发展性福利视域下中国贫困的可持续治理

苏 昕，赵 琨

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

一 引言

当前我国脱贫工作已进入攻坚克难的关键时期，反贫困的重点已转向深度贫困区域。我国贫困人口到2018年末已经减少至1660万人，贫困发生率下降至1.7%，按照此发展水平，我国将在2020年基本实现全面脱贫的目标，迈入全新的“非贫困”时代。然而，由于脱贫后的人口仍然处于社会发展的边缘，个人生计能力有限，加之深度贫困地区地缘劣势显著，从而使之表现出天然的发展脆弱性，当其遭受失业、疾病等风险时，极易再次陷入贫困。因此在很长一段时间内，通过精准脱贫“摘帽”后的贫困者仍然存在一定的返贫风险。绝对贫困的消除并不是一劳永逸的，贫困会表现出其他形态，相对贫困将成为我国贫困的主要特征。刘永富认为，这次脱贫攻坚战解决的是中国千百年来没有解决的绝对贫困问题，并不是说绝对贫困问题解决完了，中国就没有贫困了，相对贫困还会长期存在。[1]

贫困作为一种随着社会变迁而不断变化的社会现象，需要采取动态灵活的治理方式。学术界对贫困经历了从收入贫困、能力贫困、权利贫困到人文贫困的认知变迁。[2]20世纪80年代以来，以佩瓦(Paiva)和米利奇(J.Midgley)等人为代表的持发展性福利观的学者认为，需要通过经济不断增长，增加人类的福祉来彻底消除贫困。

从新中国成立到改革开放再到十九大报告提出“坚持在发展中保障和改善民生”，我国福利供给方式逐渐由选择型转向普惠型。同时，在国家治理体系和治理能力现代化的推进过程中，我国社会福利也逐渐由管理走向治理。雷雨若和王浦劬认为政府职责应当重新定位，打破传统福利将政府作为唯一治理主体的思维，强调在政府作为福利第一责任人的前提下，市场和家庭都需要承担相应责任。[3]钱宁从社会治理创新的角度出发，认为福利治理的核心在于减少政府在公共福利中的责任，改变民众只作为社会福利供给的对象和享用者，被动接受政府或救援机构提供的物质帮助和服务的单中心治理局限，建立多元化的治理机制，主要通过增加第三部门以及个人、家庭在社会福利中承担的责任，通过多元主体共同协作实现“善治”。[4]因此，在精准脱贫后贫困展现出新样态的“非贫困时代”，需要转向发展型福利治理逻辑，通过调动多方主体进行福利供给，提升贫困群体自身的脱贫能力，进而使相对贫困得到长期性和根本性的治理。[5]

二 发展性福利的贫困观

发展性福利的贫困观源自于对发展主义的纠正与新发展主义的补充。发展主义的核心观念在于它以经济增长为中心，认为经济发展是社会进步和政治发展的先决条件。它预设了工业化与民主化的先后发展顺序，认为随着经济的增长和民主制度的巩固，所有社会矛盾与问题将迎刃而解。[6]换言之，发展主义是一种唯经济增长至上的发展观，将社会总体的发展水平和福利水平与经济发展直接联系起来，认为在物质财富得到丰富之后，个人便会实现自由的最大化。其忽视了贫困问题治理，甚至于否认贫困作为一种社会问题的客观存在。William Easterly认为，社会发展所面临的问题可以运用“科学”来解决，贫困问题的解决完全就是一个技术问题。[7]因此发展主义思潮中的贫困在很大程度上被解释成了“伪命题”。

新发展主义诞生于对传统发展主义的批判与否定。新发展主义代表人物佩鲁、埃斯科巴等通过对传统发展主义进行批判和清算，确立了新发展主义的主要价值立场。新发展主义着力将经济发展的效用扩散到社会整体，驳斥经济增长的一元论，强调发展的“整体性”“内生性”“综合性”，关注组织和国家在发展中的协调作用，利用行政权力将市场活动控制在适度的范围当中。另外，新发展主义重视个人在发展中的主体地位，以人的全面发展衡量经济的提升质量，强烈地冲击了传统发展理论，极大地提高了发展中国家人民在现代化进程中的自我意识和文化自觉。[8]新发展主义的理念中包含了反贫困的理论意蕴，首先，其正视了消除贫困的必要性，认为唯经济增长论是造成贫困出现和贫富差距拉大的客观原因。其次，从贫困治理的角度出发，重视贫困群体的整体性发展和全面性脱贫，应当从外源物质的输送转向重视贫困个体生计能力建设的“以人为本”贫困治理路径。最后，在扶贫过程中强调政府和社会组织的重要作用，通过干预促使扶贫资源的分配更加合理。

发展性福利并不一味地将关注点放置于生产力能否提高上，也并不否认贫困问题的客观存在，他们更关心的是经济发展与社会发展相互协调。在米利奇看来，社会发展被视为“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济不断增长的同时促进整体人口的福祉。”[9]发展性福利政策的实施，首先，重视政府在创造就业方面的引导作用，解决贫困者内生发展的困难，支持救济者通过投资等方式创建小型企业，通过创造生产型就业岗位摆脱贫困。其次，强调个人能力的培育，认为人力资本的建设或者人力资本的投资是促进社会进步与摆脱贫困进而实现社会发展目标的主要措施之一。第三，鼓励贫困群体拥有个人资产。谢若登认为，贫穷人口一旦被赋予了资产，有利于其尽快脱离贫困，而资产建设是个人、家庭与社区发展的方式，一种明智的社会政策应该是包含全体公民的资产建设，因为这样做才会在社会和经济发展中带来最大的回报。[10]第四，重视社会资本的建设，通过网络和制度化社会关系的形成，增加社会资本在群体之间的关联强度，使得群体更具凝聚力。

三 我国贫困的发展性福利转向表现

(一)绝对贫困转向相对贫困

精准脱贫工作开展以来，通过“五个一批”保障和兜底的政策实施，我国贫困人群在基本生活上取得了巨大改善，基础设施和公共服务水平得到了大幅提升，地区人居环境得到改善，产业发展焕发了新的动能。按照现行贫困线标准，我国贫困地区原生贫困人口的数量必将逐步减少，完成2020年脱贫攻坚任务指日可待。但这并不意味着贫困问题就此解决，我国贫困问题将呈现出由绝对贫困向相对贫困的转向特征。

绝对贫困与相对贫困的定义都建立在个人基本需要满足与否的基础上。绝对贫困是指在特定的社会生产生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续因此受到威胁。[11]如果贫困群体处于绝对贫困的状态，那么意味着其基本温饱问题难以解决，最基本的生活条件无法满足。从改革开放前计划经济模式下的广义扶贫，到改革开放后的体制改革扶贫与开发保障式扶贫，再到十八大以来的精准扶贫，这几个阶段的扶贫工作主要在于解决全国性绝对贫困问题。按照脱贫攻坚行动计划，2020年我国建档立卡户将全部实现脱贫，这意味着我国绝对贫困人口将基本消除。但是贫困作为一种人类社会发展中的社会现象，将呈现出另外一种形式，即相对贫困。相对贫困意味着个人或家庭所拥有的资源能够满足基本的生活需要，但是不足以使其达到社会平均生活水平。[12]相对贫困从社会分配以及权利结构不均衡的角度出发，注重对不同群体间收入以及社会差别待遇的衡量。相对贫困群体大多表现出边缘性的生活特征，主要表现为社会保障不完善、家庭收入匮乏、社会支持弱化、健康水平低下以及子女教育前景模糊等。

按照“两不愁、三保障”的要求进行衡量，吃、穿等硬指标容易达到，但是教育、医疗和住房等软指标很难实现统一的发展水平，[13]家庭仅有的资产性收入与政策所提供的保障并不能完全覆盖脱贫群体的全部支出，因此他们仍然会面临较高的社会风险，在自身的脆弱性与社会排斥相结合的情况下，极易造成“二次返贫”现象的出现。面对脱贫后新的贫困状态，需要将未来的扶贫政策由经济帮扶更多地向社会服务等方面倾斜，增强贫困者对抗风险的能力，防止贫困者脱贫后由于社会结构性排斥而再次成为绝对贫困人口。

(二)物质贫困转向能力贫困

单一地从经济发展层面进行贫困帮扶并不能彻底消除贫困现象。贫困者通过接受外部物质性补助并不能使他们真正摆脱贫困的生活状态，只有当其自身具备了持续不断获取收入的能力，才能够实现个人生活的独立性。精准扶贫解决的主要是贫困群体基本生活困难与收入不足的问题，侧重于经济层面上的改善。由于经济贫困大多是由于基本的生存资料不足所造成，通过外部经济物品的提供和必要的社会救助可以改善，例如提升社会救济水平以及针对贫困群体生活区域的整体搬迁等。精准扶贫工作在一定程度上突破了社会结构和贫困文化所带来的制约，使贫困者能够在基本生活上得到保障，但是从长远来看，贫困多维度发展特征中的能力贫困将成为影响脱贫效果的内在因素。有学者将能力贫困称作隐性贫困，认为是一种不易于被发现，不直接造成贫困，但确实影响贫困发生的隐性表现形式，包括教育贫困、就业贫困、资产贫困、社交贫困、权利贫困等，[14]能力贫困具有内生性、长期性和相对性等特征。

能力贫困与贫困文化具有密切的联系。由贫困文化所导致的脱贫难、返贫易问题，是阻碍脱贫工作顺利完成的最大难关。深度贫困地区的人口长期生活于经济发展不均衡、不充分的落后环境当中，贫困生活状态表现出较低的知识获取能力、社会风险承受能力和“等、靠、要”等行为特征。在相对封闭的场域中，贫困文化产生的影响还极易在日常互动当中形成闭环并通过代际传递的方式保持下来，阻碍贫困代际间的消除。我国扶贫政策始终具有兜底性的特征，对贫困人口个人能力的培育相对不足。随着国家经济发展，人们的基本生活逐步得到了保障，但福利发展仍然保持着“广覆盖、低增长”的特点。在此种福利政策导向下的扶贫行动，更关注于贫困群体的兜底性保障，而教育及个人能力培育等投入相对不足。因此，在贫困人口自身发展能力欠缺的情况下，疾病与自然灾害等不可预测的外在侵害便会加大其重返物质贫困的可能。

经过长时间的不懈努力，精准脱贫工作已然取得决定性胜利，能力贫困将成为下一阶段反贫困工作的重点之一，作为社会发展阶段性任务的脱贫攻坚战也应当针对贫困形式的变化采取新的反贫困措施。微观层面上应当注重贫困个体的能力建设，宏观福利制度建设应当向积极福利转变，为贫困人口提供多元化的能力增长方式，培养可持续创造社会价值的内在能力。

(三)收入贫困转向支出贫困

通过贫困者的收入状态与支出状态的差值来衡量，贫困的出现并不仅仅是由个人或家庭资产收入不足所导致，而且还受到支出费用的影响。收入贫困是指那些因家庭劳动力不足、家庭结构残缺或家庭成员患有重大疾病等因素所导致整个家庭财富获取能力不足而造成的贫困。支出贫困是指家庭收入中绝大部分甚至全部用于支出和消费，使家庭缺少经济积累甚至依靠举债维持生活而形成的贫困。[15]精准扶贫对于贫困群体而言是一个摆脱收入贫困的过程，从政策实施的过程到最终完成目标旨在提高贫困地区社会经济发展和公共服务水平，努力提高贫困人口的可支配收入。虽然将贫困人口收入提升至贫困线以上，就意味着脱贫工作取得了成功，但是综合考量支出的维度，脱贫人口的生活仍然面临贫困的威胁。随着医疗、教育和日常消费等服务成本的提高而导致生计成本增加，加之农村社保制度的不完善，那么脱贫后贫困群体仅有的收入便难以覆盖不断增加的生活成本。李小云教授在河边村进行调研时指出，在低收入的条件下，现代消费文化不断推高农户的实际支出，致使相当多农户依靠债务维持消费，现代性的福利要素如教育、医疗等又构成农户的刚性支出内容，加之农户的传统支出，使他们陷入了“三重性”(低收入、高支出、高债务)的贫困陷阱。[16]根据国家卫健委统计,中国建档立卡的贫困户中,因病致贫、因病返贫的比例均在42%以上；在患病的农村群体之中，处于劳动能力旺盛阶段的人口就占据了贫困人口总数的40%以上。[17]随着农村空心化程度和当代社会老龄化程度的加深，深度贫困地区的农村面临愈发严重的支出型贫困。

收入贫困转向支出贫困在一定程度上受到制度性结构和文化性双重因素的影响。从制度性结构来看，由于作用在社会不同群体上的制度具有差异，导致资源在不同区域、不同阶层、不同人群、不同个人之间的分配不同，进而造成某些区域、阶层、人群和个人的贫困。[18]由城乡二元分离的社会结构造就的户籍制度、社保制度、土地制度等差异带来贫困群体在传统乡村生活结构中的弱势，形成了低收入的局面，因而并不能在经济快速发展的时期把握机会，使之与城市的发展拉大差距，然而随着生活成本的逐步升高，收入不足和支出增加的双重作用使之陷入新的贫困。就文化层面而言，保守作为贫困群体的精神标签，使之在面临社会转型和制度重塑时无法随着社会的变迁而发生内生性改变，尽管可能在工作上投入较长的时间和较大的精力，但也仅仅只实现了对家庭生活及再生产资料的获取,在对教育、医疗以及个人技能提升等方面无法实现额外投资，恩格尔系数仍然处于较高的水平。

精准脱贫工作的不断推进和“五个一批”工程的逐步深入，通过改善贫困群体基本生活状态进而在一定程度上对结构性贫困进行突破，然而支出型贫困受到社会刚性结构的长期影响则会成为精准脱贫后贫困的新表现，需要长效的制度改革进行消除，打破由于结构失衡给贫困者带来资产、教育、医疗等方面的机会不均，使之能够突破制约参与到社会发展体系当中，并在此基础上改变保守、不思进取等贫困文化的思想状态，使贫困状态在结构和文化方面均得到改善。

四 发展性福利下可持续反贫困机制的探索

(一)实施乡村振兴，培育农村产业生产要素

精准扶贫与乡村振兴均是实现全面建成小康社会的重要战略基础，具有内生逻辑联系，乡村振兴战略的推动对农村相对贫困的消除具有根本性意义。从发展导向上看，精准脱贫后农村的贫困问题会展现新的形式，需要更持久性扶贫力量的投入，而乡村振兴作为我国百年大计的实施也具有长期性的特征。从发展目标上看，二者均旨在改善农村地区低水平的生活状态，精准扶贫是乡村振兴的前提，而乡村振兴则是精准扶贫工作的保障和深化。具体而言，精准扶贫使贫困人口脱离绝对贫困的桎梏，乡村振兴战略通过资源的系统性配置逐步缩小发展差距消除相对贫困，到2050年实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的乡村生活目标。因此在乡村振兴战略指导下建立可持续的反贫困机制是彻底消除农村贫困的应有之义，需要从外部制度设计和内部产业建设两个层面出发，突破相对贫困的制约。

从外源上来说，优化扶贫制度设计，合理化扶贫资源的分配，构建乡村振兴战略下的脱贫长效制度体系。从扶贫过程的整体性来看，在脱贫时间要求和贫困线的数据衡量之下，一些“短视”行动的出现成为扶贫主体的行为特征，忽略了脱贫攻坚战结束后的长期考量，因此需要从制度设计的创新入手，保证脱贫工作的可持续性。具体而言，制度设计需要从扶贫对象的动态识别、扶贫主体的多元化以及扶贫资源的合理输运等三个维度保证其可持续性。首先，扶贫对象作为解决贫困问题的核心，精准脱贫之后由于贫困表现形式的转向，需要建立动态识别机制，在当前建档立卡的基础之上增设新的动态监测机制，通过村级主体提名与贫困者自我申请的双向结合机制，经过基层民主参与评议环节确定“新增”和“退出”人口，并在此基础上联合社会保障等部门形成动态信息监测系统，保证识别环节更具公平性和灵活性，使扶贫的识别工作更加高效化和常态化。其次，扶贫主体多元化，广泛吸收社会力量参与扶贫，扩充扶贫资金来源与服务供给，从而增加贫困的救助渠道。政府应当在一定程度上转变服务角色，由扶贫的“主体”转向扶贫“主导”。在发挥示范作用的基础上搭建平台，吸引对口企业进村扶助，还要鼓励部分有能力的企业运用金融手段设立信托和基金等，通过新渠道吸纳扶贫资金并进行高效合理利用。另外，号召社会组织广泛参与到扶贫项目当中，将具有社会工作专业背景的人才和志愿者纳入扶贫行动当中，形成多主体互补的扶贫形式。最后，扶贫资源的输送建立在对贫困群体精准识别之上，通过高效的分配机制输送到最需要帮扶群体之中，规避“精英俘获”现象的出现。在此过程中应当加强项目实施的规范性以及资金运作的透明度，同时需要做好监督工作，在村级层面采取分权化的方法或者引入第三方的扶贫资源管理机制来有效防止这一问题的出现。[19]

从内源上来说，产业兴旺是实现乡村振兴的目标之一，与“五个一批”中发展生产脱贫一批具有强相关性，利用产业发展机会破除农村内在经济增长乏力的结构因素，阻断由于产业单一所导致的农村相对贫困的延续。产业扶贫具有一定的风险性，容易破坏贫困地区本就脆弱的经济结构，因此长效产业机制的建立应当避免盲目性和冒进主义，遵循农村经济发展规律，选择发展相近的小规模产业适度经营，在克服农村传统发展路径依赖的基础上逐步扩大规模，走合作社经营之路。另外，产品生产应当以市场为导向,产品推广可以利用大数据与互联网的科学技术，精准识别市场需求，在结合优惠的产业政策的基础上，挖掘地区产业特色，激活贫困地区产业潜力，逐步形成适应社会变化的产业可持续样态,走出相对贫困，实现产业振兴。

(二)实行分类教育，提升贫困主体发展能力

贫困者能力的培育是对贫困文化束缚的突破，而教育是阻断贫困文化代际传递的核心所在，因此要摆脱能力贫困的束缚应当重视贫困地区人口的普遍化教育，从源头上赋予其主动脱贫的意识，强化其获取价值的能力。

首先，在施策主体上，需要突出政府主导下多元主体协同发挥作用的教育模式。具体而言，政府作为教育资源的供给者和分配者，在向贫困地区输出教育资源的同时应当充分考虑由于地域差异和文化差异所造成不同受教育水平现状，运用有限的资源做出最合理的统筹布局。以公平正义为教育制度安排的导向，以提升贫困群体个人能力为目标，以政策的可持续供给为核心，在优化顶层设计的基础上，提高能力建设的绩效。与此同时，仅靠政府主体的作用难以精细化贫困群体受教育的准确性，由于不同年龄阶段的贫困者应当接受的教育不具有同质性，需要吸收社会各领域的不同专业人士，在政府的指导和政策的支持下激发其参与到贫困群体能力培养的事务中来，他们处于经济社会发展的最前端，熟悉不同地区的风土人情以及经济社会运行状况，结合自身在实际工作中获取的经验，能够有效地成为塑造贫困群体内生能力的第二大主体，提升贫困人口能力建设的精准性。

其次，在能力建设目标上，应当培养贫困群体自主创造价值的能力，摆脱贫困文化的束缚。知识的学习是能力建设的关键所在，对处于学龄阶段的贫困群体应当提升义务教育的普及程度和入学率。基础教育对阻断贫困代际延续具有关键性作用，而青少年是人格形成的关键时期，应当重视现代性思维的培育，转变落后思想观念，激发学习的内生动力，突破贫困文化制约的起点。而对于成年贫困群体而言，掌握一技之长是能够脱离长期贫困的手段，逐渐建立起自我脱贫的长效运行机制，重视现代农业生产观和技术观的灌输，将精神动力转化成为实在的劳动生产能力，通过对现代技能的学习提高他们在必要劳动时间内的劳动生产效率，从而使自身的资本价值得到提升，以适应市场竞争环境，在此基础上消除精神贫困的“藩篱”，真正实现从被动贫困向主动价值创造的转换。

最后，在能力建设的保障上，应当完善贫困群体就业福利体系，使群体能力建设过程更加顺畅。阿玛蒂亚·森曾经指出：“贫困不仅仅是相对地比别人穷，而且还基于得不到某些基本物质福利的机会，即：不拥有某些最低限度的能力……贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”[20]贫困者在就业过程当中由于能力的缺乏，容易遭受市场排斥而面临经济障碍与低收入风险，因此在对贫困者进行教育帮助其提高社会适应能力的同时，应当丰富其就业福利内容，帮助其提升社会融入的能力。具体而言，对于贫困者可以通过制度化的设置提供相应的就业补助、岗位补贴和税收减免等优惠，当贫困者遭遇职业歧视时，也应当确保其投诉和维权渠道畅通。另外，由于贫困者就业具有单一性特征，不容易接收到多元化的职业信息，地区政府可以通过大众传播媒介向其精准推送信息服务，鼓励多样化择业。

(三)注重资产建设，摆脱支出型贫困

将资产建设视为一种反贫困理论的议题最早由美国经济学家迈克尔·谢若登提出，“资产建设理论”突破了传统福利观下以增加收入作为贫困救助的基本方式，将增加穷人的资产作为其摆脱贫困的核心。该理论指出，充足的收入仅仅满足了贫困者的基本消费，只是使其具备基本生存能力的手段，传统的反贫困政策虽然为贫困者提供日常的生活保障，但是由于缺乏资产而缺乏潜在的消费力，导致他们并不能够真正走出贫困。社会富裕阶层大多具有数量可观的资产，例如房屋、债券及股票等，这会使他们拥有更多收入来源的方式，在较低程度上遭遇支出型贫困现象的出现。谢若登提出，应当为贫困群体建设属于自己的资产，当其收入链发生断裂后能够通过资产补充支出不足，改变其思维和互动的方式，有助于其走出贫困的束缚。对于我国贫困群体而言，在精准脱贫后，个人资产建设制度作为打破结构性贫困的手段，能够抑制支出型贫困出现。但在制度构建的过程应当综合考量现实，从贫困者的实际需求出发，使得资产建设能够成为长效可持续的反贫困机制，确保其在能力建设的基础上获得进一步的资产积累，提升脱贫绩效。

首先，将发展理念注入资产建设政策制定当中，并使之长效化。资产建设政策应当以保障贫困者基本生存为前提，通过建立贫困资产账户赋予贫困者资产建设的权利为导向，以使政策具备反贫困的可持续性。具体而言，在对脱贫者进行反贫困资产建设的过程当中，应当始终将其个人资产建立与社会的进步联系起来，使社会福利政策与其更加契合。在注重“收入政策+能力建设”的反贫困措施同时，利用脱贫者自身的资产积累能力，采用个人发展账户的形式，以资产建设理论为指导，巩固反贫困效果。[21]与此同时，还需要将除政府以外的多元主体纳入账户建立的实际当中，通过贫困帮扶的形式定向进行资金的援助，协助贫困群体进行资产积累。

其次，融合资产建设政策与反贫困政策，通过资产提升反哺个人能力。精准脱贫后贫困表现出全新的样态，在未来反贫困制度的构建过程中需要更加把握好贫困的发展趋势，利用资产建设政策中资产账户这一工具，拓展个人社会资本支持网络，使个人能够投入到自我能力建设的进程中来。在实践过程当中可尝试为农村贫困者设立个人发展账户，通过个人收入、国家和集体补助以及其他组织资助等形式，将所得资金计入个人账户，由政府给予银行相应补贴，给予资产账户相应的利率优惠，在健全监督机制的情况下，鼓励贫困者运用账户资产进行个人能力的建设，例如通过子女教育、购买房屋、社会投资等增加账户无形价值，并在此基础上不断扩大账户的功能范畴，使得不同年龄阶段贫困者的多元化需求均能得到保障，从而打破贫困恶性循环的链条。

最后，发挥个人资产账户与社保制度的协同作用。在现行社会保障制度中，虽然个人发展账户的建设还有所缺乏，但是一些城市已经开始进行具有地区特色的账户建设模式，资产建设的社会效应也在不断加强，这种帮扶模式逐渐被大众所接受。因此在社会保障多层次发展理念指导下，应当加快个人发展账户与社保制度的协同作用，逐步将个人账户纳入社保体系当中。由于养老金账户可以进行资金的积累，不存在个人之间的转移支付，单位缴费在国家免税优惠条件下进行补贴，其中一部分不计入个人账户，所以养老个人账户具有演化为个人发展账户的可能。因此可以将养老账户适当嵌入其他功能，使之逐步过渡成熟。在账户形成的初期可以采用兜底补充的模式，在功能更加丰富和多元化的基础上加大覆盖人群，由农村贫困人口扩大至城市流动人口，最后向社会整体覆盖，协同社保制度的建设，使社会逐渐摆脱大规模支出型贫困的发生。

五 结论

贫困问题的解决是我国全面建成小康社会的关键所在，发展性福利观倡导一种积极的贫困解决路径，强调整体性、内生性和综合性，体现国家和社会协调作用。从具体实践上来说，就是要注重包括个人、家庭、邻里、社会组织等不同主体以及社会投资的共同作用，并将就业、个人能力和社会资本等要素的培育置于脱贫的优先位置。当前我国脱贫攻坚已经取得了重大胜利，长久以来的原发性贫困将会逐步消失，转入由绝对贫困向相对贫困、物质贫困向能力贫困、收入贫困向支出贫困变化的新阶段。在贫困表现出新特征的趋势下，由政府“主导”的反贫困模式也应当逐步向由政府“引导”过渡，发挥社会主体的多元协同作用。借鉴发展性福利的贫困治理方式，并结合我国扶贫实际和国家战略布局，在乡村振兴的背景下通过引入和培育企业和社会团体参与到扶贫过程当中，通过增加就业改善相对贫困状态；对于脱贫者进行分类教育，提升个人能力的不足；积极探索我国资产建设政策的制度设计，抑制支出型贫困的出现，在三方合力的基础上形成综合性机制，实现贫困问题的可持续治理。