攀枝花市农民专业合作社发展存在的问题及对策

□王灏然 张存岭 刘欢 谢玉成 李文君 张春燕/攀枝花市农业农村局

1 基本情况

截至目前，攀枝花市工商注册农民专业合作社共有1358家，共有入社社员90709户，其中，农户90541户，占全市总农户数的57.9%。已建成国家级示范社11家、省级示范社74家。全市合作社经营总额15.70亿元，占全省合作社经营总额的3.7%；经营实现盈余总额2.89亿元，占全省总盈余75.4亿元的3.8%。

2 主要成效

2.1 不断发展壮大了队伍

自2007年7月《农民专业合作社法》正式颁布实施后，攀枝花市的农民专业合作社发展迅速，经历了从无到有、从少到多、从小到大的发展过程。全市合作社数量从2012年的560家增加到2019年的1358家，很多合作社是从成立之初的几户农民逐步发展到上百户农民。

2.2 多元化发展格局初步形成

从组织模式上看，有“合作社+农户”“公司+合作社+农户”“村支部+合作社+农户”“合作社联合社”“合作社+社员+电商”等多种模式。从领办人看，主要包括村支部书记、村长、企业家、返乡大学生、种养大户和技术能手等多种类型。从覆盖产业看，农民专业合作社分布在种植业、畜牧业、渔业、林业及服务业等各个领域。从产品销售方式看，主要有社员自销和合作社统销两种方式。

2.3 完善了农业社会化服务体系

合作社较好地补充和完善了农业公益社会化服务体系，提高了农民产销组织化程度。在产前服务上，实现了农资统一购买，增加了农资投入的针对性。在产中服务上，通过新品种新技术引进示范推广，在关键季节、时期组织开展技术培训、田间技术指导，及时解决生产中的技术问题，满足了社员生产过程中的个性化需求，提供了主动而精准的技术服务。在产后服务上，主动寻找市场，拓展销售渠道，及时反馈信息，组织社员销售，较好地解决了农户单打独斗闯市场、势单力薄处下风的窘境。

2.4 促进了“一村一品”的形成和发展

合作社的建立和发展为推动“一村一品”搭建了良好平台，有效地解决了农产品的质量认证、商标注册、包装、加工、销售等问题，推动了全市农业产业结构调整和农产品提质升档，涌现出了米易县芭蕉箐枇杷、龙华枇杷、黄草樱桃、盐边纳尔河芒果、仁和区片那立石榴、混萨拉芒果等“一村一品”。

2.5 提升了农产品市场竞争力

合作社在着力发展全市优势特色农产品生产和开展产后商品化增值处理的基础上，普遍提高了品牌创建意识，加大了品牌创建力度，通过落实统一生产标准和产品质量标准，申报无公害农产品、绿色农产品、有机食品农产品和农产品地理保护标志认证，组织产品参加展会、展示、展销和网上销售等，助推全市农产品提高了市场竞争力。全市合作社共有注册商标182个，有“三品一标”证书产品62个。

2.6 增加了农民收入

加入合作社后，农民得到了合作社组织的技术培训、产品销售、农资采购等服务，提升了产品质量和价格，又降低了农资购买成本，基本实现了“四个增收，即节本增收、增产增收、提质加高增收和合作社分红增收。全市合作社实现分配盈余总额7635.20万元，每户社员从合作社实现增收840.00元。

3 存在的主要问题

3.1 思想认识有偏差，“空壳社”严重

部分农民注册合作社，仅作为享受国家优惠政策、争取国家补助资金的“专用”平台，不向社员开展产销等互助服务活动，实际从事着与其注册经营范围无关的业务活动，为自己谋取非正常利益，导致出现了“空壳社”。经清查，全市共排查出“空壳社”458家。

3.2 “三缺”“三少”合作社普遍存在

3.2.1 “三缺”问题

一是缺人才。全市合作社普遍缺少懂技术、会管理、善经营的复合型领头人才，专业技术、市场开拓、财会管理等人才数量普遍不足。二是缺资金。大部分合作社社员以果园、菜园等非货币入股，造成流动资金、发展资金严重不足，再加上合作社贷款难、融资难等问题，形成了发展需求和资金短缺的强烈反差，制约了合作社发展。三是缺生产经营设施场所。产品集散缺场地、生产发展缺示范基地、产品加工缺设备的现象在合作社中普遍存在。

3.2.2 “三少”现象

一是得到支持少。攀枝花市出台的涉及合作社的政策非常有限，合作社获得的公共财政支持资金也比较少。二是年度盈利少。2018年，全市有盈余的合作社只有181家，占合作社总数的13.3%，且盈余为1万～5万元的合作社占多数。三是提取“两金”（公积金和公益金）少。大部分合作社没有按《农民专业合作社法》提取公积金和公益金。

3.3 发展不平衡，能力不足

3.3.1 发展不均衡

一是行业分布不平衡。全市合作社虽然覆盖了农林牧渔旅各个行业和主要农业支柱产业，但是主要集中在种植业，全市省级以上合作社中，种植业占比89.0%。二是运营效果不均衡。运营效果有好有差，国家级和省级示范社运营效果良好，省级以下合作社运营效果普遍不理想，同级别的合作社间运营效果也不均衡。另外，有的合作社由于经营效果好，没有加入合作社的农民纷纷要求加入；有的合作社经营困难，社员纷纷提出退社或已“事实退社”。

3.3.2 服务能力不够强

全市能够提供农资采购、产品销售等两项以上服务的合作社只有261家，占总数的19.0%，能够实现产销一体化经营的合作社有306家，占总数的22.0%。大部分合作社对产品深加工涉足较少，产品附加值不高。合作社普遍服务范围狭窄，跨镇、跨县发展的合作社较少，带动效率不高。

3.3.3 社员自我发展能力弱

一是合作社核心成员能力不足，理事长和社员都没有完全了解成立合作社的目的，没有认真研究制定合作社的发展规划，合作社的发展思路不清、目标不明、发展措施不系统，同时，也没有认真研究和建立运营机制。二是社员个人能力较弱，文化水平普遍较低，接受能力不强，技术水平也不高，自我发展能力缺乏。

3.4 利益联结机制和分配机制不完善

一是合作社只充当了中介服务角色，收取中介服务费，而未开展盈余分配；二是合作社向社员收购农产品，统一对外销售所取得的盈余，没有按照交易量（额）分配给社员；三是合作社盈余分配没有按照《农民专业合作社法》规定执行，社员利益没有得到充分保障；四是社员只利益共享，但不风险共担，亏损普遍由领头人或核心成员承担。

3.5 市场竞争能力弱

合作社市场竞争力整体不强。合作社农产品生产技术标准化落实不到位，优质化稳定性较差。全市合作社已取得“三品一标”的农产品数量远远不够。合作社品牌宣传意识欠缺，不懂如何宣传，具有品牌和“三品一标”的农产品，其知晓率、影响力和市场占有率较低。

3.6 社会发展氛围不足

3.6.1 重视不够，宣传不到位

农民专业合作社作为一种新型农业经营服务主体，在全市还没有得到广泛宣传，群众对合作社的知晓率不高，理事长等核心成员不熟悉《农民专业合作社法》是普遍现象，合作社也没有组织社员系统学习过相关法律法规，相关部门和单位没有将合作社的发展新思路、新举措、新成效和新典型纳入宣传重点，没有形成氛围。

3.6.2 农民对合作社期望值不高

由于农业生产经营的自然风险和市场风险高、收入少，导致农民真正想通过经营自家土地增加收入的意愿普遍较低。有相当一部分农民加入合作社的原动力不足，即使入社，也抱着无所谓的态度，对合作社漠不关心。

3.6.3 示范带动作用不佳

合作社理事长及社员对如何创办合作社、如何办好合作社、自己有何权利义务等了解得不清楚。建设规范且带动农民增产增收效果好的合作社不多，农户还没有清楚的看到合作社给自己和他人带来的好处，示范带动效果欠佳。

4 对策建议

4.1 开展专项行动

4.1.1 开展“空壳社”清理专项行动

全面清理“空壳社”，并分类处置。一是对被列入国家企业信用信息公示系统经营异常目录、在抽查抽检中发现异常、群众反映和举报存在其他问题的合作社，核查具体情况，依法依规进行分类清理整顿。二是对无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行的合作社，引导其自愿注销。三是对领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债券债务或者已将债券债务清算完结的合作社，采取简易注销。

4.1.2 开展规范提升专项行动

开展利益联结机制建立健全行动。按照“利益共享、风险共担”的思路和要求，指导并督促合作社建立健全利益联结机制，积极引导合作社与农业企业、农户建立紧密的利益联结关系，实行二次结算、利润返还和公积金公益金提取，形成村集体经济、农业企业、合作社和农户强弱联合、互利共赢的发展机制。支持鼓励农户以农村土地承包经营权、资金、技术、劳力等要素入股合作社；支持合作社参股龙头企业，实现合股联营、合作生产。引导土地、资金、技术等生产要素流动集聚，增加合作社优势资源，促进各方形成紧密稳定的合作关系。逐步做大合作社公积金总量，增强抵御风险实力。

开展服务功能强化行动。加强合作社“六统一”能力建设，进一步建立健全农产品质量追溯、检测监督等制度，提高合作社标准化、规模化、品牌化水平。支持合作社自办或参办加工企业，强化农产品集散、交易、生产加工、冷链物流等配套设施建设，开展实体化经营。在合作社引入综合性服务理念，帮助社员办理生老病死、婚丧嫁娶、生日寿宴等“家事”，提升服务水平，增强农民对合作社的认同感和归属感。

开展人才队伍提升行动。一是充分利用新型职业农民等培训项目，着重对合作社领头人和管理人员开展政策法规、经营管理和信息技术等理论知识培训，提高他们的综合素质和经营管理水平，对全市合作社理事长进行全覆盖分期轮训，打造一批有头脑、懂经营、善管理的领头人才和管理人才。二是动员并支持企业、事业单位和社会团体、专业协会加入合作社，引导返乡创业人员、高校毕业生、退伍转业人员等创办领办合作社，为合作社的发展壮大注入新鲜血液，强化人才根基。积极探索大学生村官到合作社任（兼）职制度。

4.1.3 开展示范培育专项行动

大力培育示范社。认真落实国家级、省级示范社标准，强化培育目标导向，每年至少培育1家省级以上示范社新典型。对于老典型，继续抓好服务指导，引导持续做大做强做优，真正成为规范发展、提质增效的样板社，努力形成老典型经久不衰，新典型不断涌现，新老典型共同引领带动合作社高质量发展的良好局面。大力发展示范合作社联合社，以弥补单个农民专业合作社发展的不足，壮大实力，提升竞争力。鼓励合作社以市场为导向，以产业为依托，开展多领域、多方式的联合协同。一是推动行业性联合，鼓励合作社自愿组建行业联合社，通过共同出资、共创品牌、共享利益实现做大做强。二是推动全产业链联合，引导当地特色优势产业的产前、产中、产后经营主体组建联合社共同发展，延伸产业链长度、提升价值链价值，提高特色优势产业竞争力。

4.2 强化政策扶持

4.2.1 加大项目支持

政府支持的农业综合开发、精准扶贫、国土综合整治、中低产田土改造、水土保持、农业产业化合作社、农业机械、提灌站建设、现代节水、秸秆还田、耕地质量保护提升等涉农资金项目要重点向合作社倾斜。相关部门要有目标地指导和帮助有条件的合作社按规定程序申报涉农项目。

4.2.2 创新金融保险支持

银行业金融机构要进一步扩大合作社等级评定范围，对信用等级达标的合作社实行综合授信，对信用等级较高的合作社在同等条件下可实行贷款优先等激励措施。创新开展承包土地经营权、农民房屋使用权等抵押贷款工作，鼓励支持融资性担保公司为合作社提供贷款担保服务。保险机构要把为合作社开展保险业务作为支农重点，创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务，为合作社提供多种形式的农业保险服务，增强合作社发展抗风险能力。

4.2.3 加大基础设施和用地用电支持

合作社的生产设施、附属设施和配套设施用地，应按照《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)等规定给予积极支持，年度新增建设用地指标向合作社重点倾斜，政府要强化农田水利灌溉、田间作业道路、仓库等农业基础设施建设补助。合作社从事种植业、养殖业的，其生产用电和农产品初加工用电应执行农业生产用电价格。

4.3 强化管理和督导检查

一是工商管理部门要加强对合作社的年度审计和考核，掌握合作社的情况，对徒有其名、没有发挥作用的进行注销，督促完善合作社的会计制度、民主管理制度、利益分配制度，保障合作社成员的各项利益。二是加强对合作社的外部监管检查，建立由农业、供销、科技等部门人员共同组成的合作社监管督导组，对合作社的运行机制进行监督，对不规范的进行纠正，对与农民利益联结紧密的合作社，进行表彰和激励。

4.4 加强宣传引导

4.4.1 大力宣传法律法规

通过广播、电视、报纸、互联网、微信微博等传统媒体和新媒体，多种形式向农民宣传新修订的《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》，帮助他们更好地学法、尊法、守法、用法，着力推进依法办社、兴社。

4.4.2 大力宣传政策措施

帮助农民更好地理解、落实政策，及时跟踪政策措施实施情况，宣传实施效果，营造良好氛围。政策包括项目支持、税收优惠、金融信贷等方面。措施包括促进合作社规范提升，规范化建设、示范社创建、质量提升整县推进试点、“空壳社”清理、社会力量支持等。

4.4.3 大力宣传优秀案例

深入各级合作社，挖掘好典型、提炼好做法、树立好榜样，引导合作社规范提升；应选取一批优秀案例，总结归纳典型发展模式进行广泛宣传，积极推介经验做法，扩大示范带动效应。

4.5 强化组织领导

全市各级党委、政府要提高认识，切实把农民专业合作社作为当前农业农村工作的一项重要任务来抓，要明确任务目标、工作重点和保障举措。农业部门要充分发挥职能作用，牵头做好指导、扶持和服务工作。一是成立攀枝花市农民专业合作社发展工作领导小组，领导小组负责全市合作社日常工作的牵头、协调和指导，研究拟订促进合作社建设与发展的政策措施，协调解决建设与发展中的重要问题，指导、检查、落实合作社相关工作。二是建立农民专业合作社联席会议制度。联席会议制度的主要职能是统筹协调全市合作社建设工作；研究起草重大政策，制定发展规划。联席会议原则上每年召开1～2次全体会议，研究讨论联席会议议题和需提交联席会议议定的事项。