中国扶贫机制与发展进程

刘合光

（中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081）

回溯历史，中国在共产党的领导下推翻了压在人民群众身上的三座大山，探索出了一条具有中国特色的发展道路，从一个积贫积弱的半殖民地，发展成为一个繁荣富强民主的社会主义国家。这是一段艰辛而又充满希望的进程。与此同时，中国共产党领导的扶贫事业也相应地跨越了前后相连的若干阶段，取得了显著的扶贫成效。尤其是改革开放以来，在全党全社会的共同努力下，中国成功解决了几亿农村贫困人口的温饱问题，成为世界上减贫人口最多的国家［1］。中国率先完成了联合国提出的千年发展目标。中国探索和积累了许多宝贵经验，走出了一条独具特色的社会主义扶贫道路。中国是世界减贫事业的模范，中国的扶贫经验值得其他国家借鉴［2］303-313;［3］126-131;［4］131-136。中国为全球减贫事业贡献了“中国方案”。如何借鉴中国的经验是国际学者和其他国家政府部门比较关心的问题。中国的扶贫机制是什么，指导中国扶贫事业的理论基础是什么，这些问题值得梳理。本文将结合中国扶贫的实践经验，分析其发展阶段，归纳和梳理出中国扶贫实践背后的机制和理论主线。

一、中国扶贫机制分析

在社会学中，机制是指协调事物各个部分之间的关系以更好地发挥作用的具体运行方式。我们从这个角度来理解中国的扶贫机制。中国扶贫机制包括扶贫要素、扶贫要素之间的互动关系、“措施—主体—效果”扶贫循环反馈路径。

（一）扶贫要素

理解一个事物，我们可以把这个事物的各个相对独立的部分分解开来，可以称之为部分或者要素，理解这些部分或者要素也就成为理解这个事物整体的基础。

按照能动性程度划分，中国扶贫要素包括扶贫主体、扶贫客体。扶贫主体是中国扶贫中能动的要素，是中国扶贫实践活动和认识活动的承担者；扶贫客体是中国扶贫主体实践活动和认识活动的对象，即同认识主体相对立的外部世界。中国的扶贫机制表现为主体之间互相作用的过程，以及主体和客体之间互相作用的过程。

按照参与中国扶贫事业的利益相关者的角色划分，中国扶贫的主体可以划分为如下类型：一是中国共产党，即领导中国一切事务的政党，是主导政府扶贫政策走向的核心力量，中国共产党的扶贫战略和扶贫行动由处于不同层级的党组织制定和实施；二是政府部门，即制定和实施扶贫政策的主体，政府部门的政策由处于不同层级的政府机构负责制定和实施；三是贫困主体，即处于贫困线以下的贫困人口，是中国扶贫实践中被帮扶的对象；四是其他参与主体，即参与扶贫活动的其他经济、社会主体，包括主动或者被动参与扶贫事业的企业、事业单位，以及参与扶贫经济事务的商品、服务和劳务供给者。在中国扶贫实践的不同阶段，这些主体呈现出不同特征、不同利益诉求、不同目标［5］24。

按照客体在扶贫中的作用程度划分，中国扶贫的客体包括：一是资源，即各扶贫主体拥有的社会、经济、自然等方面的基础性资源禀赋。资源是参与扶贫事业的利益相关者拥有的基础禀赋。二是政策，即政府实施扶贫计划采取的各种措施。扶贫政策可以视为政府施加于贫困主体、促进其脱贫的外源性力量。三是能力和意识。主体作为能动性因素，在中国扶贫实践中具有一定能力和意识。能力和意识可以转化为中国扶贫的内源性动力和外源性动力［6］9-20。这些能力和意识决定了扶贫被帮扶对象脱贫的条件和状态能否向良性趋势转变，也决定了扶贫力量施加方的帮扶力度强弱，从而也在内在基础上决定了外援性扶贫措施的成效。

（二）扶贫要素之间的互动关系

理解中国的扶贫机制要考察要素之间的互动关系。不同的互动关系类型随着时间的推移表现出不同的特征，从而主导了中国扶贫模式的历史演变。新中国成立以来，中国扶贫模式经历了从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫，从救济式扶贫到开发式扶贫，从被动式扶贫到参与式扶贫，从“大水漫灌式”扶贫到精准扶贫。这些扶贫模式的差异在于扶贫主体与客体之间关系、政府政策类型、扶贫资源分配与使用等方面存在的差异。我们考察中国扶贫的模式和机制，需要分析两类互动关系类型。

1.主体与客体之间互动关系

第一类是中国共产党/政府与扶贫客体的互动关系，中国共产党的宗旨、理想和信念通过对政府的领导、对扶贫工作的领导得以贯彻落实，以政策作为中介工具，对资源进行有倾向性分配（促使更多资源分配给贫困主体），或多或少激发和发挥贫困主体的自我发展能力和主动意识，从而贯彻落实扶贫计划，实现扶贫目标。

第二类是贫困主体与客体的互动，包括三种细分的互动关系：一是贫困主体可借助一定资源，组织开展生产经营活动，获得就业机会，获得收入流，从而实现脱贫；二是贫困主体可以在政策的扶持下，或者获得社会救助，通过救济式扶贫政策脱贫，或者参与政策推动的开发项目，实现脱贫；三是贫困主体依靠自己努力或者借助外界力量提升发展能力和主动意识，实现内生式脱贫。

第三类是其他扶贫参与主体与扶贫客体的互动关系，包括两种细分类型：一是主动参与帮扶的企业、事业单位，利用自有资源、政府资源以及贫困主体所拥有的资源，运用好扶贫政策，对贫困主体给予一次性或者多次帮扶；或者开发一定产业项目，促进贫困主体参与项目获得收益，实现脱贫；或者激发贫困主体的自我发展能力和主动意识，帮助贫困主体走上自主性脱贫之路；二是参与扶贫经济事务的商品、服务和劳务供给者，他们利用自己的资源，按照市场规则，以等价交易方式，参与扶贫经济事务，提供商品、服务或者劳务，主观上为了自己获得收益，客观上推进扶贫经济事务的开展，促进了扶贫计划和措施的落实，从而促进了贫困主体脱贫。

2.主体之间的互动关系

实际上，在阐述主体与客体之间的互动关系的时候，已经基本上梳理了主体之间的互动关系。主要是因为客体从属于一定主体，主体与客体发生互动关系，不可避免地导致主体之间发生互动关系。

中国扶贫主体之间的关系，围绕贫困主体展开。在互动过程中，中国共产党和政府是帮助贫困主体脱贫最重要的外部力量，其他参与主体是配合性外部力量。（1）扶贫主体的互相关系作用的主过程为：中国共产党的理想、宗旨和扶贫理念，通过政府制定的扶贫计划和扶贫政策措施，作用于贫困主体，使贫困主体缓解贫困乃至脱离贫困；（2）政府部门借助其他参与主体之一的科研单位研究的贫困主体识别方法、贫困标准、扶贫理论等，识别贫困主体，设定贫困标准，设定扶贫目标，制定扶贫计划和政策体系；（3）贫困主体积极参与政府制定的扶贫计划、扶贫方案的实施，积极参与扶贫项目，政府的扶贫目的得以实现，贫困主体得以脱离贫困状态；（4）政府部门通过各级部门和官员对贫困主体进行监测（也可以借助第三方机构，第三方机构属于其他参与主体），设定扶贫目标主体和目标区域，监测贫困主体的贫困状态，考核扶贫官员的扶贫工作成效，评估扶贫计划实施情况；（5）其他外部参与主体——主动为贫困主体提供帮扶的企业、事业单位，把自有资源投入到政府扶贫政策和计划的落实过程中，或者提供一次性或者多次性物质或资金，或者开发产业项目，帮扶贫困主体；（6）其他外部参与主体——以市场交易方式参与扶贫事务的个体或者组织，他们以等价有偿的方式与政府部门、贫困主体发生互动，主观上为了获取自身利益，客观上推进了扶贫进程。

（三）扶贫循环反馈路径

中国贫困人口在历次提高贫困线标准之后总会大量显现，而且规模远超一般发达国家的人口规模。1985年中国贫困人口为1.25亿，经过多年的扶贫努力，2000年降为3209万；随后扶贫标准由2000年的625元/年提高至2001年的872元/年，贫困人口陡升为9 029万，经过扶贫努力，2010年降为2 688万；扶贫标准由2010年的1 274元/年提高至2011年的2 536元/年，贫困人口再度陡升为1.22亿。十八大以来中国精准扶贫取得了巨大成效，至2017年末全国农村贫困人口降至3 046万人。根据以往经验，对扶贫的成绩我们不能过度乐观。随着中国全面建成小康社会，人均收入水平提升，水涨船高，贫困线标准届时将进一步提高，未来显现出来的大量贫困人口将还需要继续脱贫。当然，不管贫困线怎么变化或者是否设置，处于社会底层的相对贫困人口的存在是不可避免的。帮助他们脱贫是一项长期任务。

扶贫是长期的任务，扶贫事业呈现出循环反馈路径。这条循环路径核心有三个环节，即“措施—主体—效果”的三大环节构成一个基本的单元。在此循环路径中，政府制定的扶贫计划通过一定政策措施作用于扶贫主体，产生一定扶贫效果，落实了前期制定的扶贫计划，实现了阶段性扶贫目标。经过贫困状态监测和评估，政府重新设定贫困标准，进一步瞄准贫困人口，进行下一轮的扶贫循环反馈路径。

（四）中国扶贫机制的主要特征

理解中国扶贫机制，要对主体中的中国共产党和政府格外关注，这两个因素决定了中国扶贫机制具有两大明显特征。中国扶贫机制是中国共产党领导下的、中国政府主导的扶贫治理机制。习近平总书记强调，“做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多、更公平地惠及人民，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，也是党和政府的重大职责。”这句话是中国特色扶贫机制的最好诠释。

1.中国共产党是主导扶贫的核心领导力量。中国共产党是中国的领导力量，是居于核心地位的政党，是具有强烈使命感和执行力的政党。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨。中国共产党的远大理想是实现共产主义，现阶段的共同理想是建设好中国特色社会主义。在经济发展过程中产生的贫富差距是正常的，但是悬殊的收入差距是与中国共产党的使命和宗旨相背离的。因此，中国共产党富有强烈的、根植于内心的扶贫动力。在中国，共产党领导一切，扶贫事业当然也不能例外。因此，中国共产党是中国扶贫事业的核心领导力量。在中国共产党发挥领导力量、组织力量的基础上，中国扶贫事业充满动员力量，社会力量广泛参与扶贫实践活动，各项扶贫工作推进顺利，扶贫成效比较显著。

2.政府在扶贫中发挥主导作用。中国扶贫机制体现为政府主导下的扶贫机制。政府主导，可以推动全社会参与扶贫事业，这是中国扶贫的显著特色。政府在扶贫中拥有诸多优势，这种优势最显著的体现是政府的组织动员机制。政府可以动员大量的资源用于扶贫；可以制定长期的反贫困计划，使扶贫具有可持续性；政府在中国社会的权威性，可以确保政府组织体系在全国范围内实施扶贫计划和项目，并对全国贫困状况进行监测［7］12-13。没有中国政府的主导推进，在这么一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家解决上亿乃至数亿人口的贫困问题，是难以想象的。

二、中国扶贫实践的发展阶段划分：基于机制和理论角度的分析

新中国成立以来，中国实施了一系列的贫困治理政策，农村扶贫和减贫工作取得巨大成就。根据各阶段的扶贫模式和机制，可将中国农村贫困治理分为五个阶段（见表1）。各个阶段扶贫机制的理论依据与实践模式呈现出与时俱进的特征。

表1 中国扶贫的阶段划分：扶贫主体与客体特征差异

第一阶段（1949—1978年）：小规模救济式扶贫。建国之初，历经半个多世纪战乱的中国是世界上最贫困的国家之一，当时中国人均国民收入仅为27美元，绝大多数人口处于绝对贫困状态。政府可动员的资源有限，国家没有能力采取大规模的专项扶贫措施，主要实施小规模救济式扶贫［8］2-12，瞄准的贫困主体为极端贫困人口（特困户）、战争伤残人口和“五保户”，扶贫重点是解决他们的生存困境，政府提供以实物为主的生活救济、自然灾害救济、优抚安置等。当时确立了社会主义制度，扫除了扶贫制度性障碍；改善了农村软硬件条件，保障了贫困人口基本生活，但是城乡隔离政策和限制过多的计划经济给生产力的发展造成了障碍，而且后期出现的“大跃进”“文化大革命”等重大失误，使全国贫困状况恶化，中国农村仍处于普遍贫困状态［9］30-32，1978年全国尚未解决温饱的贫困人口高达2.5亿人。

这个阶段贫困主体的识别范围相对固定和窄小，大量贫困人口没有纳入扶贫范围；党和政府拥有的扶贫资源有限；扶贫措施不具有计划性和系统性；受经济社会整体形势的影响，扶贫效果不太理想。从扶贫理论上看，支撑该阶段扶贫实践的理论是毛泽东的反贫困思想，以及社会应急救助理论和社会收入再分配理论，毛泽东等领导人认为只有社会主义才能救中国，社会主义是中国消除贫困的唯一出路。

第二阶段（1978—1985年）：体制改革主导式扶贫。党的十一届三中全会把党和政府的工作重心由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”。党和国家领导人邓小平实事求是地认为社会主义也有贫困现象，指出社会主义的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。这个时期的扶贫主要通过农村经济体制改革实现。农村建立家庭联产承包责任制，极大地激发了农民发展生产的热情和积极性，大大推动了农村生产力的发展，农村贫困人口大规模减少。同时，国家开始有意识地开展专项扶贫活动。1980年中央财政开始单独列支“支援经济不发达地区发展资金”，用于支援“老少边穷”地区①即老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区。的脱贫和发展。而且国家实施了“三西”②即地处中国西北高原的甘肃河西地区、定西地区，以及宁夏的西海固地区。农业建设区域性扶贫计划、“以工代赈”扶贫计划③“以工代赈”是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。。该阶段以体制改革减贫为主，改变了以前救济式的扶贫模式，开始瞄准贫困地区④国家在东中西部划定了18个贫困地带（主要是老少边穷地区），进行针对性扶贫。，有目的地开展相关扶贫行动［10］131-136，也强调贫困地区要挖掘自身潜力。这个时期是我国减贫史上扶贫效果最显著的时期，农村经济改革发展和农村扶贫同步进行，巨大的体制改革红利，促进了农村经济发展，也成为此阶段缓解农村贫困的主要驱动力，农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人。

从扶贫机制角度考察，本阶段的贫困主体范围相对扩大，但主要集中于贫困地带，党和政府扶贫的计划性增强，扶贫思路有所转变，扶贫政策措施从输血救济式开始转变到激发贫困地区内生动力方式，但是贫困主体脱贫的内生动力还不够强。支持此阶段扶贫实践的理论是马克思主义反贫困理论和邓小平的反贫困思想，解放和发展生产力才能从源头上消除贫困，经济发展了贫困问题就逐渐缓解了。邓小平强调发展才是硬道理，他指出了共同富裕目标，鼓励先富带动后富。

第三阶段（1986—2000年）：以贫困县为重点的开发式扶贫。此阶段，中央开始实施以区域发展为主要目标的开发式扶贫战略，国务院成立了专门扶贫机构，全面确立了开发式扶贫方针，确立了扶贫重心，通过专项资金划拨，对592个国定贫困县实施交通、农田水利、教育、科技、文化、卫生等多项扶贫措施，并开始建立东部沿海地区支持西部贫困地区的扶贫工作机制［11］78-88。1994年还专门出台了以解决贫困人口温饱问题为目标的《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994—2000）》，这个计划在中国扶贫史上具有划时代意义，为中国农村扶贫开发工作提供了系统的、规范的、科学的行动指导纲领。到2000年中国农村绝对贫困人口下降到只有2 600万，贫困发生率下降到只有3.5%，农村温饱问题基本解决。

从扶贫机制角度来看，这阶段的扶贫主体中政府是主角，扶贫多元主体的作用有待加强，开发式扶贫方针已经提出来了，但是地方政府仍然存在以输血救济为主导的扶贫思维惯性，贫困主体的发展能力和主动意识还没有充分激发起来。此阶段中国扶贫背后的主要理论基础是以江泽民为核心的领导集体的扶贫思想，党中央从政治高度审视贫困问题，坚持发挥贫困地区和贫困主体的自我发展能力。

第四阶段（2001—2010年）：以贫困村为重点的综合开发式扶贫。随着国家经济的快速增长，综合国力的增强，政府反思了一味追求GDP的发展模式，倡导科学发展观，提出构建和谐社会的发展思路。随着区域性、整体性贫困得到缓解，农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，国家出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，适时将扶贫重点由贫困县转向贫困村，全国14.8万个贫困村成为贫困治理工作的重点［12］51-56，专项扶贫措施进一步细化，代表性措施包括整村推进、劳动力技能及转移就业培训、农业产业化等综合扶贫开发措施；“公司＋农户”的产业扶贫模式及“雨露计划”教育培训等具体治理手段，也在扶贫工作中开始采用。在此阶段中后期，针对城乡差距扩大的情况和国家财政实力，国家出台了以“取消农业税”为代表的系列“多予、少取、放活”的惠农政策。针对区域差距扩大的情况，国家成立了西部开发领导小组，出台了《“十五”西部开发总体规划》，有力促进了西部区域的经济发展，西部贫困人口的生产生活条件得到一定改善。2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是中国农村反贫困发展史上的又一个新的里程碑，是一项为农村贫困人口设置的兜底性制度安排。2001—2010年农村低保保障的人口从304.6万人增加到5 214万人。这一阶段，在国家惠农政策、专项扶贫政策、农村低保政策的共同作用下，中国贫困地区农村经济发展势头良好，贫困发生率从10.2%下降到2.8%。

从扶贫机制角度考察，此阶段扶贫政策进一步细化、配套化，区域性开发政策和综合扶贫开发政策配套出现，兜底性政策开始发挥作用，贫困主体从县级范围进一步瞄准到村级范围。这一阶段的扶贫思想是以胡锦涛为总书记的党中央的扶贫思想，胡锦涛强调扶贫开发要“以人为本”，提出和谐社会理念，认为构建和谐社会是解决地区贫困问题的关键。

第五阶段（2011—2020年）：精准扶贫阶段。2011年，中国较大幅度地提高了贫困标准，同时，随着《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的颁布和精准扶贫理念的提出，标志着中国进入全面消灭绝对贫困人口的精准扶贫阶段［13］147-150。精准扶贫以14个集中连片特困地区为主战场，扶贫瞄准对象精确到户，实现特困片区、贫困县、贫困村、贫困户“多位一体”层级联动脱贫；在政府的主导下，企事业单位、社会组织广泛参与，构建政府、社会、市场机制“三位一体”的扶贫主体和扶贫机制；在扶贫格局上，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫方式。精准扶贫瞄准的是普通扶贫措施难以脱贫的贫困人口。这些贫困人口主要分布在三类地区，一是生存环境恶劣的、连片的深度贫困地区，二是贫困发生率在23%的深度贫困县，三是建档立卡贫困户占比超过60%的深度贫困村［14］，他们脱贫攻坚的主要难点是深度贫困①河北省的调查表明，深度贫困的特征可以概括为“两高、一低、一差、三重”。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。深度贫困县贫困人口占全省贫困人口总数22%以上；深度贫困县贫困发生率在15%以上，高于全省贫困县平均水平近9个百分点；深度贫困村贫困发生率接近35%，高于全省贫困村平均水平近24个百分点。“一低”即人均可支配收入低。深度贫困县人均生产总值21 650元，人均公共财政预算收入1 386元，农民人均可支配收入5 928元，分别只有全省平均水平的50.7%、36.2%、49.7%。“一差”即基础设施和住房差。深度贫困县的贫困村中，村内道路、入户路、危房需要维修和重建。“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。深度贫困县贫困人口中低保、五保贫困户占比高达近60%，因病致贫、患慢性病、患大病、因残致贫占比达80%以上，60岁以上贫困人口占比超过45%。参见刘合光《打好精准脱贫攻坚战，要强调与“扶忘”“扶智”相结合》，载于《改革》，2017年第12期。。此阶段效果已经初步显现，从2012年末到2017年末全国农村累计减贫6 853万人，年均减贫1 370万人，农村贫困人口下降为3 046万人；贫困发生率累计下降7.1个百分点，下降至3.1%；2013—2017年贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.4%，实际增速比全国农村平均水平高2.5个百分点；2017年贫困地区农村居民人均可支配收入9 377元，实际增长9.1%，年度实际增速比全国农村平均水平高1.8个百分点［15］。

从扶贫机制角度考察，此阶段精准体现在扶贫要素的诸多方面，包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准；对贫困主体的扶贫途径丰富起来，提出并实施了“四个一批”②扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批。另有“五个一批”提法，增加了“通过生态保护脱贫一批”“通过教育扶贫脱贫一批”，少“医疗救助扶持一批”。措施；此阶段扶贫注重扶志和扶智相结合，切实形成脱贫的内生动力；而且扶贫中其他参与主体动员范围和参与深度都远远超过之前的四个阶段，涌现出了许多“万企万村”帮扶模式典型、东西合作帮扶模式典型。此阶段中国扶贫实践背后的扶贫思想是习近平的精准扶贫战略思想。

从中国扶贫的发展实践的演变来看，扶贫机制呈现出渐进式演化特征，从被动、针对性较差的小规模救济式扶贫和经济体制改革主导式扶贫政策到积极主动的区域开发式扶贫，是中国扶贫模式的伟大变迁；目前进一步转向精准扶贫，以微观贫困个体脱贫为目标导向，扶贫政策的精准性越来越高，扶贫模式越来越有针对性，扶贫效果越来越好，社会动员程度越来越高。在中国扶贫实践背后，共同富裕思想是理论主线，贯穿于整个中国共产党扶贫思想史，贯穿中国扶贫实践全过程。

三、结 论

中国扶贫机制在新中国成立以来的扶贫发展实践中逐步演进，国家扶贫开发战略和政策体系逐步完善，扶贫效果比较明显，中国成功解决了几亿农村贫困人口的温饱问题，成为世界上减贫人口最多的国家，探索和积累了许多宝贵经验，中国的扶贫方案和包含于其中的中国智慧值得世界其他国家借鉴。

中国扶贫机制是中国共产党领导下的政府主导的扶贫机制。这种扶贫机制以共同富裕理论为主线。这种扶贫机制充分发挥了扶贫主体中政党和政府的作用，前者发挥领导作用，后者在扶贫计划和政策的制定与实施过程中发挥了主导作用。中国扶贫机制体现了政府部门很强的领导能力和社会动员能力，在党和政府的宣传动员中，大量社会主体参与了中国的扶贫实践，有力推动了中国的扶贫事业，使中国取得了为世界瞩目的扶贫成就。