中国县域经济发展40年：经验与启示

李 泉

（兰州大学 经济学院，甘肃 兰州 730000）

一、问题的提出

新中国成立70年特别是改革开放40年来，中国经济社会长时期发展的综合绩效在人类经济增长史上的表现始终令人瞩目。在中国特色转型发展的宏伟进程中，“中国奇迹”的秘密何在？如何解释“中国经验”？全球不同领域的研究机构（智库）、专家学者和政府官员立足不同视角，提出了令人眼花缭乱的差异化解释。其中，交易成本经济学的重要贡献者之一张五常在其2012年8月出版的《中国的经济制度》一书中，颇具想象力地对中国1990年代创造的惊人奇迹和取得的骄人成就提出了完整独到的见解。他从合约约束竞争的角度出发，独辟蹊径分析中国的发展问题、合约与承包责任合约的演变及其扩张、县制度的佃农分成与效果，雄辩地提出中国的经济制度可以看成是一个庞大的合约组织，中国地区竞争的重要特征是县际竞争及其多元博弈，并对由县级行政区划引爆的地区经济急速增长现象及其对中国经济增长的巨大贡献作了合理详细的经典论述［1］。沿着这一思路继续反思中国县域经济发展的特殊历程，步入新时代的中国城乡发展现实特别是乡村振兴战略的实施，使得国家许多重大政策和重大战略必然要以县（市）作为操作平台［2］47-53，以县域为研究单元探讨区域经济协调发展，使县域经济发展实践能更好地为区域发展政策、区域发展规划提供实施依据，迫切要求我们认真总结中国发达地区县域经济40年来发展的普遍经验，从而为欠发达地区后发型县域经济崛起提供可供借鉴和进一步推广的做法，最终从整体上实现县域经济单元与城乡区域之间的互促共进和协同发展。本文的主题是立足改革开放以来中国县域经济发展的实践探索，总结发达地区县域经济率先崛起的基本经验，提出后发型县域面对经济发展“新常态”，如何通过增长新动能培育实现追赶的政策启示。

二、中国县域经济发展的总体特征

古人云：郡县治，则天下安。长期以来，基于发展中大国经济社会发展的复杂性，区域经济差异一直是中国区域经济发展过程中的一个普遍性问题，均衡（平衡）与非均衡（不平衡）始终贯穿于区域经济发展的不同阶段，不平衡增长或发展也就成为区域经济演变的基本规律，进而中国县域经济也必然地呈现出典型的非均衡性特征。总体而言，中国县级行政区（含市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗等）在气候、地理、地形、自然环境和文化传统方面差异巨大。从不同角度粗略分类，中国山区县约占43%，丘陵县约占26%、平原县约占31%；同时，不同的县域其发展特征又可分为沿海开放县、城郊县、传统农业县、牧区县、旅游县等。反思中国县域经济发展近40年的阶段性成就不难发现，1980年代以来以乡镇工业为主要内容的县域经济（乡村工业化）极大解放了县域经济发展活力，表现为家家点火、户户冒烟式的“散、小、乱”产业布局。进入1990年代中后期以来，以园区工业为主的县域块状经济促进了经济强县的迅速壮大，县域产业发展逐步从分散式布局向工业园区化、农业基地化、城镇集中化转变。进入21世纪以来，由于新型城市化和新型工业化的互促共进，发达地区的县域经济发展逐步融入都市圈或城市群并演变为区域网状经济。特别需要提及的是，东部地区部分县域经济发展在创新驱动作用下已经突破了地方区域分割、市场分割的藩篱，实现了与区域中心城市和周边城市的协作分工，以昆山、江阴、张家港、常熟、晋江和义乌等县级市为代表的县域经济发展，正在加快成长为与长三角城市群、长江经济带大尺度区域发展基础上实现多元对接的资金、人才、科技和信息资源的产业链和创新链。但是，作为后发型的西部地区，受制于自然地理、气候气象、历史文化、社会传统、经济结构和市场化水平等因素的长期作用，支撑县域经济发展关键环节的“短板”因素主要表现为基础设施支撑能力不强，城乡公共服务均等化、充足化程度不高，城乡一体化协调发展的融合度不够，扶贫攻坚全面奔小康的难度极大，制度创新不足等诸多领域的发展能力弱小，成为新常态下制约西部地区县域经济包容发展、协调发展和实现成果共享的“瓶颈”障碍。不仅如此，层级繁多、条块分割的行政管理体制还对县域经济的自主发展形成体制障碍，失衡的资源依赖型产业、创新不足的公共政策也加剧了农业的落后和农村的封闭贫困，不合理的财税制度导致县级财政负担沉重、“三农”问题严峻；加之县域经济发展长期得不到现代金融服务的有力支持，滞后发育的农村社会保障制度、人力资源开发与人才管理制度等等，都在不同程度上给后发型县域经济的稳定增长和可持续发展形成阻碍。因此，在中国经济由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，欠发达地区县域经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要求中西部地区的县（市）必须积极融入《中国制造 2025》、“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等国家战略，结合当地产业特色和承载能力，用好用活用足国家支持县域经济发展的系列政策，培育特色化、专业化、充满活力的县域经济新动能。

中国县域经济是以农业产业和广大农村经济为根基生发的，新时期县域经济发展仍然必须根植于农业和农村经济主体，兼顾区域工业化、新型城镇化和农村现代化的发展主题和主导方向。为了客观把握全国县域经济综合发展、协调发展、可持续发展及其在促进区域经济发展中的功能，国家统计局2004—2005年根据全国2 000多个县域的社会经济统计资料，从发展水平，发展活力，发展潜力等三个方面对县域的社会经济综合发展组织过二次评估，其后终止。根据评估结果，2005年中国百强县数量占全国县域经济单位总数的5.57%，地区生产总值总量占全国县域经济的26.60%，地方财政一般预算收入占全国县域经济的33.17%。换句话说，2005年中国百强县在占数量不足中国县(县级市)总数十八分之一的前提下，分别创造了占全国县(市)地区生产总值和地方财政一般预算收入的四分之一和三分之一。此后，随着区域经济研究中对县域单元的关注，以中国社会科学院环境与发展研究所和北京中郡县域经济研究所①北京中郡县域经济所始创于1998年，这是一家专门从事全国县域经济和地市州盟等区域经济和特色经济研究咨询和服务的单位，被称为“中国县域经济第一所”。2005年更名为“县域经济咨询所”。2013年，社会组织民办非企业单位北京中郡经济发展研究所成立。该所主持编辑出版的《中国县域经济年鉴》《新时期县域经济科学发展范例与新模式》《建设幸福县域》《县域统筹与统筹县域——中国县域经济十年发展报告》《打造县域经济升级版》等成果具有一定的代表性。为代表的研究机构，对县域经济发展进行了持续跟踪研究。其中，涉及百强县榜单最新成果主要是2017年10月9日，中小城市经济发展委员会、中小城市发展战略研究院、中国社会科学院发展与环境研究所在《人民日报》发布2017年中国中小城市科学发展指数研究成果暨“2017全国综合实力百强县市”“2017全国综合实力百强区”榜单。同年12月，全国县域经济与县域发展研究机构中郡研究所发布《2017年县域经济与县域发展监测评价报告》，第17届全国县域经济基本竞争力前100名和第17届全国县域经济与县域综合发展前100名县市名单。综合来讲，这些不同榜单均以县级市、县和空间相对独立的市辖区，以及发展基础较好、具备“建市”条件的镇为评价对象，在指标体系构建上都通过设计经济发展、社会进步、环境友好和政府效率等一级指标和诸多细化指标进行评价。这些评价结果对于人们科学认识全国县域经济发展的综合实力（百强县、百强区）、投资潜力、新型城镇化质量等均具重要参考价值。另外，2017年12月14日，由工业和信息化部直属研究机构中国信息通信研究院发布《2017年中国工业百强县(市)、百强区发展报告》，这是中国工业百强县(市)第三次正式发布，也是中国工业百强区首次发布。结果显示，全国百强县(市)当年GDP占全国GDP的比重约11.5%，工业增加值占全国比重约17%，构成了县域经济的重要力量，也是县域工业发展基础、运行绩效或发展活力较好的良好示范。

就中国百强县的总体特征而言，在空间分布上百强县呈“东多西少、强省强县”的区域格局，这与中国经济发展过程中东、中、西三大区域经济发展的态势基本一致。其中，2017年的百强县名单中，东部地区占据百强县的76席，百强县数量前三位的省份分别是浙江23个、江苏22个、山东21个；中部地区的河南5个，湖北、湖南各4个，江西与安徽各1个，且最强的3个县级市，全部来自江苏。在中国信息通信研究院工业百强县（市）课题组成果的百强县名单中，西部地区的工业强县包括内蒙古5个，陕西、贵州、宁夏、新疆各1个。从2016年全年的GDP来看，排名前三的县级市生产总值分别是昆山市3 160.29亿元，江阴市3 083.3亿元，张家港市2 300亿元。在经济规模上，百强县（市）GDP占全国GDP的比重约11.5%，工业增加值占全国比重约17%，构成了县域经济的重要力量，也是县域工业发展基础、运行绩效或发展活力较好的良好示范。在动态变化上，位次上升较快的县（市）基本呈现出县域经济增速稳定、行业利润和区域投资增长较好的特点，部分县（市）投资拉动效果显著。当然，在中国经济整体进入发展“新常态”和新旧动能转换背景下，特别是随着以增长质量为导向的供给侧结构性改革的逐步推进，受石化、煤炭、钢铁等原材料行业有效需求不足、产能过剩的影响，产业结构单一、资源依赖性强的县（市）工业增加值、利润和投资呈现较大下滑趋势。从横向比较看，基础条件方面，东部工业大县最多，中部追赶步伐加快。在县域经济运行绩效方面，东部地区县域经济评价指标中的绿色绩效较好，西部地区县域经济劳动资本绩效显著。其中，西部地区百强县（市）劳动生产率和主营业务利润率相对最高，如乌审旗、库尔勒市、准格尔旗、达拉特旗等县（市）工业劳动生产率均值超过100万元／人①暴英霞：《〈中国工业百强县（市）、百强区发展报告〉正式发布》，http：//www.sohu.com/a/210513813_119562。。在县域经济发展活力方面，东部地区百强县其县域创新能力最为活跃，中部地区县域投资活力总体较强。数据显示，东部县（市）包揽发展指数前20名，中部百强县（市）平均工业投资额高达315亿元，分别比东、西部地区百强县（市）均值高44亿元和38亿元。从公共服务均等化发展而言，农村基本公共服务与县域经济的协同发展程度随圈层辐射作用的减弱呈正相关降低状态，且前者的发展整体滞后于后者［3］1243-1258。2013年10月十八届三中全会明确提出，要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。2017年10月十九大进一步提出我们进入了新时代，现代化建设方略、乡村振兴战略等国家战略的加快实施更加要求各地必须加快县域经济发展，促进县域经济实现绿色崛起，使县域经济成为助力区域经济协调可持续发展的重要支撑。

三、中国县域经济发展的基本经验

所谓发展经验，本质是在实践中自主探索形成的，不是在理论体系的指导下模仿形成的。作为经验模式，一定有其本身的特定时空条件，绝不能盲目照搬。县域经济发展的经验借鉴，需要建立在各自相对优势的基础上，需要考虑借鉴的可能性，需要在不同约束条件下关注他者的发展经验之于自身的可行性。未来时期，县域经济可持续发展，同样必须立足于本地实际，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹兼顾，突出差异，循序渐进，从而实现县域经济自我发展能力和水平的不断提升。在这里，我们探讨中国先发地区县域经济发展的独特之处和基本经验，不仅仅在于分析发达地区为获得县域经济发展的成功做了什么，还在于我们必须重视为获得县域经济发展的成功，百强县究竟是如何做的。

（一）立足资源禀赋和突出比较优势，是县域经济发展的基本前提

由亚当·斯密、大卫·李嘉图等倡导的在国际贸易出口生产成本分析中应用的比较优势原理，非常关注资源禀赋的配置状况。从系统科学的视角出发，每个子系统只有找到自己的特色并发挥出比较优势，才可在所处的大系统中找到其存在的合理性。比较优势理论很好地解决了县域经济在所在大经济区域内的定位问题，为发展县域特色经济奠定了理论基础［4］60-62。发展县域特色经济可以最大限度地发挥比较优势，从而形成县域后发优势。不论是国外还是国内县域经济发展的成功地区，县域经济的成功发展无不得益于对自身资源的深入挖掘和开发。只有从自身的资源开发入手，才能发掘自身独具特色的资源优势，才能形成自己不同寻常的特色经济，也只有这样才能使县域经济在区域经济中脱颖而出。例如，山东“寿光蔬菜”作为寿光的品牌和资源，正是沿着县域经济的资源优势培育，进而发展成区位优势，区位优势的发展又带动培植起了包括造纸包装、原料化工、新型建材、机械制造、食品加工、纺织服装等一批支柱产业。2017年，寿光全市508家规模以上工业企业累计完成工业总产值1408.6亿元，实现主营业务收入1 424.8亿元，全市进出口总额283.6亿元，其中出口创汇149.8亿元①数据来源于中国寿光网—首页＞政务公开＞统计局：2017年统计公报,http：//xxgk.shouguang.gov.cn/TJJ/201804/t20180408_2759013.htm.。在“寿光经验”带动影响下，山东苍山的蔬菜、青州的花卉、金乡的大蒜、栖霞和五莲的果品以及昌邑的苗木等县域特色农业和名牌经济发展都以市场为导向，在保证粮食安全的前提下，大力发展蔬菜、果品、畜牧、水产、林业、花卉等特色产业，满足不同的细分市场，促进了周边区域更多专业乡镇、专业村特色经济的“潮涌”现象出现［5］72-73，107-108。同样，浙江义乌也是在自身没有任何显性资源优势的条件下，通过完善的服务、专业化经营、良好的配套服务，深入挖掘出小商品经营的特色资源，及时选择了小商品市场作为目标市场加以培育，逐步形成了独具特色的资源优势，开启了以小商品集散为主导的经济发展全球领先优势②义乌是全球最大的小商品集散中心，被联合国、世界银行等国际权威机构确定为世界第一大市场。。由于小商品贸易的迅猛发展，并成长为义乌的特色支柱产业，有力地带动了义乌的其他相关产业，如房地产、交通、餐饮、通讯、运输、物流、邮政、金融、教育、文化等产业的发展，使整个义乌市的建设、环境、生活、服务水平得到全面提升。因此，立足自然资源、区位优势，优化发展环境是县域经济发展的基本要求，县域经济崛起的逻辑起点就在于立足本地实际，充分发挥自身的资源禀赋、区位条件，在利害权衡基础上提出合适的发展思路，制定切实可行的发展规划，科学评估、找准重点，不求其多，但求其特，宜农（工、商、游）则农（工、商、游），促进比较优势产生经济优势，促进特色资源形成特色产业，逐步扩大规模，开创品牌，为县域经济发展奠定强大物质基础。在县域经济发展实践中，遵循“人无我有、人有我优、人优我特”的原则，促进带有鲜明比较优势和区域特点的特色经济培育、强化和升级，能够摆脱“家家种点田、村村小而全”的传统模式，最大化体现本地资源优势、区位特点等综合因素，从而在市场竞争中形成县域特色和实现县域比较优势的有序扩张。

（二）推动思想解放和制度创新，是县域经济发展壮大的动力源泉

新制度经济学原理告诉我们，正式或非正式制度就是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。在人类社会经济活动的历史发展过程中，伦理道德、风俗习惯、意识观念及其他法律规则制度的出现，源于减少人们在社会交往过程中产生的摩擦和冲突，降低人们在经济活动中对成本的消耗。历史总是会在困境中自我寻找出路。人类漫长的经济社会演进历史表明，稳定的产权制度能够清晰界定产权主体之间、产权主体与非产权主体之间的权利和义务关系，从而最大程度激励产权主体通过使用产权实现资源最优配置和谋求自身正当利益，并约束产权主体通过风险管理与理性决策确定自身在信息不对称条件下的行为边界。为了有效克服对于思想解放、制度变迁的思维认识局限，使县域经济发展走向不至于陷入踌躇不前的尴尬困境，发达地区的县域社会能够从突破制度变迁和促进思想市场发育的现实状态出发，着力激发城乡社会和市场主体的创造活力并发现经济要素的市场价值，不断促进制度变革在县域经济振兴过程中取得重大突破。例如，恰恰是由于通过顶层设计和制度创新，以长三角、珠三角和京津冀为代表的发达地区较早在实践层面探索建立起城乡区域间统一完善的就业管理制度、土地管理制度、户籍管理制度和社会保障制度等制度创新体系，从制度上保障了县域经济发展壮大的创造性行动与可能性边界，以思想解放和制度创新应对县域经济发展中可能出现的诸多问题和矛盾，才有效实现了县域经济发展之于城乡居民对于美好生活的向往。同样，在县域土地管理制度创新上，广东、江苏、重庆等地的部分县域率先以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，系统推进农村土地征收、集体经营性建设用地流转、宅基地制度改革试点并逐步扩大“省直管县”试点，才进一步解放了县域经济发展的体制障碍，实现了县级政府在自主推动县域自我发展能力提升方面的赋权扩能。例如，在财政体制方面，浙江省实行“省管县”体制。除计划单列市宁波外，浙江其他县的财政直接由省管理，预算内的县财政直接与省财政结算，只有预算外的各种“费”与市结算，除人事权外省、市两级政府经济管理权限的所有权都下放给县，内容涵盖12大类313项。权限下放有利于优化投资软环境，有利于促进政府职能转变，也有效避免了市对县财政的截留，实现了增强省级财力与壮大市县财政的目标，使县域财政收入占全省的比例大大增加，逐步形成了具有浙江特色的财政转移支付制度，极大地促进了全省县域经济的持续快速健康发展［6］81-84。纵观40年来的改革进程，不少成功的改革创新都是通过中央和地方上下互动的方式推动的。新的深化改革方案采取顶层设计的方式，为全国上下改革定了原则和方向。就县域经济发展中的制度创新而言，未来时期围绕以行政审批改革为突破口推动区县政府职能转变，迫切需要区县政府紧紧抓住行政审批改革这个关键环节，在法治框架下大力实施简政放权，切实推动政府职能转变。例如，对市里下放的审批事项，区县要切实地接住管好，搞好上下对接和前后衔接［7］91-97。面对2018年初中央“一号文件”乡村振兴战略加快实施的现实要求，在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革理念主导下，加快推进农村集体建设用地和闲置宅基地实现集中集约使用，从根本上消除地方政府与集体农户因土地增值收益关系失衡而导致的土地财政依赖，打破城市土地——房地产开发商自然垄断和推进城市住房供给侧结构性改革，实现政府由土地（金融）直接经营者到市场秩序维护服务者的角色回归，仍然迫切需要消除城乡土地产权结构在顶层设计上的二元制度障碍，增强城乡土地制度改革的系统性、协同性和整体性，继续推动“自上而下”的制度创新与“自下而上”的制度创新之间的适度平衡、良性互动。

（三）围绕特色产业和培育产业集群，是县域经济发展的物质基础

产业集聚作为促进县域经济发展的一种新型组织形式，通过提高产业配套能力，培育具有竞争优势的产业集群，建设主体功能定位明确、规划布局合理的县域特色产业体系，是提升县域经济竞争力的重要途径［8］212。改革开放以来，中国东部沿海发达地区县域经济发展的成功可以证明，围绕特色产业实现区域化布局、专业化经营、企业化管理，构建龙头企业加基地，实现产供销与农工商、科工贸一体化，逐步形成市场化、工业化基础上的专业规模化、特色城镇化核心优势，是县域产业集群发展的基本途径。江苏省的江阴市、常熟市、昆山市，浙江省的绍兴市、慈溪市等，都是特色产业集群式发展带动县域经济起飞非常成功的地区［9］22-24。例如，在浙江由产业集群构成的县域特色块状经济已成为该省工业化水平的一个品牌，同时也为打造先进制造业基地奠定了坚实基础。数据显示，早在10多年前的2006年，浙江就有年产值超亿元的产业集群601个，其中10亿元以上的285个、100亿元以上的37个，这些产业集群共涉及28个工业部门［5］88-89。在产业集群发展方面，浙江既有中国的“袜业之乡”，还有闻名全国的嵊州领带群、永嘉桥头镇纽扣产业群、海宁皮革、永康五金、柳市低压电器群等。2015年以来，浙江义乌着力从培育重点产业小微企业入手，鼓励企业沿着个转企、企升规、规改股、股上市的路径做大做强。三年来共培育小微企业5万余家，新增七大产业小微企业6 640家，其中科技型小微企业376家，新增在省股权交易中心、新三板、主板、中小板及创业板等地上市和挂牌的企业83家，新增股份有限公司79家，为义乌产业经济注入新活力①王婷：《2017浙江省小微企业成长指数报告发布义乌成长活跃度指数全省领先》，中国义乌网·义乌商报，http：//news.zgyww.cn/sy stem/2018/05/24/010131498.shtml.。实践证明，产业集群实际上是把产业发展与县域经济通过分工专业化与交易的便利性有效地结合起来，从而形成一种有效的生产组织方式。构建产业集群导向下的县域经济发展体系，不仅有利于区域规模经济和城乡之间分工协作、生产联合、资源合理利用等外部经济的形成，而且有助于促进县域经济总量规模的提升累积，是形成较为合理的区域性中心城镇的重要平台基础，更是形成产业经济对构筑县域经济增长点和增长极这类经济体量的物质支撑。例如，发达地区的百强县在各类产业园区发展中，普遍在招商引资过程中注重产业配套和企业间的联系，通过招商引资逐步形成集聚经济、集中显示出产业集群现象［10］178-181。在这一过程中，县域政府和相关管理机构要按照产业园区和集群发展的规律进行整体规划和科学管理，通过规范企业竞争与合作秩序增加企业之间的交流互动，通过政策激励推动企业联合技术创新，从而在最大可能上促进县域特色园区产业集群的形成。

（四）协调城乡关系和促进区域发展一体化，是县域经济崛起的重要途径

城镇化是伴随工业化推进而实现非农产业向城镇集聚、农业人口向城镇集中的自然历史过程，也是人类社会步入现代经济增长阶段之后在较大范围渐次出现的客观必然趋势。工业革命以来的理论研究和实践发展充分证明，发展中国家和欠发达地区要实现现代化战略目标，就必须借力城镇化和工业化之间的协调互动机制，特别是通过最大化发挥城镇化“推—拉”带动作用和多元辐射效应，以顶层制度安排设计逐步破解城乡二元结构制约和消除城乡区域发展不平衡、城乡收入差距大等问题，最终促进城乡区域一体化协调发展和实现城乡居民共享现代文明成果。在漫长的传统农业社会，面对自然地理环境和较低生产力水平的硬约束，大国社会治理形成了郡县安定的认知理念与探索实践。随着城乡要素流动加快、区域联系增强和新科技革命的推动，在新时代新型城镇化进程中，县域城镇化强调了在县级行政区划地域范围内，主要基于自然资源禀赋和交通基础设施条件而逐步形成的具有不同地域特色的小城镇类型空间发展功能重塑过程。实践证明，县域城镇是县域经济社会从整体上摆脱欠发达状态的重点载体，县域城镇化对于有效解决县域“三农”问题、提升农村腹地的工业化和市场化水平以及弥合城乡发展差距至关重要。例如，从1998年开始，浙江县域经济发展就进入以城市化提升工业化的发展新阶段，突出以县城和中心镇建设为重点，打造县域经济聚集平台。同样，浙江的苍南县龙港镇，由5个小渔村发展成集聚了近30万人口的经济发达、功能完善、设施齐全、可持续发展的“中国农民第一城”。在促进产城融合方面，浙江省在相对独立于市区的小镇打造具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，除拥有产业功能外，更重要的是兼具文化功能、旅游功能和社区功能于一体，实现“产、城、人、文”融合。其他类似更多的县域发展实践同样证明，促进城乡间商品、劳务、资金、技术和信息方面的交流，强化区域间关联性和参与性经济行为，协调城乡发展关系、加快推进县域城镇化恰恰是区域新型城镇化战略的应有之义，也是发达地区自1990年代以来迅速提升县域经济社会发展活力的重要途径。因此，在新型城镇化、农业现代化和非农产业发展背景下，只有以集约、智能、绿色、低碳为城镇发展理念，顺应城乡经济社会发展一体化新形势，创新省直管县、市辖县新模式，让县域经济更多地依赖中心城市经济发展［11］92-97，同时以重点培育中、小、微型民营企业为关键支撑，重视环境保护、生态产业体系（包括循环经济、农作物、畜禽、水产、林果、种业等）培育，促进特色美丽小镇合理布局，实现人口集中居住、产业集聚发展，利用新技术和“互联网+”、培育新型业态（包括观光/设施/体验/定制农业、游憩休闲、中医药健康养生、生态教育、家庭工场、手工作坊、乡村车间等），实现资源（包括公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息等）共享和产业融合发展，才能持续地促进和实现县域经济绿色崛起。

（五）激活要素活力和促进市场化水平提升，是县域经济发展的基本支撑

长期以来，县域经济空间就是要素完整、承上启下、功能齐备的区域重要发展单元，也是促进国民经济发展、维护社会稳定和保障优化民生、促进国家长治久安的重要基础支撑。随着工农之间、城乡之间始终存在着的天然内在有机联系逐步加强，县域经济发展问题首先表现为资源要素的区域极化过程，人们更多关注的是基于交易成本节约的区位选择和规模经济优势问题。在市场力量主导下的要素高效配置和“乡—城”人口迁移对原有区域空间结构重塑的作用下，区域各类要素流动逐步扩展到空间经济地理、产业结构升级、社会结构转型和制度结构变迁等更广泛的领域。县域功能单元体现了国家主权功能的伸展，承担诸多具体的服务领域，例如招商引资项目实施中的规划引导、土地使用管理、基础设施投融资、社会福利、公共救济、人才培训、机动车牌照及驾驶执照管理、防灾救灾、卫生监督和环境保护等，这些市场主体可能需要的协调服务，要求县域各级政府必须依法、高效做好各个环节的衔接，以诚信、公正、公开、公平和强烈的责任感，优化政策保障、维护市场秩序、促进法制服务、提升社会包容性，切实做到亲商、兴商、安商、富商，使县域真正成为内外商投资创业和现代经济要素自由流动、高效配置的宝地。例如，在发挥县域对金融、土地、财税等生产要素的“极化效应”方面，中国百强县的实践表明，促进要素合理流动，大力发展农村土地金融，使土地市场与金融运行内在融合，相互适应，实现多部门联动协调，不干预市场能起作用的领域，以良好的氛围吸引资金、技术、人才等生产要素实现聚集，以开放、外向型思维为民营经济、个体经济、外资经济提供充分发展空间，抓住和协同促进好项目、好企业落地，加强县域之间、县与市之间、东西部之间、城乡之间、相邻地区之间在经济、技术、人才、文化方面的交流，促进农业产业化和剩余劳动力转移（走出去），为县域经济发展作出了重要贡献。面对金融要素约束，实现县域经济可持续发展，还必须树立普惠金融理念，从提高县域经济运行质量和发展水平、改善县域金融生态环境着手，建立和做实县域资金投人的风险保障机制，形成以金融投入为引导、多种投入渠道相结合的融资模式［12］43-53；通过对金融服务机构实行补贴政策（如涉农贷款增量补贴政策），引导更多的信贷资源向县域倾斜①从国外县域经济发展的基本经验来看，在促进金融资源向县域流动的过程中，德国县政府以巨额的农业补贴消除农业与工商业的利率差，还对农村贷款提供多种多样的利息补贴，包括降低金融机构农业贷款利率，限制农村贷款最高利率，减少农业贷款的存款准备金比例等，重点项目如技术创新、环境保护类的银行贷款，甚至可以全部贴息。事实上，德国各类银行为县域经济发展所提供的金融服务更是多种多样，县域范围内的各类融资需求基本都能够得到满足。其中，政府贴息成为金融机构积极向农村贷款的主要动力，也免除了农民债息过高的风险。具体内容可详见：侯新，费佳煜《国外县域经济发展经验及启示》，载于《现代商贸工业》，2015年第7期，第59-60页。；进一步建立和完善“国有商业银行+农村信用社+政策性金融机构+其他非银行金融机构”的县域金融服务体系，实现互联网金融、企业与县域经济合作共赢。通过以上要素活力的激发和土地要素市场、商品市场、劳动力市场、金融市场等市场体系基础上的市场化水平提升，坚持把科技创新和科技成果产业化应用作为转型跨越的战略基点，重点加快推动县域产业从要素驱动、投资驱动向创新驱动转型，围绕工业化和信息化深度融合需要，发展智能制造，鼓励发展基于互联网的柔性制造、个性化定制、智慧物流等新型制造模式［13］1-6，支持县域技术创新、业态创新、商业模式创新等多元创新发展，必然共同构成新时代县域经济发展的多元支撑体系。

（六）构建全方位对外开放格局，是县域经济发展的关键保障

县域经济是开放经济，从根本上讲它是市场经济不可分割的一部分，发展县域经济必须积极促进地方经济国际化［14］8-11。在县域市场开放方面，外向型经济发展和县域政府职能转变，能为市场的发育成长提供环境保障，能为乘数效应发挥和县域发展潜力的激发、民间资本和民营经济发展拓展提供新的空间［15］62-67。在全球经济联系日益紧密的背景下，县域对外开放必须立足高远，面向国际国内两个市场、两种资源，抢抓机遇推动全方位的对外开放，开展全民招商引资，形成多层次、全方位、有序化的招商引资格局，把引进资金、引进技术、引进人才作为实现县域经济发展目标的战略措施来抓。同时，县域经济要打破行政区域的思维限制，按照市场规律在全省、全国乃至全球进行资源配置，寻求发展的内外部动力。发达省份的百强县，就是通过自身的经济基础优势、产业优势、劳动力资源优势及区位优势，发展对外贸易，接受国际和国内更发达地区的产业转移，将科技含量低、环境破坏严重的产业转移出去，实现了县域产业结构的优化升级［16］8-11。例如，昆山市地处长江三角洲，邻近上海，水陆交通便利，土地、劳动力资源丰富，背靠广阔的市场腹地，可谓是招商引资发展外向型经济的绝佳宝地。于是，昆山市政府充分利用这一资源，大胆做出市场选择，提出以发展开放型经济为主要特色、以发展工业为突破口的县域经济发展战略。2000年经国务院批准，昆山已经成为全国首批15个出口加工区的试点之一和中国首家封关运作的出口加工区。与此同时，昆山还利用自身地理区位比较优势积极建立外向型经济［5］83-84。自1990年代初昆山就把开发区和工业园作为招商引资的主要载体，实行中介招商，代理招商，网络招商和股权转让，经营权转让，土地、资源使用权出让等多种形式，吸引台商、外商和外资，重视对成长性良好的企业的引进。特别是昆山把招商引资的重点放在世界500强企业、国内知名企业、高新技术项目和具有明显的龙头带动作用的项目上，实现了从单一的农业经济为主转向了以工业经济为主的跨越，并由工业起步培育起了自身的全方位对外开放竞争新优势。同样，在外向型经济中，义乌已形成了国际商贸城五区进口商品馆、篁园市场进口韩国服装城、进口副食品市场三大进口商品营销平台，海上丝绸之路已成为义乌小商品出口欧盟、东盟、中东的黄金水道，2017年1至6月，义乌市出口32个海上丝绸之路国家520.8亿元，“义乌系”中欧班列共往返运行75次，出口货值14亿元，进口货值3.9亿元①参见中国义乌网及搜狐网《2017上半年义乌市外贸数据新鲜“出炉”》http：//www.sohu.com/a/160577086_372753.。面对“一带一路”建设、“互联网+”和智能化发展新趋势，有条件的县域经济发展还必须进一步充分发挥县域经济的产业优势，将跨境电商与当地产业优势相结合，把优势产品做精、做强，做出品牌，以跨境电商的模式推广到国际市场［17］65-67，在为优势产业打开国际知名度的同时，促进县域经济外向型发展水平和能力的提升。

四、启示：县域经济实现全面崛起的延伸思考

县域经济全面崛起是推动解决新时代发展不平衡、不充分矛盾的基础单元，缩小县域经济差异是促进中国区域协调发展的关键环节。1990年代以来，在城乡土地开发方式和布局结构转变、土地利用规模的扩张和城乡关系、工农关系重构过程中，规模巨大的人口流动、投资激励下的土地城市化超常规扩张，使得土地开发利用日益成为交织在县域经济社会发展进程之中的焦点问题。十八大以来，县域城镇发展逐步回归其应有的功能定位，各地颇具特色的专业分工型精品小城镇不断涌现，并成为带动和辐射农村腹地产业转型、实现绿色崛起的重要载体和纽带。进入21世纪以来，处于全面深化改革时期的中国县域经济社会单元是如此神奇——在人们连续经历的一年又一年里，县域意义上原有的发展秩序与状态正在一点一点地变得更好，新的发展形态正在继续孕育和演变，县域经济社会协调发展进程中的所有问题也在一天一天地以其特有的节奏继续消解。但是，中国欠发达地区后发型县域经济发展中不断出现的新问题、新情况又在重新构建起人们对未来的观念与态度。习近平总书记指出，时代是思想之母，实践是理论之源。实践发展永无止境，我们认识真理、进行理论创新就永无止境。今天，时代变化和中国发展的广度和深度远远超出了马克思主义经典作家当时的想象；作为多因素叠加、多主体参与、多元诉求共存的重大社会现实问题，中国县域经济社会发展中事关制度创新和全面深化改革的问题相较于过去更加艰难、更需审慎。同时，中国特色社会主义只有几十年实践、还处在初级阶段，步入中国特色社会主义新时代的伟大事业越是发展，县域经济社会崛起中的新情况新问题可能就会越多，也就越需要我们在实践上大胆探索、在理论上不断突破。

十九大明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就要求我们在县域经济全面崛起的过程中，必须建立更加有效的区域协调发展新机制，在以人为本的发展理念下更加科学地解决好城乡二元体制问题，通过加快实施乡村振兴战略，建设产业创新发展、主体功能凸显、生态环境优美、公共服务均等、人民安居乐业的幸福美好县域小城镇。同时，越来越严峻的资源与环境约束要求县域经济必须大力发展低碳经济和循环经济，按照更精致、更节约、更环保的方向对现有产业进行转型和升级，选择资源节约和环境友好的发展模式提升县域经济竞争力，使县域经济实现永续发展［17］65-67。这就要求我们必须将“乡村振兴”战略与县域经济发展紧密结合、协同推进，在县域崛起新动能培育中做到因地制宜、突出优势、分工协作、差异化发展，充分考虑各个地区间资源禀赋、自然环境、经济地理条件的差异，结合本地条件探索出一条适合自己的特色化县域全面崛起推进路径。例如，地势平坦地区的县域发展可以把重点放在促进中心城镇集中集约水平提升方面，通过优化开发不断提高单位土地的产出效率和强化对周边区域的带动辐射功能；山地浅丘地区应该集中完善交通基础设施建设，加强重点镇、中心村与其他城镇间的经济社会关联，通过培育发展特色农业与乡村观光旅游、养生保健、创意农业、定制农业等新型业态，打造县域经济核心竞争力和提升县域自我发展能力；资源型县域城镇可以着力发展新材料、新能源等新兴产业，推动传统中小工业实现动能转换和向现代新兴产业转型升级；生态脆弱型县域不断推进生态产业体制机制创新、技术管理创新和生态产品创新，通过发展节能降耗型低碳循环经济产业体系，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现县域经济绿色崛起；民族地区可以更加突出华夏文明传承与民族特色文化遗产开发保护，形成以文化产业为核心、文化与旅游深度融合，商贸、住宿餐饮业、其他生产和生活服务业协同发展的县域文旅体验服务体系，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、民族特色风情小镇。在县域城镇基础设施建设、环境保护、产业扶持、社会服务等方面，以及对投资回收期长、风险程度大的农村基础设施项目、中小企业项目、落后地区的投资等缺乏国际竞争能力的特殊产业融资领域，欠发达地区县域经济发展迫切需要创新和加大财税金融支持力度，通过开发性金融发挥其在金融制度建设、市场机制建设和县域经济全面发展中的先导作用［18］154-158，进一步开放投资领域，拓展投资渠道，引导鼓励社会资金投入县域产业发展项目，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，通过探索“银行＋信用村＋农户”“银行＋合作社＋社员”“银行＋公司＋农户”或“银行＋担保公司＋农户”“银行＋特色项目＋农户”等模式，实现商业银行在支农服务方面多品种“集团作战”方式［19］247-248，确保金融资源投入力度不断增强、总量持续增加；加大推进城乡区域公共服务均等化和充足化，以“三权分置”改革突出放活土地经营权，重点深入推进农村产权制度改革，通过适于当地的新方式新手段建设实施城乡建设用地增减挂钩项目，盘活农村土地、山林、水利资源，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，使农村转移人口能够和城镇居民一样，享受住房、教育、就业、医疗服务与社会保障等公共服务，特别是解决好农民工随迁子女的义务教育、医疗卫生服务难题，不断提升县域城乡社区现代治理能力和治理水平。同时，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代产业体系、生产体系、经营体系，提高县域经济创新力、竞争力和全要素生产率，推进农村“三变”改革，整合市场、政府、企业和社会组织的优势，促进欠发达地区城乡之间三次产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽城乡居民增收渠道；不断健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接，不断增强发展的内生动力。不仅如此，欠发达地区在推进县域经济崛起的进程中，必须以扶贫攻坚为统揽、全面深化改革为动力，重视生态文明建设和环境保护，统筹考虑山水林田湖草的生态保护、产业发展与文化传承的关系，加快建立森林草原、河湖湿地、山地冰川、野生动物保护和游憩休闲、健康养生、生态教育等服务相结合的协同互促长效机制，促进人与土地的和谐、人与自然的和谐、人与社会的和谐，以绿色低碳理念构建生态产业体系，在突出生态中强化产业支撑，促进产业生态化和生态产业化发展；发挥好中心城市的集聚辐射作用，并促进人才、资金、技术、信息等优质资源向产业园区集中并向周边区域扩散，开发适应县域经济发展特点的信息技术、产品、应用和服务，推动远程医疗、远程教育等应用普及［20］92-100，弥合城乡数字鸿沟，以全方位的对外开放格局循序渐进带动县域经济实现城乡一体化协调发展。进一步延伸思考不难发现，县域经济发展的长期可持续性，不仅依赖于人们的主观努力，也依赖于县域经济发展的自身规律。这又驱使我们必须认真思考推进县域经济发展的环境、动力、体制机制与制度基础等到底如何？要素的自由流动、统一的城乡市场、均等化的公共服务、社会不公的补偿与消除、城乡社区治理方式的调整……用更加积极的方式来说，就是平衡协调各方利益，制定详细预案，把可能的影响和副作用考虑详尽、降至最低。

县域是国家衡量经济发展水平的基本单元，在政府决策、宏观调控中起到重要的作用［22］1-7。2017年5月11日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》提出，新形势下，支持县域开展以科技创新为核心的全面创新，推动大众创业、万众创新，加快实现创新驱动发展，是打造发展新引擎、培育发展新动能的重要举措，对于推动县域经济社会协调发展、确保如期实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要意义。这就要求我们必须以党的十九大精神为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，发挥制度创新、科技创新、产业创新、模式创新等创新驱动体系在县域供给侧结构性改革中的支撑引领作用，以建设创新型县（市）和创新型乡镇为抓手，深入推动大众创业、万众创新，整合优化县域创新创业资源，构建多层次、多元化县域创新创业格局，推动形成县域创新创业新热潮，以创业带动就业，培育新动能、发展新经济，促进实现县域创新驱动发展。这种理想目标的实现，有赖于决策者对于促进县域经济创新发展和制度改革问题认识的准确性与历史耐心，更有赖于人们直面县域经济振兴中的客观现实和解决县域经济社会发展问题的决心与信心。