网约车合规化的困境及其化解

张效羽 宋心然

2018年9月10日，交通运输部办公厅和公安部办公厅联合发布《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》(交办运〔2018〕119号，以下简称《紧急通知》)，要求“对现有网约车和私人小客车合乘服务的驾驶员进行一次全面清理，2018年12月31日前全面清退不符合条件的车辆和驾驶员，并基本实现网约车平台公司、车辆和驾驶员合规化。”《紧急通知》的颁布，标志着网约车行业合规化工作全面展开。如今，网约车合规化的最后期限(2018年12月31日)已过，但仍有大量没有获得相关行政许可的驾驶员驾驶私家车从事网约车活动，网约车合规化落实困难重重。对此，笔者认为，网约车合规化难以落实，最大的问题在于合规化之“规”存在严重的合法性与合理性缺陷。因此，在网约车合规化工作开展之前，应当首先对网约车合规化之“规”的合法性及合理性进行审视，纠正各地网约车细则存在的不合法、不合理之处，使得网约车地方规制细则能够符合法治要求、符合人民需要、符合行业发展客观规律。只有将合规化之“规”的合法性与合理性缺陷解决了，网约车合规化才有完全落实的可行性，也才能成为维护消费者权利、促进行业健康发展的保障。

一、合规化之“规”存在合法性缺陷

网约车合规化，顾名思义就是要求现有的网约车相关经营活动符合相关规定的要求。网约车行业是旅客运输行业，涉及人民群众生命财产安全，其活动应当符合法律、法规的要求，也应当符合依法依规制定的各类规章、规范性文件的要求。但是，如果网约车合规化之“规”存在合法性缺陷和合理性缺陷，甚至是违反法律、行政法规的“不法之法”，则网约车合规化就要首先依据法律、行政法规的要求清理不合法和不合理之规，这也是维护社会主义法律体系统一性的基本要求。

(一)《暂行办法》有关网约车行政许可规定存在合法性缺陷

交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)属于部门规章。根据《行政许可法》第13条、第14条和第15条的规定，只有法律、行政法规、地方性法规和国务院决定才能新设行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以新设临时性行政许可，而部门规章无权新设行政许可，只能在法律、行政法规、地方性法规新设行政许可范围内进行具体规定。网约车作为一种新业态，我国没有专门针对网约车的法律、行政法规、地方性法规，其他相关法律、行政法规、地方性法规也缺乏可以适用的相关条款。《道路运输条例》有关道路运输经营的规定虽可部分适用于网约车规制，但非常简略，其具体规定也无法适用于不拥有运营车辆的网约车平台经营者，构成法律空白。[注]参见张效羽：《互联网租约车规章立法中若干法律问题分析》，载《行政法学研究》2016年第2期。因此，针对网约车行政许可实施部门规章层次的行政立法，显得非常困难。

对此，我国交通主管部门选择了将用于传统出租汽车行业的行政许可依据套用于网约车行业的办法，解决未曾有法律、行政法规设定过的网约车平台经营者行政许可等的法律难题。[注]交通运输部法制司副司长魏东在2015年10月10日举行的“深化出租汽车改革专题新闻发布会”上介绍，就网约车规制而言，“我们这次整个制度设计安排，就是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下，也就是许可有法律依据的前提下，对新老业态采取分类管理的模式。”《交通运输部介绍关于网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法等内容》，载国务院新闻办公室官方网站：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/jtysb/Document/1451721/1451721.htm，最后访问时间：2019年1月11日。2004年，国务院颁布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)，根据附表第112项内容，“出租汽车经营资格证”“车辆运营证”和“驾驶员客运资格证核发”保留给县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门核发，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定。这份国务院决定实际上设定了出租汽车相关的三项行政许可，即出租汽车经营者、驾驶员和车辆的准入许可。国务院第412号令被视为我国传统出租车行业相关行政许可的上位法依据，如果将网约车视为出租汽车，就能缓解网约车行政立法从零开始的困境。

网约车作为一项新业态，在兴起过程中是否将其界定为“出租车”在中外都存在较大争议。[注]参见侯登华：《网约车相关争议及其监管建议》，载《北京科技大学学报(社会科学版)》2015年第6期；《波斯纳法官谈网约车的规制——伊利诺伊州运输贸易协会诉芝加哥市案》，施立栋译，载《苏州大学学报(法学版)》2017年第4期。为了解决这个问题，2016年7月26日，也就是在网约车管理的《暂行办法》颁布的前一天，国务院办公厅发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号，以下简称《指导意见》)，明确表示：“出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”。这意味着国务院办公厅将网约车视为出租车的一种，从而使得交通运输部等就网约车相关行政许可出台具体细则有了一定的合法性基础。既然“网约车属于出租车”，出租车主管部门依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》附表第112项有关出租车行政许可规定，就网约车经营者、驾驶员和车辆设定相关市场准入标准，就具备了合法性。

尽管国务院办公厅专门发文明确“网约车属于出租车”，但适用国务院412号令对网约车行业实施相关行政许可仍旧存在合法性缺陷，因为这不符合国务院412号令的制定目的。国务院412号令之所以决定保留一些行政许可事项的原因是：“行政许可法取消了国务院部门规章的行政许可设定权，而现在部门规章设定的行政许可量比较大，经过清理，有一些还需要保留，但又不可能马上都上升为行政法规，可以通过国务院发布决定的方式，对需要保留的部门规章设定的行政许可作一揽子规定。”[注]张春生、李飞主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，法律出版社2003年版，第32页。由此可见，国务院412号令相关保留决定是有明确所指的，就是指在2004年实际上存在、实践中不宜取消,但又没有法律、行政法规依据的巡游出租车相关行政许可问题。从制定目的看，国务院412号令是一种权宜之计，不是长久之计。《行政许可法》第14条也规定，“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”因此，不论国务院412号令是否表明其保留的行政许可事项是“临时性行政许可”，国务院412号令保留的行政许可事项都是“临时性的”。如果根据《行政许可法》的精神，深刻理解国务院412号令的制定目的，就应当尽快就出租汽车行政许可问题进行研究,尽快将其上升为法律或行政法规。“在国务院决定所设定的行政许可实施以后，及时将其转化为法律、行政法规设定的行政许可，不仅是国务院应当履行的一项义务，更是将行政许可设定权纳入法治轨道的一项重要举措。”[注]沈福俊：《网络预约出租车经营服务行政许可设定权分析——以国务院令第412号附件第112项为分析视角》，载《上海财经大学学报》2016年第6期。而不是扩大其适用范围，使其成为规制新业态的依据，这与国务院412号令的制定目的南辕北辙。“目的是整个法的创造者”[注]R.v.Jhering, Der Zweck im Rechtm, 2 Bänd, Nachdruck Hidesheim 1970. 转引自[德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第234页。，如果国务院412号令的适用不符合其制定目的，甚至违背其制定目的，就构成了严重的合法性缺陷。

(二)地方有关网约车规制细则也普遍存在合法性缺陷

当前，网约车合规化之“规”不仅仅指《暂行办法》，也包括各地根据《暂行办法》制定的实施细则。截至2018年8月，在城市层面已经有214个城市发布实施细则；在直辖市、省会城市、计划单列市等36个重点城市中，34个已正式发布实施细则。[注]参见《网约车新政两年来各地政策落地情况》，载交通运输部官方网站http://www.mot.gov.cn/2018wangshangzhibo/2018eighth/zhibozhaiyao/201808/t20180824_3063509.html，最后访问时间：2018年12月30日。即使假定《暂行办法》相关规定都是合法的，这些实施细则也普遍存在违反《立法法》《行政许可法》等问题。

1.违反《行政许可法》新增网约车驾驶员行政许可条件

就网约车驾驶员市场准入行政许可而言，根据《暂行办法》规定，从事网约车服务的驾驶员应当向服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门申请获得《网络预约出租汽车驾驶员证》(以下简称《驾驶员证》)。《暂行办法》本身对于网约车驾驶员资格准入条件比较宽松，[注]就网约车驾驶员资格准入条件而言，《暂行办法》第14条规定的具体条件有四个：(1)取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；(2)无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；(3)无暴力犯罪记录；(4)城市人民政府规定的其他条件。但是《暂行办法》第14条第四项还规定“城市人民政府规定的其他条件”这一笼统兜底条款，实际上是授权地方城市政府就网约车驾驶员准入条件设定其他条件。基于此，一些地方城市人民政府明确规定，网约车驾驶员必须具有本地户籍才能在当地获得网约车驾驶员相关行政许可。[注]参见《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第8条第1项；《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》(上海市人民政府令第48号)第9条第1项。这种排斥外地户籍人口在本地提供网约车服务的做法，违反了《行政许可法》第15条第2款的规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可……其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，这一做法是典型的“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的行为。有的人可能会认为，《行政许可法》第15条第2款只是要求地方行政立法不得“设定”此类行政许可，并没有禁止通过增加行政许可条件来“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的行为。因此，地方有权通过行政立法新增“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的行政许可条件。这种认识显然也是站不住脚的，论证如下：

《行政许可法》第15条第2款禁止地方设定“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的行政许可，也必然包含禁止地方通过新增行政许可条件或者以细化行政许可条件方式“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”。否则，如果地方可以通过行政立法等方式增加或者变相增加“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”行政许可条件，则《行政许可法》第15条第2款禁止地方设定“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的规定就成为一纸空文。可见，如果狭义地解释《行政许可法》第15条第2款，将其仅限于设定行政许可情形，则在此处出现了法律漏洞。对此，应当运用当然解释，填补法律漏洞。[注]参见翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第212-213页。从《行政许可法》立法目的、规范含义等出发，运用当然解释的法律解释方法，[注]当然解释，是指对于法律未明文规定的事项，按照形式逻辑、立法目的及事物属性的常理，具有比明文规定的事项更应适用的理由时，将该事项纳入其适用范围的解释方法。参见孔祥俊：《法律解释方法与判解研究》，人民法院出版社2004年版，第497页。自然可以得出结论，《行政许可法》也禁止地方政府规章和其他规范性文件通过新增行政许可条件或者变相新增行政许可条件“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”。

2.违反《行政许可法》新增网约车车辆准入行政许可条件

不是任何车辆都能被用来从事网约车经营，根据《暂行办法》第12条第1款的规定，有资格被用来从事网约车经营活动的车辆必须符合以下条件：(1)7座及以下乘用车；(2)安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；(3)车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。

此外，《暂行办法》第12条第2款规定，车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照“高品质服务、差异化经营”的发展原则，结合本地实际情况确定。这条规定犹如打开了“潘多拉魔盒”，使得地方在制定相关网约车规制细则时，对网约车车辆准入门槛进行大幅提升。大多数地方基于这一条款，对网约车车辆的轴距、排量、购置价格、车龄等进行限制性规定。笔者在此提出，各地网约车细则有关网约车车辆的轴距、排量、购置价格、车龄进行的限制性规定，均存在合法性缺陷。

第一，《暂行办法》无权授权地方政府就网约车行政许可相关条件作出超出《暂行办法》的规定，各地有关网约车行政许可的地方规定，只能是《暂行办法》相关规定的细化。《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。从网约车行政许可情形看，交通运输部等认为网约车行政许可的依据是国务院412号令，则网约车行政许可的设定机关就是国务院。但国务院在设定网约车行政许可事项(即出租汽车行政许可事项)时，只规定了该项行政许可事项的实施机关为“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”，没有就该行政许可的条件、程序、期限进行规定，而是在国务院412号令正文中规定“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布”，即授权国务院各部门规定。考虑到国务院412号令的出台是一种特殊情形，国务院当时这么做也是迫于实际情况不得已为之。但是，根据行政法原理，国务院授权国务院各部门进行相关规定之后，国务院各部门不能再次授权地方政府或者其他部门进行规定，否则就构成“转授权”或“二次授权”，正可谓“法的普遍原则是，被授予的权力不能授出”。[注][美]施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第30页。因此，地方人民政府只能就《暂行办法》有关网约车车辆准入条件进行具体规定，而不能依据《暂行办法》的授权，作出超出《暂行办法》第12条的规定。《暂行办法》第12条第2款所谓的授权，实际上是一个违法条款。

第二，《暂行办法》第12条对网约车车辆的规定相对清楚，主要集中在车辆是否是乘用车、是否是七座以下以及是否具有相关安全装置、具备安全技术标准。各地可以对涉及安全技术标准和安全装置等问题进行具体规定，但当前各地有关行政立法，对网约车车辆的轴距、排量、购置价格、车龄等进行限制性规定，均与车辆安全无关。

第三，《立法法》第82条明确规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。各地网约车细则限制特定类型车辆不能从事网约车运营，就是“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，但这种行政立法没有法律、行政法规、地方性法规的依据，也违反了《立法法》。

此外，无论是《暂行办法》还是各地规制细则，也都存在大量没有法律法规依据，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这使得网约车合规化工作之“规”，自从公开征求意见开始就面临极大争论。[注]《暂行办法》出台前有关网约车行政立法讨论，参见唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，载《中国法学》2015年第4期；侯登华：《网约车规制路径比较研究》，载《北京科技大学学报》2015年第6期；王静：《中国网约车的监管困境及解决》，载《行政法学研究》2016年第2期；张效羽：《互联网租约车规章立法中若干法律问题分析》，载《行政法学研究》2016年第2期；傅蔚冈：《专车立法在促进创新吗？》，载《财经法学》2016年第2期等。这些争论，并没有随着网约车合规化工作的推进而减少。[注]有关网约车规制最新的研究成果，参见程琥：《我国网约车监管中的法律价值冲突及其整合》，载《环球法律评论》2018年第2期；王静：《中国网约车新政的变革方向》，载《行政法学研究》2018年第4期；张效羽：《试验性规制视角下“网约车”政府规制创新》，载《电子政务》2018年第4期；马亮、李延伟：《政府如何监管共享经济:中国城市网约车政策的实证研究》，载《电子政务》2018年第4期。

二、严格推行合规化会导致的不合理后果

网约车合规化的困境，不仅体现为合规化之“规”存在合法性缺陷，也在于如果严格按照现有网约车相关规定推行合规化，会导致如下两个方面的不合理后果：

(一)网约车供给大幅减少，违背网约车规制的初衷

根据交通运输部发言人吴春耕在2018年8月透露的数据，截至2018年8月，在直辖市、省会城市、计划单列市等36个重点城市中，34个已正式发布实施细则，各地累计发放网约车驾驶员证34万多本、车辆运输证20万多本。[注]参见《网约车新政两年来各地政策落地情况》，载交通运输部官方网站:http://www.mot.gov.cn/2018wangshangzhibo/2018eighth/zhibozhaiyao/201808/t20180824_3063509.html，最后访问时间：2018年12月30日。又根据交通运输部2018年7月31日的数据，全国网约车监管信息交互平台共收到49家网约车平台公司传输的运营数据，收到网约车平台公司传输的驾驶员信息373.4万人、车辆信息413.8万辆。[注]参见《全国网约车监管信息交互平台已收到49家平台公司运营数据》，载交通运输部官方网站:http://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201808/t20180822_3060110.html，最后访问时间：2019年1月5日。由此可见，截至2018年8月左右，我国网约车合规率很低，网约车驾驶员获得行政许可的不到10%，网约车车辆获得相关资质的不到5%。

之所以绝大多数网约车驾驶员和网约车车辆无法获得相关行政许可，其根源不是网约车驾驶员不愿意获得相关许可、不愿意将其车辆进行相关资质审核，而是网约车相关规定使得大多数网约车驾驶员达不到许可条件。比如北京市和上海市规定，网约车驾驶员必须具备本地户籍，而2016年滴滴方面提供的部分数据显示，上海已激活网约车软件的41万余司机中，仅有不到1万名司机拥有上海本地户籍。[注]参见商旸：《一线城市发布征求意见：网约车改革寻找最大公约数》，载《人民日报》2016年10月10日。根据新华社报道的最新消息：“截至12月20日，上海市已有26097人取得网络预约出租汽车驾驶员证，10426辆车辆前往公安车管部门将使用性质变更为‘预约出租客运’”[注]王辰阳：《上海：加速推进网约车合规化整治管理》，载中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/31/content_5353838.htm，最后访问时间：2018年12月31日。，也就是说上海最多只有2.6万网约车驾驶员合规、约1万辆网约车车辆合规，就2016年已经存在的41万网约车驾驶员而言，截至2018年12月31日，合规率仍旧很低。

在这种情形下，如果严格执行网约车合规要求，全面清退没有获得相关行政许可的网约车驾驶员和网约车车辆，则网约车行业供给就会出现断崖式下滑，在一些城市网约车行业几乎宣告死亡，“打车难”“打车贵”等问题就会卷土重来。[注]根据笔者之前研究，在北京市网约车细则不严格实施的情况下，根据北京市2017年平均工资计算，北京市消费者一年中因打车时间增长而承受的效率损失高达26亿元，因网约车供给减少价格上涨多增加支出11亿元。参见宋心然、张效羽：《网约车地方规制细则成本收益分析——以北京市网约车规制细则为例》，载《国家行政学院学报》2017年第5期。《暂行办法》第1条有关行政立法目的表述中，首先表述就是“为更好地满足社会公众多样化出行需求”，这里的“多样化出行需求”主要指人民群众乘坐网约车出行的需求。如果网约车合规化导致绝大多数网约车供给因为不合规而被清退，则这种合规化本身就不符合《暂行办法》的立法目的，既不合理也不合法。

(二)严重损害城市客运出行市场的公平竞争

由于当前各地出台的网约车规制细则存在诸多妨碍城市客运出行市场公平竞争的因素，因此根据这些妨碍市场公平竞争的网约规制细则推行网约车合规化，也注定会严重损害城市客运出行市场的公平竞争。网约车规制不是与其他行业无涉的政府规制，而是涉及到网约车与传统巡游出租车的公平竞争问题。如果片面提高网约车的准入门槛，使得网约车准入门槛明显高于巡游出租车，就会使网约车在与传统巡游出租车行业竞争时处于明显不利的地位，其最终受害者是消费者。2017年10月23日，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《细则》)，进一步明确了公平竞争审查的程序和具体标准，明确规定禁止“设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争”，指向性非常明显。

2017年9月18日，泉州市交通委员会公布《关于印发调整完善泉州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则的通知》，将原要求的网约车车辆“价格不得低于15万元且高于巡游车主流车型平均市场价格50%以上”调整为“销售指导价格不低于同期主流巡游车价格的1.2倍”，明显降低了网约车车辆价格要求。兰州市则在同期将原先网约车细则中要求网约车车辆“一般车辆轴距2700毫米以上”“新能源车辆轴距2650毫米以上”等要求删除，将原先网约车细则要求网约车“价格14万元以上”调整为“应当不低于本市主流巡游出租车价格1.5倍”。考虑到兰州市巡游出租车价格主要为8万元左右，新规定实际上将网约车价格从14万以上的要求降低到12万以上即可。[注]参见师向东：《正式公布5个多月后兰州市调整修改网约车管理细则》，载《兰州晨报》2017年9月20日第15版。兰州市和泉州市之所以在网约车规制细则上作此修正，原因在于受到国家发改委公平竞争监管部门的指导。[注]根据媒体报道，国家发改委已经受理了针对地方网约车细则的公平竞争审查投诉，并交由国家发展改革委价格监督与反垄断局启动相关程序进行调查。参见辛静、李富永：《网约车细则不能限制竞争》，载《中华工商时报》2017年11月17日第3版；蔡若愚：《泉州、兰州率先重订网约车细则，下一个是谁？》，载《中国经济导报》2011年11月17日第B01版。2017年12月15日，在北京外国语大学举办的“中国互联网法治大会——聚焦公平竞争审查制度实施落地”研讨会上，国家发改委价格监督检查与反垄断局朱忠良博士披露了更多针对泉州、兰州网约车公平竞争审查的细节：“在网约车这个行业里面，我们现在正在处理的案件是泉州、兰州，这两个地方出台文件的时候对网约车的车辆、驾驶员、网约车平台的准入条件进行了非常苛刻的限制。对市场准入的限制并不是说绝对不行，但是你一定不能损害市场的竞争……在泉州的实施细则里面就对网约车提高了门槛，要是市场上跑的那些普通的出租车价格的1.5倍或者不能低于15万，这样一来，绝大部分的汽车就得退出这个市场。”[注]参见金辉：《网约车细则应受公平竞争审查规制》，载《经济参考报》2018年1月24日第7版。“这样过于苛刻的标准给市场竞争带来了损害……如果市场的准入退出都由政府说了算；好的进不来，差的出不去，如果劳动力、资本、技术等要素都由政府来控制，由全国各地不同部门成千上万个政府机构分别控制，那么他们就没法自由流动。如果企业的生产经营成本、行为，企业自己说了不算，受制于政府随意干预，还会有市场吗？即便有市场还会有竞争吗？”[注]参见《发改委：已处理近50起行政性垄断案，兰州泉州网约车新政被调查》，载荆楚网：http://sy.cnhubei.com/2017/1218/382446.shtml，最后访问时间：2018年2月20日。

尽管国家发改委朱忠良博士是在一个论坛上作上述发言的，并非完全代表国家发改委官方，但其所透露的信息值得参考。如果兰州和泉州相关措施不符合公平竞争的基本要求，则全国多个城市均面临公平竞争审查的压力。各地网约车行政许可具体条件设置，均明显超出网约车安全、舒适运营的必要，属于为了防止网约车与巡游出租车开展正面市场竞争“量身定做”的市场准入门槛。如果按照这种规定推行合规化，实际上就是强化巡游出租车在城市客运出行市场上的行政垄断，严重损害城市客运出行市场的公平竞争。

三、运用法治思维化解网约车合规化困境

网约车合规化的工作困境，归根结底还是网约车规制没有完全走上法治轨道，整个网约车规制体系合法性和合理性基础不牢固，犹如建立在流沙之上。对此，必须运用法治思维，从合规目的和合规依据入手，增强网约车规制工作的法治化水平，使得网约车规制成为真正维护公共利益的善政。

(一)端正合规目的

合规化并不单纯是执法活动，而是涉及复杂的利益分配，在网约车合规化领域理解这一点非常重要。“规制既是解决问题的技术性方法，又是问题的来源，本质上还是不同政治和经济力量相互角逐的场所。”[注][英]罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编：《牛津规制手册》，宋华琳等译，上海三联书店2017年版，第4页。围绕《暂行办法》出台产生的激烈争论，说明了从网约车合法化开端，网约车与巡游出租车之间的新旧产业利益冲突就起了非常重要的立法推动作用。[注]参见宋心然：《中国网约车监管政策变迁研究——以倡议联盟框架为分析视角》，载《中国行政管理》2017年第6期。

尽管围绕网约车规制的争论从来没有停息过，但是《暂行办法》的出台在某种程度上凝聚了部分共识。因此，网约车合规化首先要将其目的统一到《暂行办法》规定的立法目的上。从《暂行办法》第1条对网约车规制目的的规范化表述中，我们可以看出，其立法目的主要有四个，分别为：“更好地满足社会公众多样化出行需求”(满足出行需求)；“促进出租汽车行业和互联网融合发展”(促进融合发展)；“规范网络预约出租汽车经营服务行为”(规范经营行为)和“保障运营安全和乘客合法权益”(保障合法权益)。因此，在推行网约车合规化工作时，应当以这四个目的为准。

网约车合规化的困境，原因之一就是合规化严重偏离《暂行办法》立法目的。2016年《暂行办法》出台以来，各地出台网约车规制细则对网约车驾驶员和车辆准入门槛进行大幅提升，这些做法不仅与《暂行办法》所列的立法目的无关，而且还严重违背《暂行办法》所列的立法目的。北京市交通委员会在回应关于北京市网约车驾驶员必须具有本地户籍时，所列的合理化理由为如下三点：一是北京四个中心功能定位的发展要求；二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求；三是治理交通拥堵的要求。[注]孟环：《北京市交通委回应网约车新规热点问题》，载《北京晚报》2016年10月9日。这三点理由都不是《暂行办法》列出的规制目的。当然，各地在出台网约车规制细则时，可以有地方独特的政策考虑，但地方独特的政策考虑应当在中央相关行政立法目的允许的范围内实施。根据北京市关于网约车驾驶员必须具备北京户籍的规定，北京市绝大多数网约车驾驶员无法获得相关行政许可，如果北京市有关部门严格执行网约车合规化，则北京市会丧失绝大多数网约车市场供给，这就严重违背《暂行办法》中有关“更好地满足社会公众多样化出行需求”(满足出行需求)等规制目的。因此，严格按照这些规制细则推行合规化，也是严重违背《暂行办法》立法目的的。端正合规目的，是走出网约车合规化困境的第一步，也是网约车合规化的重要方向保障。

(二)完善合规依据

网约车合规化之难，源于合规化之“规”本身存在严重合法性、合理性问题。依据问题百出的合规依据推动合规化，要么会对社会经济造成巨大伤害，要么将迫于压力无法严格执行，最后落入“普遍违法”“选择性执法”的怪圈，甚至滋生各类腐败。因此，依法推动网约车合规化，首先要完善合规依据,即要按照《暂行办法》确定的立法目的，根据《立法法》《行政许可法》等要求，改变网约车相关规定中不合法、不合理的内容。

第一，改变各地违法新增行政许可条件问题，将与《暂行办法》第12条有关车辆运营安全无关的轴距、排量、车龄、购置价格等要求取消。只要相关车辆符合公安交管部门规定的安全条件以及《暂行办法》第12条第1款规定的条件，就应当允许成为网约车车辆。当然，各地可以根据具体情况对安全标准进行细化规定，比如是否要求网约车车辆在后排也必须安装安全气囊等。这才是《暂行办法》第12条第2款规定的“高品质服务”的真正含义。不能将“高品质服务、差异化经营”理解成轴距长、排量大、车龄新、单价高，更不能将其理解成确保网约车不能和巡游出租车竞争。任何部门都没有权力保护巡游出租车免受网约车竞争，因为这么做是违法的，也不符合公共利益。

第二，改变一些地方设立的妨碍市场公平竞争的合规要求，比如排斥外地户籍人员在本地从事网约车驾驶员工作、强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等规定，均应被纠正。缓解交通拥堵、控制特大城市规模，靠的是产业结构调整，避免大量不相关的产业非理性聚集，而不是对外地劳动者就业权、劳动权进行限制。少数城市规模过大，不是外地劳动者的错，而是规划和产业政策的问题。相反，外地劳动者按照市场需求提供商品和服务，恰恰能最大限度地缓解各类“大城市病”，使得人口和产业高度集中的地区最大限度地发挥人口和产业集聚的优势、减少人口和产业集聚对日常工作生活造成的不利。《行政许可法》第15条和《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》的出台，就是要遏制各类妨碍公平竞争的地方保护主义，确保包括资本、人才等在内的生产要素能在全国依法自由流动配置，进而迸发活力。特大城市在制定网约车规制细则时，应当更加坚决地贯彻《行政许可法》第15条和《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》的规定。

第三，取消一些地方在无法律、法规依据前提下为网约车驾驶员、网约车经营企业设立的不符合网约车新业态的合规义务。国家发展改革委等七部委在2017年7月3日印发的《关于促进分享经济发展的指导性意见》明确要求“避免用旧办法管制新业态”。当前，网约车合规化之“规”，仍存在“用旧办法管制新业态”的情形。比如《济南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(试行)》要求网约车必须具备发票打印装置，这就是用传统出租车的方式来管理网约车。网约车因为其支付通过互联网在线完成，因此其发票也可以通过互联网在线开具，不需要现场打印纸质发票。济南市的这种规定，实际上是将传统出租车管理模式套用到网约车规制中，应当得到纠正。