全之处，应通过立法修改、司法解释制定、指导性案例颁行来解决。例如，通过对相关法律政策问题进行调查研究，最高人民法院、最高人民检察院应对非法集资、操纵证券期货市场、互联网金融等案件以及公益诉讼案件的法律适用，及时制定司法解释或发布指导性案例。探索设立环境资源法庭等专业化办案机构，但脱贫攻坚巡回法庭的设立有待商榷。当前重点推动的“扫黑除恶”既要防止运动化，更要坚守中央确定的依法扫黑的原则。

(九)个案推动法治

在现有体制的框架下，不仅需要强调技术性改革，也有必要树立个案推动法治的理念。孙志刚案推动了收容审查制度的废除，重庆系列劳教案、唐慧案等促进了劳教制度的废除，深圳王鹏鹦鹉案促使最高人民法院着手修改《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，天津赵春华涉枪案、福建刘大蔚网购玩具枪判无期案等推动了涉气枪案件规则的改善，昆山于海明案也促进了司法实践对防卫过当的合理认定。法治的进步离不开个案的推动，个案推动法治是全民参与建设法治中国的重要途径。

以涉气枪案件为例，2008年枪支认定标准大大降低，导致数以万计毫无犯罪故意、毫无致伤力的玩具枪主被认定为犯罪。一批影响性案件暴露了问题，最高人民法院、最高人民检察院经长时间研究，最终于2018年3月联合发布《关于涉以压缩气体为动力的枪支、气枪铅弹刑事案件定罪量刑问题的批复》。明确对于涉以压缩气体为动力的枪支、气枪铅弹案件的定罪量刑，应当根据案件情况综合评估社会危害性，坚持主客观相统一，确保罪责刑相适应。这是一个较大的进步，但由于未解决枪支认定标准极低的根本问题，导致法官自由裁量空间过大，也造成各地裁判标准不统一。如包括广东、山东、浙江等地的全国大部分地方出现轻刑化，但福建部分地方却判刑很重。之后，浙江省高级人民法院和浙江省人民检察院又联合出台《关于办理涉以压缩气体为动力的枪支刑事案件的会议纪要》，规定涉案气枪枪口比动能不足16焦耳/平方厘米的，不唯枪支数量论，可定罪免罚或适用缓刑，低于5.4焦耳/平方厘米的，建议行政处罚。这对于仿真枪管理以行政处罚优先，枪支管理分类分级，最终将枪支认定标准提高到科学合理的水平具有积极意义。可见，个案推动法治在当下中国是一项有效的策略，值得提倡，也有较大空间。

三、法院改革

(一)完善人民陪审制

人民陪审制是新一轮司法改革大力推进的重点。继2015年4月以来，《人民陪审员制度改革试点方案》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》《人民陪审员宣誓规定(试行)》等文件出台，全国十个省份共50家法院开展试点后，2018年4月，《人民陪审员法》最终出台。该法的主要亮点：第一，人民陪审员遴选条件的规定体现了人民性和开放性。在规定“两次随机”遴选人民陪审员的前提下，保留了个人申请和组织推荐的方式，既能让更多的人民参与司法，更好地体现民意，又彰显了务实、稳妥、渐进的立法思路。第二，由人民陪审员和法官组成七人合议庭是此次改革的重要创新。在保留参审制模式的前提下，借鉴了英美陪审团制，并尝试区分事实审与法律审，创设了中国特色的人民陪审模式。第三，加强人民陪审员的履职保障，增加了对人民陪审员及其近亲属保护的相关规定。

《人民陪审员法》作为自清末从西方引进陪审制度百余年来中国第一部陪审制度的法典，其出台可视为中国司法改革的一个里程碑，司法民主因素的引入有可能渐进并从根本上改变审判模式。该法集结了理论界及实务界的智慧，有进步，但也有不足。正如先前司法改革报告所强调，陪审制改革的实质性进步，最需要推动陪审员选任的平民化和陪审员裁决效力的刚性。下文从技术上提出若干完善建议。

第一，陪审员职权配置尚不合理。三人合议庭中人民陪审员有权进行法律认定，与七人合议庭不同，也与陪审制的基本原理不符，建议人民陪审员专司事实审并明确三人合议庭结构为“1名审判员+2名陪审员”。

第二，审判长对人民陪审员相关的指引、提示义务过于原则化。建议法官应当在当事人双方均在场的情况下，当庭对人民陪审员进行指引、提示，并将指示过程完整记入庭审笔录固定下来，实现法官指示的公开化、透明化，最大程度上规范法官的自由裁量权。

第三，人民陪审员庭前没有阅卷之必要。人民陪审员庭前阅卷存在以下问题：一是未受专业训练的人民陪审员很难从数量庞大的卷宗中抽丝剥茧、归纳案情；二是人民陪审员易受到不具证明能力的证据的影响；三是存在审前形成预断与偏见的风险。因此，人民陪审员庭前不必阅卷，而应以审判为中心，专注听审，凭良知甚至感觉对事实问题作出判断。

第四，事实审与法律审区分问题仍未理顺，目前实践中难以短期解决。《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》规定必要时可以以书面形式列出案件事实问题清单，但《人民陪审员法》未将此条款纳入，原因在于目前理论界尚未提供足够成熟的智力支撑，而各试点单位的做法又大相径庭，实施效果不佳。事实问题清单制度在域外运行良好，国内学界也不乏研究，建议先行规定，在实践中不断检验、完善。

《人民陪审员法》的颁布施行，确立了陪审制度发展的中国道路。但新法的实施效果仍有待实践检验。鉴于先前的制度惯性，“陪而不审”现象不可能轻易改变。未来可以考虑陪审制重新入宪，在更高层次上明确陪审作为公民的基本义务，最终以选民名单确定陪审员的人选；进一步保障公民依据宪法享有的各项权利；落实公民政治参与，强化公民对公权力的监督，从大环境上改良陪审制赖以生存的土壤。

(二)优化法院机构设置改革

2018年4月，《关于设立上海金融法院的决定》通过。为应对金融案件数量的不断增长，专业审判机构的建立确有必要。上海金融法院专门管辖设立之前由上海市的中级法院管辖的金融民商事案件和涉金融行政案件，其具体案件范围由最高人民法院确定，上诉案件由上海市高级人民法院审理。8月，最高人民法院发布《关于上海金融法院案件管辖的规定》，进一步明确上海金融法院案件管辖的具体范围，体现了金融法院“中级法院”和“专门法院”的特点，也对新型金融纠纷等进行了专门规定。

6月，最高人民法院《关于设立国际商事法庭若干问题的规定》通过，明确国际商事法庭是最高人民法院的常设审判机构，从受案范围、法庭组成、法律适用、庭审方式、裁判文书等方面对国际商事法庭的具体运作进行了规定。同月，最高人民法院第一、第二国际商事法庭分别在深圳和西安揭牌。这标志着在我国，第一个专门从事国际商事纠纷解决的司法机构正式诞生。国际商事法庭及其制度的设立具有创新性，但仍处于起步阶段。制度设计、公正保障必须达到世界范围的认可程度，才可能吸引各国商人选择中国法院作为管辖法院。具体的制度建设任重道远。例如，国际商事法庭法官的选拔可借鉴迪拜、新加坡等地的经验，引进国际商事领域优秀专家学者、资深律师和外籍专业人才作为专家委员，甚至可从中任命法官，以提高法庭的国际性与影响力。国际商事专家委员的性质、专家委员会成员的服务对象以及如何保持中立性，这些问题都亟需明确。基于国际商事法庭审理案件的特殊性，《民事诉讼法》需作修改，应允许外国律师适当参与诉讼代理活动。

12月，经最高人民法院和黑龙江省委批准，黑龙江省农垦、林区和伊春、大兴安岭地区38个基层法院整合为12个直属基层法院。这标志着继铁路法院后，农垦、林区法院机构改革基本完成，解决了企业办司法、法院设置不合理、审判资源配置不均衡的问题。但这只是改革的第一步，整合后法院的管辖、业务范围、人员配置等问题仍有待进一步明确。

(三)发展专业化审判

专业化审判是社会及司法发展的必然趋势。2018年，除金融法院、国际商事法庭的建立外，家事审判方式改革、知识产权专业化审判改革方面也有所进展。

近年来，各级法院对家事审判方式进行了各种有益的探索，如“温州经验”收获较多赞誉。2018年5月，全国部分法院家事审判方式和工作机制改革试点工作座谈会召开；7月，最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》出台，充分吸收了试点经验，设立了家事调查员、家事案件当事人填写财产申报表等制度，规定针对离婚案件可适用冷静期，并对家事审判业务机构的设立、家事审判的优化和调解队伍的建设提出了要求。

不足之处和完善方向：第一，当前的家事审判改革总体上仍处于法院系统自行探索的阶段，试点工作呈现碎片化、随意化、无序化状态，社会力量的引入和补充明显不足。第二，家事案件审理程序应有别于其他案件，应更强调调解的适用，目前做得还不够，未来应充分发挥调解在家事审判中的独特价值。家事审判还可率先探索调解前置程序，该项改革也在2016年《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》中有所规定，但实践对此缺乏足够的响应。第三，家事调查员的素质和能力很大程度上会影响到其作用的发挥。应当严格规范家事调查员的选任资格和条件，目前的标准仍较笼统，需进一步明确和细化，建议推行家事审判工作人员分类管理机制，根据家事案件的特殊性，设置与之相适应的评价体系和激励机制。第四，借鉴德国、日本等国家的立法和我国台湾地区的有关规定，根据国情制定单独的家事审判程序法。

2.1.3 诊断结直肠狭窄时超细鼻胃镜的通过率 对25例结直肠狭窄性病变的诊断性检查结果进行统计，在结直肠癌中57.14%镜身可通过狭窄处，在15例术后吻合口瘢痕性狭窄中，鼻胃镜可全部通过，1例术后复发患者镜身可通过，1例外压性肠狭窄中镜身可通过。超细鼻胃镜的总通过率为88.00%(表4)。

2018年2月，“两办”印发《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》，涉及知识产权审判领域的若干改革创新。制度方面，要求建立符合知识产权案件特点的诉讼证据规则、体现知识产权价值的侵权损害赔偿制度和符合知识产权诉讼规律的裁判方式改革；组织体系建设方面，强调建立健全知识产权专门化审判体系、跨地区知识产权案件异地审理机制和知识产权法院人、财、物保障制度；队伍建设方面，倡导加大知识产权审判人才培养选拔力度，加强技术调查官队伍建设。

该意见坚持问题导向，力图解决知识产权诉讼中的“举证难、赔偿低、周期长”等问题，有突出的现实性。例如，强调完善证据保全制度，发挥专家辅助人作用，适当加大法院依职权调查取证力度，建立证据披露、证据妨碍排除等规则，合理分配举证责任，适当减轻权利人举证负担，以更符合知识产权诉讼的特点。对此，《民事诉讼法》还需作修改。又如，强调以知识产权市场价值为指引，建设以补偿为主、惩罚为辅的侵权损害赔偿制度，提高侵权的赔偿金额及违法成本，抑制侵权行为。该意见还提出“完善知识产权案例指导制度”，符合司法规律，有利于统一知识产权裁判尺度。

知识产权审判的专业化是多年来重点推进的领域。上述文件的出台，表明中央高度重视，未来将得到重点发展。但在落实该意见的同时，还应注意：第一，知识产权法院人、财、物必须保障到位，可考虑相关经费完全由中央财政直接承担，为未来法院经费由中央财政承担探索经验。第二，探索设立统一的知识产权上诉法院，可在案件数量多的地区先行试点，经验成熟后再向全国推广。第三，加强知识产权审判队伍专业化建设，诸如知识产权员额法官的选任、技术调查官的选任、职责和技术意见效力等问题有待进一步细化和明确，也需要适应司法实践而不断调整。

(四)持续改进执行工作机制

2018年被称为“基本解决执行难”攻坚战的决胜之年。2月，最高人民法院发布三个相关司法解释。《关于执行担保若干问题的规定》就执行担保的担保事项、实现方式、担保期间、追偿权等作出规定，旨在解决司法实务中对执行担保的适用范围、成立条件、法律效力等事项缺乏统一认识的难题。《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》创设案外人申请不予执行仲裁裁决、调解书的救济方式，旨在化解长期备受关注的虚假仲裁问题。《关于执行和解若干问题的规定》重点明确五个问题：一是区分执行和解与执行外和解；二是明确不得依据和解协议出具以物抵债的裁定；三是规定被执行人不履行和解协议情形下，申请执行人可选择的救济途径；四是明确恢复执行的条件；五是明确执行和解协议中担保条款的效力。

5月，最高人民法院公布《关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》，规定审判程序中应当审查特定标的物的状态，防止产生“不可能”的执行；通过列举方式阐明了多种给付内容“具体、明确”的标准；完善执行程序中发现执行依据不明确的处理程序；鼓励各地法院在文件基础上就立案、审理和执行的衔接问题作出更高标准的规定。同月，最高人民法院下发《关于进一步规范指定执行等执行案件立案、结案、统计和考核工作的通知》，明确了因指定执行、提级执行、委托执行(全案)、裁定终结执行或终结本次执行程序后恢复执行原生效法律文书等的立案、结案、统计和考核工作的有关事项，旨在解决一案多立问题，确保一个执行依据原则上只能立一个首次执行案件。

最高人民法院加强与其他相关部门的合作。3月，最高人民法院、国家发展和改革委员会、国土资源部联合下发《关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》，限制失信被执行人参与房屋司法拍卖，不允许其取得政府供应土地；规定涉及不动产产权变化的不动产登记，国土资源部门需将相关信息通报法院。

同月，最高人民法院、中央精神文明建设指导委员会、财政部等八个单位联合发布《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》和《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》。有关部门随后出台《关于落实在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车、民用航空器有关工作的通知》，明确最高人民法院分别与民航局、铁路总公司建立数据传输通道，实现名单信息互联共享；将失信被执行人名单和限制消费措施名单纳入上述文件规制范围，完善权利救济的相关规定，建立名单移除机制。截至2018年9月底，全国法院公布失信被执行人1 212.79万例，限制乘坐飞机1 481.73万人次，限制乘坐高铁524.39万人次。6月，最高人民法院公布10起人民法院依法打击拒不执行判决、裁定罪典型案例。

(五)让司法更为公开

司法公开，是多年来中央决策部署着力推进的一项工作，也是司法改革的一大亮点。2018年2月，最高人民法院通过《关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》，明确了审判流程信息公开的基本原则、审判流程信息公开平台的定位、诉讼参与人身份信息的采集与核对、特殊情况下的公开规则、通过互联网公开的审判流程信息的范围、依托审判流程信息公开平台进行电子送达的规则与效力、已公开审判流程信息的更正与撤回、审判流程信息公开工作督导机制等内容。该规定的实施，将在一定程度上提高审判的透明度和效率，方便群众参与诉讼和监督司法。在落实过程中，应防止审判流程信息公开的力度打折，确保所有新收案件的审判流程信息全面、及时、准确地向当事人、诉讼代理人公开；应充分利用全国统一的电子送达系统，丰富诉讼文书送达渠道，以缓解基层法院“送达难”问题。

6月，最高人民法院发布《关于撤销裁判文书网公示信息请求的答复》，以个案回复的形式进一步明确了裁判文书公开的相关问题。11月，最高人民法院印发《关于进一步深化司法公开的意见》，就进一步深化司法公开的内容和范围、完善和规范司法公开程序、加强司法公开平台载体建设管理、强化组织保障等方面提出31条举措。

司法公开经过多年来的努力，成效颇为显著。截至2018年9月底，全国法院通过“四大公开平台”公布裁判文书538.19万件，访问量193.36亿人次；地方法院在线直播庭审160.55万件，最高人民法院直播1 828件，观看总人数达108.67亿人次；全国3 525个法院进入“法院天天有直播，法官人人有直播”的新常态。

司法制度的改进永远在路上；司法公开，也只有起点，没有终点。为进一步促进司法公开，报告略举数例：第一，司法公开的本身并非目的，目的是促进司法公正。两者之间需搭建更直接的桥梁。例如，现有的司法公开机制局限于单方的信息公布，缺乏互动和回应机制，需搭建兼具互动、服务和监督功能的综合平台。第二，减少不公开的死角。例如，越是重大、复杂、疑难案件，法院越不愿意公开，但这些才是人民群众最关注的案件，更应当庭审直播，保障旁听和主动接受记者采访。庭审直播受制于各种因素，离大众化还有较大差距。除了规定的例外情形，裁判文书并未实现全部上网，法院内部文书上网标准不明确，实践中上网门槛较高。作为重大案件的死刑判决，应当上网。第三，隐私权的保护有待加强，裁判文书公开、庭审直播应适当考虑隐私权保护，如当事人、证人的身份、住址等信息应受保护。

(六)让裁判文书更讲理

2018年6月，最高人民法院发布《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，规定裁判文书中对证据认定的做法，列举了可强化和简化释法说理的案件情形，新增最高人民法院发布的指导性案例等几种可作为论证裁判理由的论据；明确裁判文书说理可采取更灵活的表达方式，将释法说理能力定为法官业绩考核的重要指标；统一裁判文书质量评估体系和评价机制，建立第三方开展裁判文书质量评价活动等内容。该意见细化了裁判文书说理的重点，增强了指导性与可操作性。

近年来，法院日益重视裁判文书释法说理工作。2012年《民事诉讼法》明确规定“判决书应当写明判决结果和作出该判决的理由”；2012年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》规定“裁判文书应当写明裁判依据，阐释裁判理由”；2014年《行政诉讼法》规定“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”。最高人民法院发布的“一五改革纲要”“三五改革纲要”“四五改革纲要”均对裁判文书释法说理改革作出了规划。

但总体而言，裁判文书说理工作进展不大，当前裁判文书的质量与社会的期待存在不小差距，存在不愿说理、不敢说理、说理不当、蛮不讲理等问题。未来可考虑从以下基础性措施着手：第一，法官要讲良知、有底线，保障司法公正。如果裁判不公正，任何说理都只能是蛮不讲理；如果裁判公正，并且逐渐实现司法公信，哪怕裁判文书说理再简单，也受到欢迎。这是问题的根本，不能脱离根本而只触及表面。也因此，裁判文书说理工作是一项渐进的任务，不可能在短期内解决，而与司法公正、公信和权威的建立息息相关。第二，高水平的裁判文书取决于法官素质的提高，这也是长期的问题。短期内可以加强法官培训，表彰激励，提高裁判文书制作和说理的技能。裁判文书公开也是重要的督促手段。第三，规定裁判不说理的法律后果，将裁判文书不说理、说理不充分、说理不当、错误、违法作为上诉理由，使之成为反向激励法官进行裁判说理的重要手段。说理错误、违法应承担责任，但说理责任条款需有相应的配套机制，避免规定超前而产生负面影响。第四，完善裁判文书说理的相关规则，包括制定与裁判文书说理相关的司法解释，统一裁判文书说理的标准。第五，当前制度对法官的保护不足也使得法官不敢说理，害怕说多错多，积极释法说理反而会带来风险，故亦需建立相应的法官保护机制。

(七)促进信息技术在法院的运用

2018年，法院系统信息化建设更受重视。仅6月就有三项行动：一是最高人民法院举行信息化合作商廉洁保密承诺活动；二是最高人民法院司法改革领导小组2018年第二次全体会议要求推广应用刑事案件智能辅助办案系统；三是“人民法院对外委托专业机构专业人员信息平台”“人民法院专家库信息平台”和“暂予监外执行组织诊断工作信息平台”在人民法院诉讼资产网开通上线，以落实《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》。

司法信息化建设是迈向司法现代化的新方向。各地法院不同程度利用信息技术，提升了司法公开水平和工作效率，同时使审判管理更科学，但还需继续努力。报告仅提及几点：一是区域间法院信息化建设进度不一，难以衔接配合，未来应加大投入，做到包括边远法庭在内的所有法院都实现信息化。为中西部基层法院配备硬件的同时，还需引进懂法律、懂网络的复合型人才。二是重视防范法院信息安全隐患，亟待最高人民法院出台信息化安全标准。三是司法大数据的应用仅停留在司法统计层面，需进一步挖掘司法大数据对审判、立法和社会发展的重要价值。未来应切实贯彻《人民法院信息化建设五年发展规划(2016～2020)》《关于加快建设智慧法院的意见》等文件，对信息化建设无论如何重视都不过分。信息技术在司法领域的运用没有止境，需及时利用最新技术，信息技术的运用必将大大改变司法生态，提升司法公正和公信。

此外，2018年4月，最高人民法院《关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》出台，旨在解决案件审理拖延及延长审限、延期开庭不规范、不透明等问题。7月，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》出台，旨在解决《民法总则》与《民法通则》关于诉讼时效制度不同规定的衔接问题，体现了新法优于旧法、有利于当事人等立法原则。

10月，《人民法院组织法》修订，原3章40条扩充至6章59条，对法院的设置和职权、审判组织、人员组成以及法院行使职权的保障等作出了规定。此次修改属于补充、完善、调整、优化性质的修法，主要吸收了司法责任制、司法人员分类管理制度等改革成果，而未涉及法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等内容的改变。

四、检察改革

(一)修改《人民检察院组织法》

2018年10月，《人民检察院组织法》修订。新法由3章28条扩展到6章53条，主要内容：明确检察院是国家法律监督机关和公诉机关的性质；新增检察院设置法定、司法公正、司法公开、司法责任制、接受人民群众监督等基本原则；完善人民检察院设置和内设机构的有关规定，新增地方各级检察院分为省级、设区的市级、基层检察院，规定了派驻检察室和巡回检察监督；明确检察院的八项职权，完善检察院行使职权的措施和方式，强化检察监督的刚性；新增检察长或者检察长委托的副检察长可以列席同级法院审判委员会会议，新增人民监督员制度；完善了检察院的办案组织，明确了检察院的组成人员；加强检察院行使职权的保障，完善了检察机关编制管理、经费保障、人员培训、信息化建设等有关规定。

这是1979年《人民检察院组织法》颁布以来的首次重要修改，是对既有司法改革成果的制度化，有进步之处，但仍有诸多可加以突破的地方。例如，法律监督职能与公诉职能冲突的问题并未涉及；加强检察院行使职权的保障仅是对过往规定的重申；检察院与监察委员会的关系没有完全理顺，对监察委员会移交的案件缺乏法律监督；尽管立法为人民监督员制度预留扩大案件监督范围的空间，但其监督刚性的问题没有解决。有的规定还引发了较大争议，如检察长列席法院审判委员会制度，涉嫌影响司法，加剧控辩双方的不平等。因此，该法的进一步完善，关键还取决于司法体制改革的关键性突破。

(二)推行“捕诉合一”办案机制

2018年7月，最高人民检察院检察长张军提出，以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行“捕诉合一”。8月，上海率先出台《上海市检察机关捕诉合一办案规程(试行)》。11月，吉林省检察院在总结三年实践探索的基础上，结合修改后的《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，出台《吉林省检察机关深化“捕诉合一”办案机制的实施意见(试行)》。“捕诉合一”作为检察机关内设机构改革的重要内容，将在未来几年全面推行。

但严格来说，“捕诉合一”办案机制并非一项新的改革举措。自1978年检察机关复建至今，其内部行使批捕权与公诉权的机构先后经历了由合到分，再有合有分，又推行合一的过程。2000年前，审查批捕与审查起诉由检察院同一内设机构统一行使。2000年，最高人民检察院刑事检察厅分立为侦查监督厅和公诉厅，检察系统全面实行“捕诉分离”，当年被视为检察改革举措。随着案件数量的增长，基于诉讼效率和检察内部职能整合的考虑，2010年后，有的地方检察机关又尝试对未成年人等部分案件试行“捕诉合一”。2015年，吉林、湖北、海南、广东等全国首批司法体制改革试点省份的一些检察机关实行大部制改革，将侦查监督、公诉和未检合并为统一的刑事检察部，但各地情况不同，有的刑事检察部采取“捕诉合一”，有的刑事检察部仍由不同的检察官办理批捕和公诉业务，没有真正实行“捕诉合一”。

虽然全面推行“捕诉合一”办案机制势在必行，但该举措也引发了极大的争议。报告建议再作考量：第一，批捕权与公诉权性质不同，批捕权具有司法权的性质，而公诉权带有行政权的色彩，二权合一违背基本的司法规律。第二，检察机关通过审查批捕和审查起诉对侦查活动进行两次法律监督，将变成单一监督，严重削弱了检察机关对侦查活动的监督力度。检察机关审查判断证据的两道工序合二为一，减少了权力制约，很可能导致侦查质量严重下降，冤假错案率上升。第三，逮捕和公诉具有各自独立的诉讼功能和程序构造，目前许多检察机关正在探索通过听证会的方式进行审查批准逮捕的做法，不能否定批捕审查程序的独立价值。第四，“捕诉合一”会大大压缩犯罪嫌疑人及其辩护人的辩护空间，导致审判前的辩护作用大大下降。基于现代司法理念与诉讼规律，报告建议“捕诉合一”应当慎行。刑事诉讼涉及公民的自由乃至生命，对效率的追求不能折损公正。未来在适当的时机，应将批捕权交由法院行使，进一步纯化检察职能，构建更符合司法规律、以审判为中心的刑事诉讼制度。

(三)完善检察专家辅助制度

2018年4月，最高人民检察院发布《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定(试行)》，明确了有专门知识的人的概念、被聘条件、建立名单库、相关报酬、人身保护等内容，还规定了“有专门知识的人”参与公益诉讼案件。这是有专门知识的人参与办案的第一部专门性司法解释。

2012年《刑事诉讼法》第192条创设了专家辅助人制度，规定检察机关在自行侦查案件的侦查阶段和审判阶段都可以指聘“有专门知识的人”参与办案。此后，在福建念斌案、复旦林森浩案、深圳王鹏鹦鹉案等案件中，均有有专门知识的人出庭。2016年《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》也指出，要建设开放的科技人才专家库，探索推进远程专家辅助办案应用，规范有专门知识的人出庭作证工作。

涉及刑事庭审，通常由最高人民法院、最高人民检察院或更多部门联合出台司法解释或文件，最高人民检察院自行制定规则，准许检察院聘请、指派有专门知识的人参与检察工作，有可能导致有专门知识的人出具意见的法律效力存在争议。聘请、指派有专门知识的人会增加办案经费，如深圳王鹏鹦鹉案，检方聘请多位有专门知识的人出具专家意见，并指派一人出庭，其必要性、专家费用等都当庭引发了争议，还可能给被告人增加辩护难度，加剧控辩失衡和不平等。

报告建议，未来由最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合出台司法解释，就刑事诉讼中有专门知识的人的相关内容进行明确规定。特别需考虑：有专门知识的人提供的证据属于何种证据类型；有专门知识的人法庭地位如何界定；如何公平对待有专门知识的人出庭；检方聘请有专门知识的人应给予多少“适当报酬”等。

(四)加强未成年人司法救助

2018年3月，最高人民检察院《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》出台，体现了人民司法的温度。该意见从救助对象、范围、标准和救助方式等方面对各级检察机关实施未成年人国家司法救助提出具体要求：开篇就提出对未成年人进行国家司法救助的意义，确立“特殊保护、及时救助”的理念，这在某种层面上大于文件本身的意义；明确8种应当给予救助的对象和11种因案致贫致困可以给予帮助的情形，救助范围较先前有所拓宽；进一步明确检察机关的救助职责，形成内部职责划分同外部力量的有效联动；合理确定救助标准，严格监督救助金使用，做到专款专用善用；规定多元化救助方式，给予切实的救助。

但该意见过于原则化，可操作性有待提高。司法救助的根本问题在于资金的投入和支持，因此，拓展资金的来源渠道才是关键。一方面，这需要国家加大投入力度，加强社会福利体系建设；另一方面，还要积极探索多方救助的改革方案。其中一个可行方案是，探索国家司法救助与社会救助相结合的救助模式，由国家司法救助进行前期救助、社会慈善机构进行后期持续性救助。应通盘考虑，尽快制定国家司法救助法。

五、司法行政改革

(一)完善人民调解制度

2018年3月，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，围绕人民调解员的选任工作、职责任务、思想作风建设和业务培训、工作保障等提出针对性意见。同月，全国工商联、司法部联合发布《关于推进商会人民调解工作的意见》，要求建立商会人民调解组织。9月，司法部召开电视电话会议，要求坚持发展“枫桥经验”，实现矛盾不上交的试点工作，提出应调尽调、就地化解的调解方式。

先前的司法改革年度报告多次提出，大力提倡调解的社会化、职业化和市场化，这是发展调解、发挥其作用的关键所在。针对人民调解行政化色彩浓郁、自治性特色不强、解决纠纷能力不高等问题，应回归民间调解的定位，淡化行政化色彩，完善政府购买人民调解服务机制，同时要培育壮大商业调解等新兴调解组织，拓展多元主体参与调解的渠道，提升社会治理的能力。长远而言，合理把握对民间组织的管制力度，尝试将特定类型的纠纷化解工作推向服务市场，逐步探索营利性商业调解的实践路径，才更符合调解的未来发展方向。

(二)规范基层法律服务

2018年1月，司法部修订《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》。前者对基层法律服务所设立和组织形式作出了调整，删除基层法律服务所设立的相关规定，规定事业体制和普通合伙制两种组织形式，并明确了应当具备的条件。后者完善了执业核准条件、执业核准程序等规定，将申请基层法律服务工作者执业的学历要求提升至法律专业本科。2018年10月1日起，新版基层法律服务所和基层法律服务工作者执业证书正式启用。

社会矛盾化解的重心在基层。经过三十余年的发展，目前，我国约有 24 万多个基层法律服务机构。在脱离行政机制实行市场化后，基层法律服务所显露出诸多问题。例如，基层法律服务定位不清晰，有趋同于律师服务的趋势；各地发展不平衡，管理不规范，执业纪律不强，监管乏力；人员素质不高，执业保障不够，群众认可度低。

为化解上述问题，报告建议：第一，通过立法明确基层法律服务是中国特色公共法律服务体系的重要组成部分，明确基层法律工作者服务基层，执业范围限于办理县级区域内当事人委托的法律事务。第二，借鉴律师协会，构建法律服务工作者协会行业自律机制。第三，通过政府购买基层公共法律服务，促进基层法律服务的发展。

(三)完善法律职业资格制度

完善法律职业资格制度，是党的十八届四中全会提出的任务，对推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化具有重要意义。2018年4月，《国家统一法律职业资格考试实施办法》通过，明确了法律职业资格考试的报名条件、组织实施、违纪处理、资格授予管理等内容。较之“司考”前身，“法考”主要有五个变化：一是将应当取得法律职业资格的人员范围从四类增加至七类；二是提高报名专业学历门槛；三是增加不得报名参加考试的规定；四是考试形式变为客观题和主观题两部分；五是加强对取得法律职业资格人员的日常和动态管理。

先前司法改革报告对法律职业资格制度的完善建议，在该实施办法中已有所体现，但部分未采纳建议仍有很强的现实意义，有必要重申。例如，现行法律职业资格考试准入门槛仍然较低，办法施行前已入学或取得学历的非法律本科、非全日制人员仍可报考，在资格准入上仍有口子。考试通过并非衡量合格法律人才的唯一标准，还需经历全日制大学法学教育，接受法治理念、法学理论的洗礼。“老人老办法、新人新办法”，“照顾社会和考生的合理预期”的理由不够充分，为兼顾灵活性而采用不彻底的改革办法也不明智。未来的制度改革需注意法律实践与法学教育的互动，需明确法律职业资格考试只是判断考生是否具有法律行业准入资格的一种检测，不能替代系统的法律专业理论和知识的学习，高校法学院更不能沦为法律职业资格考试的培训场所。

(四)助力司法鉴定发展

2018年6月，司法部出台《关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》，对鉴定机构的规划布局、司法鉴定的准入登记制度、鉴定标准的统一适用、联合执业检查和文书质量评查机制、教育培训协调联动和资源共享机制、行业自律管理和业务协作机制、司法鉴定管理信息交换和鉴定援助异地协作机制等内容作出规定。7月，司法部、生态环境部联合制定《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》，对环境损害司法鉴定机构准入申请的提出和受理、评审专家组的组成、评审的组织与流程、出具评审意见等内容作出详细规定。

自全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》实施以来，司法鉴定行业得以迅速发展。但司法鉴定行业运行不规范，乱象丛生，出现了鉴定机构杂乱、鉴定收费市场化影响鉴定公正、鉴定人资格混乱、行业自律管理欠缺等问题。报告建议：第一，首先必须解决司法鉴定体制统一管理的问题。目前司法鉴定机构杂乱，公安部、检察院均设有一套独立的鉴定体系，鉴定人也不公示，急需建立统一的司法鉴定机构体系。同时，完善司法鉴定人登记管理制度，职业准入标准要逐步从“相关”专业过渡到“对口”专业，形成司法鉴定执业准入与职业资格相结合的双重管理制度。为此，需借鉴域外行业发展经验，应尽快建立全国性的司法鉴定行业协会。第二，完善司法鉴定的启动、采信等程序规则。例如，鉴定机构通常仅接受司法机关委托不合理，司法鉴定启动方式应坚持司法机关委托为主，当事人启动为辅的原则。又如，对有争议的鉴定意见，经申请鉴定人必须出庭作证，否则鉴定意见不得采纳。鉴定人无正当理由拒绝出庭的，司法鉴定管理部门应对其进行处罚，并赔偿当事人损失；对多次不出庭的，可以撤销登记。

2018年，律师监管和行业党建继续加强。3月，第五次修宪将宪法宣誓制度写入宪法总纲，律师宣誓誓词因此进行了修改，旨在与宪法宣誓保持一致。7月，加强党的建设工作写入《中华全国律师协会章程》，部分地方也出台了类似举措。律师业的发展，既要放开，也要规范。仅2018年上半年，司法行政机关公开对律师做出的行政处罚决定就达138件/次，涉及122名律师和17家律所，其中36名律师和2家律所被吊销了执业证书。但正如先前司法改革报告所提，律师的行业规范和管理，应逐步将行政监管为主转化为律师自治为主。当下中国，律师制度的改革方向更应该以律师权利保障为中心，以规范的名义给律师群体设置更多的管控措施将遏制律师在法治建设中的积极作用，不利于社会主义法治的发展。

六、结语

2018年，中国司法体制改革波澜不惊。

过去的一年，司法改革总体上仍以全面落实司法责任制为中心，在监察体制、人民陪审制、法院和检察院机构设置、专业化审判、司法公开、执行工作机制、检察专家辅助制度、公益诉讼制度、多元化纠纷解决机制、信息化运用等方面有所进展。但多数改革举措是对先前措施的固化和落实，作为改革核心的司法责任制的落实困难重重。吉林王成忠案暴露出的法官安全缺乏保障的问题，聂树斌案至今仍追责无果，就是最好的两例明证。

不少改革举措有所进步，但力度有限，未达预期。例如，庭审直播工作开展迅速，但离大众化的要求仍相距甚远；执行力度有所加强，但执行难的问题并未得到根本性解决，离“基本解决执行难”的要求也有不小差距；裁判文书说理机制推进多年，但因激励机制跟进不足，说理规则不完善，法官素质短期难以提高，裁判文书质量与社会期待仍存在较大差距。部分改革举措出台仓促，理论准备和实践检验均有不足。例如，《监察法》从制定到出台历时过短，存在诸多问题，尤其是对监察权的限制不足；人民陪审制试点问题众多，《人民陪审员法》在未积累足够成熟经验的情况下出台，导致大众化与精英化、事实审与法律审的关系等关键性问题未能理顺，“陪而不审”的现象中期内无法改变。部分举措还出现了重大争议，如检察长列席审判委员会，推行“捕诉合一”办案机制等。

2018年12月，中央政治局审议《中国共产党政法工作条例》，加强党对政法工作的领导，也规定支持司法机关依法独立公正行使职权，支持各政法单位依照宪法和法律独立负责、协调一致开展工作。这不是一项改革，却影响并决定司法的地位和司法体制改革的大局，必须重视。事实上，正确处理党与司法的关系，是司法体制改革的关键之一，也是必须直面的基本问题。

在中国，“党管政法”是一项宪法原则，贯穿于司法活动和司法改革的始终。问题的关键在于如何正确理解“党管政法”，或者说党对司法的领导。党对司法的领导主要体现为政治、思想和组织领导。党的政治主张体现在党领导制定的宪法和法律中，司法机关不折不扣地遵守宪法和法律，就是坚持党的政治领导。中央政法委的职能应纯化为党对司法政策的引导，也是政治领导的重要体现。绝大多数法官是中共党员，党对司法的思想领导，主要体现为督促党员法官树立公平审判、严格执法、廉洁自律的职业品德，对违纪者进行党纪惩处。党对司法的组织领导，以“推荐重要干部”的方式实现，目前是组织部门遴选考察，未来向司法官遴选委员会推荐法院院长、检察长等高级司法官人选。但应该强调，党不干预个案，这是基本原则。因为干预个案将带来责任，也可能产生腐败，倘若干预错误，将严重损害党的权威。

必须承认，不仅过去几年，未来若干年，司法体制改革的实质性推进将举步维艰。因此，推进司法体制改革可以技术性改革为突破口，点滴推动法治。本报告试图以司法公开这一技术性改革为例，来说明在有限的改革空间内，如何通过司法公开等技术性改变来促进接近正义，逐渐完善司法生态。

司法公开，是十多年来中央决策部署并着力推进的一项司法改革任务。经过多年的努力，司法公开成效较大。司法部门制定了多部司法解释和规范性文件，在全国建立了审判流程、裁判文书、执行信息、庭审直播四大司法公开平台并运行良好。随着技术的日益成熟，以庭审直播为主的司法公开方式得到大力倡导。据最高人民法院公布的数据，全国各级法院依托中国庭审公开网累计直播案件庭审超过200万场，网站总访问量超过130亿次。单日最高庭审直播超过1.3万场，单场庭审最高观看量达3 363万人次。庭审直播已成为司法公开的重要手段。但司法公开仍有很长的路要走。在裁判文书短期难以实现“全部”上网，案件“副卷”制度难以揭开神秘面纱的现状下，推进庭审直播就成为推进司法实质性公开一项阻力最小、成效最大、最受人民群众欢迎的举措，意义重大。

庭审直播的首要意义是促进个案实现公正。例如，王成忠案的庭审直播，直观地展现了刑庭庭长审民庭庭长的程序错误。由于观看的力量，吉林高院很快指定通化中院管辖，促使案件有可能获得妥善解决。反之，若非庭审直播，王成忠案很可能不会休庭，而由辽源中院强行作出违反程序正义的判决。可见，作为看得见的正义，庭审直播有利于排除庭外的不法干预因素，将案件问题集中于法庭内解决，体现程序正义，从而成为“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重要制度保障。

每一场庭审直播都是一出戏剧，一次最好的报导，因此，庭审直播能成为重要的监督力量，它能够弥补监督的不力，制约公权，保障人权。

作为一种有效的监督，庭审直播能够逐步改善司法生态。一方面，庭审表现是律师业务能力最直观的体现。这会促使律师努力提高业务能力，而不是靠忽悠；也会帮助潜在的当事人更方便地了解律师，了解什么样的律师适合自己，正确和有效寻求法律的帮助。另一方面，控制庭审是司法者应具备的一项基本司法能力。这会促使司法者注重形象，改变语言和态度，严格依法，努力提高庭审的规范程度，贯彻以庭审为中心的司法改革精神，从而使庭审公开与庭审实质化相互促进，司法改革举措得以落实。

庭审直播还是最重要的法制宣传平台，将成为中国人提升法治意识的最佳手段。鼓励公民观看庭审直播，胜过无数摆摊设点派发资料的普法宣传。由于庭审直播的直观性、媒体性、对抗性、趣味性甚至娱乐性，庭审直播可以让公民更直接地接触法庭，了解审判的程序规则，消除与司法的距离感，进而提升法治意识。

庭审直播的重要意义决定了必须推动庭审直播的大众化。报告建议：第一，进一步扩大庭审公开的范围，赋予当事人申请庭审直播的权利。通过司法解释明确规定，当事人申请庭审直播的，除涉及国家秘密、个人隐私等法定事由外，应进行庭审直播。当事人放弃个人隐私、商业秘密的保护，申请庭审直播的，也应进行庭审直播。如果条件限制无法安排庭审直播，应说明情况，并允许律师自带设备进行庭审直播。第二，国家加大对法院硬件设备的投入，做到所有法院包括派出法庭皆具有庭审直播的条件，且具有所有开庭的案件都能同时进行庭审直播的条件。第三，通过立法修改，让直播成为常态，不直播作为例外。应立法明确规定，除涉及国家秘密、个人隐私等法定不公开审理的案件外，所有案件的开庭审理应进行庭审直播。这是最终目标，具体到改革的实施环节，最高人民法院可以分阶段安排，如目前最高人民法院、高级人民法院开庭皆进行庭审直播，三年内中级人民法院开庭皆进行庭审直播，四年内所有法院完全实现开庭皆进行庭审直播。

2019年，沿着“十九大”明确的“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”的改革方向，公、检、法、司等部门将继续按规划部署有序推进改革。2019年年初，中央政法工作会议召开。习近平在会上提出，要加快推进政法领域全面深化改革，加快构建优化、协同、高效的政法机构职能体系；要推进政法机关内设机构改革，优化职能配置、机构设置、人员编制；要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。这表明，司法体制改革将在政法领域的整体改革中继续深化，改革的系统性、协同性得到进一步重视。在当前大背景下，期待个案推动法治，逐渐促进法律的进步；期待通过技术性改革，点滴推动法治，正如以庭审直播和裁判文书公开为中心的司法公开，正在渐进地接近正义；更期待在科技和网络的助推下，司法改革在未来若干年内找到契机，从技术性改进的累积中积蓄足够的力量，由点及面，最终迈向公正、高效、权威的社会主义现代司法制度。