当前PPP项目实施中的问题成因及对策研究

李 学 福

(中国铁建股份有限公司，北京 100855)

以PPP模式将市场机制引入公共服务领域，对于促进公共基础设施投资主体多元化，提高运营服务质量，优化资源配置，实现公私部门优势互补，具有重要的现实意义。但由于其在快速发展的进程中出现了一些问题，影响了PPP模式的推展和功效的发挥。当前应对其存在的问题进行系统梳理，对造成问题的原因进行深入分析，以便有针对性地提出解决方案，并寻找合适的对策措施。

一、当前PPP项目推展中存在的共性和突出问题

PPP模式的本质是基础设施建设和社会公共服务领域相关机制及管理方式的系统性变革。其目的在于转变政府职能，减轻政府多领域直接投资的财政压力，引入社会资本，以市场化方式配置资源，通过特许经营和政府购买服务等方式打破行业垄断，形成由社会资本提供公共产品的竞争性良性机制，提高社会公共服务质量和效率。根据PPP模式的这一本质性要求和系统性目标设定原则，衡量并审视当前运作和实施中的PPP项目，从中可以发现，各地区各领域均不同程度地存在着一些值得注意的问题。

(一)观念和思路滞后导致PPP模式潜存的良性机制难以有效发挥作用

由于基建领域多年来形成一哄而上的习惯性影响，在国务院限制地方政府债务并推进PPP模式之后，众多项目在很短的时间内以“PPP模式”的名义出现并实施。在过于快速的跟进中，不论政府相关部门，还是社会资本方，多数主体对PPP模式缺乏深入研究和全面了解。个别行政领导只看到了其融资的功能，部分地方政府部门仍以原来的城市建设思路应对新模式下的市政工程建设，从未考虑或很少关注在PPP模式下项目相关方互动关系的构建和良性机制的探索。其典型表现是政府部门“业主”思维过于浓厚，主导的范围过于宽广，与社会投资方合作的意识淡薄，涉及PPP项目的重要决策均由政府做出，本应由项目相关方协商的问题多为政府一家独揽。地方政府这种全能性的习惯行为，使得社会投资方在项目的规划论证中参与程度过低，个别的甚至在项目的实施中和经营上也没有话语权。这既不利于项目相关方积极性的发挥，也难以充分利用其所长，更不符合PPP模式的本质要求，还在一定程度上给建筑行业带来了不良影响，使部分社会人士对PPP模式产生了误解。

(二)部分社会投资方过于急切的逐利行为偏离了PPP模式的主旨

与部分政府部门观念滞后相对应的是，相关社会投资方非常敏锐，且急于参与到社会公共服务项目中来，以期在基础设施建设和运营领域尽早占据有利的竞争位置。这本来无可厚非，但个别投资方过分专注于从政府手中尽快拿到项目，而对项目的运营缺乏经验，对运营中可能出现的困难估计不足，对项目的长期投资没有做好充分的准备，对运营中服务质量的提升关注不够，考虑更多的是短期盈利。还有的社会资本方对项目全生命周期内与各方的复杂关系认识不到位，只是急切地想先拿到项目，尔后再以传统的方式从政府手中博取更多的利益。这种只考虑获利没准备承担责任的投机心理，使得有些项目在启动阶段就偏离了PPP模式的本质属性，结果出现了一些“伪PPP项目”和“无序竞争，恶意低价中标，再设法让政府多出资”等不规范行为。这种把好经念歪，把好事搞砸的不良举动，招致了社会有关方面的责问。对此，国务院、财政部和发展改革委陆续出台了多项政策措施，规范PPP项目的实施和运作[1 -2]。

(三)重眼前轻长远的盲动行为给未来埋下隐患

个别地方政府过于看重“上项目”的宣传效应和短期政绩，千方百计争取项目入库。有的还没入库就先期进入操作阶段，使项目从一开始就在不确定中进入风险遍布的危险地带。还有的仅将PPP项目作为引进民间资本解决政府债务危机的手段，只考虑其融资功能，不注重投资的效率和效益，忽视项目前期的可行性论证。有的个别咨询机构不负责任地高估项目收入，低估政府未来的补贴金额，隐藏了未来政府的债务风险。个别社会资本方过于看重施工环节的当期利润，总想把项目做成BT模式的拉长版，不重视运营能力的培育，把麻烦甩给了未来的班子。为减少和杜绝这类不负责任的行为，国家财政部制定了地方政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，中国资产评估协会也出台了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指南》[3]。

(四)项目相关方目标差异过大和协调不够致使部分项目实施效率低下

由于观念、意识等方面的原因，部分PPP项目各利益相关方目标设定差异过大。本应利益共享、风险共担的机制建立不起来，各方都只盯着自身的局部目标去介入项目，很少关注全局和长远。由之造成沟通交流不畅，争执扯皮增多，个别严重的甚至造成关系对立，致使项目难以顺利实施。有的地方政府在招商引资时无边界地承诺提供优惠，一旦进入实质操作阶段，又以各种理由推翻原来的承诺。有的口头上承诺实际上却推三阻四地不落实。有的本该地方政府承担的征地拆迁等事项，运作推展不力影响项目实施。还有的前届政府承诺的事项，后因换届等造成朝令夕改，给项目的实施带来诸多麻烦。“刺桐大桥”,“江津污水处理厂”等案例教训深刻[4]。也有的社会资本投资方以联合体的形式获取项目的开发权，而在实施阶段因联合体内部协调不力，致使前期承诺的投资不到位，拖延了项目的实施进程。为此国家财政部和发展改革委专门下发了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》[5]，以规范和杜绝这类不当行为。

(五)评估论证不充分致使后期项目实施和运营中麻烦较多

PPP项目一般具有投资规模大、技术要求高、相关方众多、合作关系复杂、建设和运营周期长等特点。这就要求在项目实施前期，一定要进行全面科学地规划，深入细致地论证，充分精准地评估。同时，对个别不确定的事项，提前预设再协商的机制，以防因各种不测事件，使项目实施陷入被动。当前国内不少PPP项目启动过于匆忙，实施过于草率，可行性研究不够，论证比选不足。个别地方政府为寻求短期的政绩，草草上马，实施过程中频繁变更，致使项目的推进困难重重。还有的因前期规划太过粗糙，诸多事项事前考虑不足，相关设计不符合实际情况，导致项目后期难以为继。

二、PPP项目实施中产生问题的原因分析

上述问题的出现有多方面的原因，将其完全归咎于客观因素是不科学也不恰当的。当前应着力从行为主体的主观上分析原因，找出症结，以便对症下药，努力使PPP模式在基础设施建设与运营中规范实施，在为公众提供高质量服务方面发挥更加突出的作用。

(一)个别地方政府政绩观和社会资本方投资动机有偏差，是造成部分PPP项目陷入被动的主要原因

PPP模式的核心本质是基础设施和公共服务领域投融资体制的重大改革，也是公共设施运行机制和社会管理领域的深刻变革。地方政府和社会资本方均应以提高社会服务质量为目标，着力改革投资模式、管理方法、服务方式，以社会资本的引入和市场机制的运用创设良好的公共服务设施运行机制，在合作共赢中为民众提供高质量多方位的服务。尤其应以优质服务追求长期效益，而不是紧盯着眼前的短期利益。个别地方政府由于缺乏正确的政绩观，盲目追求上项目的数量、开工时的轰动效应、投资额的排位和对当期本地GDP的拉动作用，往往对项目成长与本地经济社会发展规划的契合程度缺乏论证和整合措施，对项目实施中的困难和风险考虑不足，对投资方的意图和动机了解不充分。有的项目匆匆上马很快就陷入被动，给公共利益造成损害。甚至有极个别投资方顶着国际资本的大帽子忽悠地方政府领导人，以近乎虚假的方式注册多家企业，设立多项基金，用少量注资获取政府引导基金和银行贷款后，反复转移，以空手套白狼的方式介入公共服务项目，拿地占资源，赚足钱之后抽身再到别的地方如法炮制，把烂摊子甩给当地政府。由于地方政府的盲目引资和个别官员官僚主义的粗枝大叶，往往使不负责任的投资方得不到有效监管，单纯逐利的精心算计在其获利跑路后还把责任推给当地政府，教训深刻。

(二)项目相关方缺乏严细作风、长远规划和契约精神，是PPP模式出现诸多问题的又一重要原因

引入社会资本投资基础设施建设和运营，涉及到的利益主体众多，关系相对复杂，尤其是运营时间长、变数大，客观上需要进行严密科学的论证和深入细致的分析，有些事项还要进行精准的测算。PPP项目一般运营周期都比较长，因此涉及到相关事项的不确定因素比较多，有些难以在项目论证阶段明晰的事项，相关各方应提前预设再协商的时段和准则。所有这些都需要政府部门、社会资本方和其他利益相关方以严谨细致的作风进行精心筹划、分析、比较、验算。同时，应当对项目的长期运营、未来相关产业的开发与扩展等有长远而系统的规划。另外，对未来社会环境变化等问题，要提前准备好相关预案及协商机制，防止未曾料到的变故或矛盾纠纷影响项目的后续实施。在合作过程中，应以各种方式和手段持续强化项目各参与方的共赢理念、合作意识、契约精神，这具有十分重要的意义。项目各参与方必须充分意识到，通过自身努力去帮助其他相关方实现其利益目标，才是己方获利的正确途径，而不要一味地过分强调自身的利益。项目出现矛盾和纠纷后，各方都要主动善意地通过协商解决问题。凡经协商仍不确定的事项，在未获其他各方同意的情况下，不得随意变更。从国际经验来看，1980年到2011年，拉美地区的PPP项目，超过50%的有再谈判发生。以PPP模式实施和运营比较好的伦敦地铁项目，各方约定在特许期内每隔7.5年就要重新审定契约条款，以使项目的运作更符合不断变化的社会实际，并且更富有弹性[6]。

(三)以简单思维应对复杂问题，也是PPP模式在实施中遇到诸多困难的一个重要原因

我国的基础建设行业在计划经济时代由政府代表国家包办几乎所有的建设项目，企业只要把活干好就行。改革开放后推行招投标制度，在经营管理方面体制虽然有了很大变化，但拿到项目之后操作起来亦相对简单。进入新世纪，随着投融资体制改革的深入，将社会资本引入基础设施建设和运营领域，项目和利益主体的关系远不像原来单纯的业主和施工方那样简单。建设、运营和交付模式的变化，也比原来开工、建设、竣工交付甲方复杂多了。项目实施和运营周期，少则十几年，多的会拉长到几十年。应对和解决这类日趋复杂的问题，仅用以往的经验和简单思维，往往会失去效用，必须以复杂的系统思维认识、评判、把握和处置PPP项目中所遇到的各种难题。如当前PPP项目所有参与方均应以习近平总书记所提出的人类命运共同体理论和共享共赢理念处理与其他相关方的关系，以平等协商的方式解决项目推进中所遇到的各种问题，以系统思维把握项目相关方的互动机理，借助系统的演化机制和涨落机制把握时机和工作力度，构建项目相关方良性合作的高效运行机制[7]。

经验少和学习能力不足，也是PPP项目推进受阻的一个重要方面。伴随着科学技术的迅速发展和各行业在激烈竞争中技术能力的增强以及管理模式的创新，新业态、新模式不断涌现。PPP模式作为国际上广受关注、优势明显、潜力巨大的全新模式，对于我国的基础设施建设者来说，确实是一个新事物。经验少，理论研究和现实探索都不足。这就需要强化学习能力，充分借鉴发达国家和先进企业的成功经验，结合我国的现实状况，在融合与深化上下足功夫。当前需要注意的一个倾向是：学习国外的先进经验,做法和模式，一定要学到实质，掌握核心，把握精髓。千万不要仅学在表层，更要注意防止在国外先进有效的框架中简单地以自私的需要充填落后或负面的东西。

三、关于PPP项目健康推展对策措施的相关思考

为使PPP模式在公共服务领域发挥更大的作用，吸引更多的社会资本投资公共基础设施建设和运营，当前应在优化全社会营商环境的同时，还需对PPP模式的内涵、特征及健康运行所需的边界条件进行深入分析，以此寻找科学的方式与合理的方法有成效地加以推进。

(一)以习近平总书记提出的共享共赢理念，规范,统整和指导PPP项目各参与方的思路和行为

总书记提出的人类命运共同体理念，不仅仅是指导国与国之间关系的总体原则，也应成为处理PPP项目利益相关方合作关系的基本准则。经济全球化是在市场机制基础上国际经济体系的深度融合，追求合作共赢是其基本准则和制胜法则。作为地方政府的相关部门和各领域的市场主体，应致力于将这一普遍原理应用到微观经济活动中。具体到所参与的PPP项目，应在实施中与各利益相关方通力合作，相互支持，更多地以利他行为获取对方的支持并实现自身的目的。完善的市场经济是道德经济。经济交换原则的实质是互利。亚当·斯密早在200多年前就指出：“在人类社会，人在任何时候都需要别人的合作与帮助”[8]。这个十分重要的人类生存与发展通则，由于资本主义早期阶段过分的竞争被部分地遗忘了。在大力发展社会主义市场经济的今天，我们应该找出并创设更多类似于PPP模式，以合作、共有、共享、共赢为基本特征，利于人类健康发展的新业态、新领域、新机制。

(二)以精微细致的构思和科学严密的分析做好PPP项目的规划和论证

一般说来，PPP项目涉及到的相关方多，利益关系复杂，处理好各方关系并构建良好的运行机制，需要各相关方多用心思，多研究合作方的目的和行为方式，多考虑合作方的现实感受。PPP项目多数周期长、变数多，这更需要各相关方对项目的功能、特点、边界条件等进行深入研究，周密分析，必要时还应对未来和可能出现的变化进行研判和预测，并制定相应的处置方案。另外，多数PPP项目涉及的业务领域多、覆盖的范围广，有的不仅包括规划、融资、设计、施工、运营，还包括后续的综合开发。项目协作方和联合体不仅数量多，而且不同阶段变化也比较大。众多单位协调行动需要前期进行周密科学的规划，实施中更要注重科学合理的调度，遇到问题更需要各方共同面对，主动担责并处理。所有这些都对项目组织者的综合素质提出了较高的要求，其协调能力和风险评估能力都必须达到较高的水准才能应对各种不测，否则难以承担如此高难度的工程任务。业内人士熟知的杭州湾大桥，仅参股的民营企业就达17家，收费年限30年。由于当时没考虑到在一定区间和一定时段内特定地点其他通道的限制性要求，在通车后不久，因嘉绍大桥、钱江通道等陆续建成，造成的车流量减少和分流，使得杭州湾大桥通车收益未能达到预期，一定程度上影响了社会资本方的投资效果[9]。

(三)着眼长远，注重核心竞争力和运营机制建设，以项目的科学运筹提升综合能力促进企业转型升级

PPP项目对企业最大的挑战是其资源筹组能力，最关键的是项目参与方组成联合体的运营机制建设，最应受到关注的是通过项目实施提升综合服务能力，促进企业转型升级。这就需要在PPP项目的运筹和实施中，务必重视提升企业的资源运筹能力。对当前的建筑企业来说，从带资承包建设逐步走向融资开发及运营，直接服务于民众，不仅是资源运筹领域的扩大，服务范围的扩展，还是企业自身转型升级的需要。对于地方政府来说，只需在PPP项目最初的选择和最终的收官阶段加强调控，努力使社会资本对利润的追求与社会公共福利的提升相一致，其他所有环节和过程都交由社会资本投资主体来运作和实施。在这其中，政府部门应高度重视与社会资本的合作关系，强化契约精神，并适度放权，通过协议等形式赋予并确立社会资本在项目设计、建设、融资、运营等方面的主体地位，充分发挥企业在项目经营中的技术和管理特长，以此激发市场主体的活力和投资潜力。同时，通过风险管控和控制权的让渡实现项目整体效益最大化和为民众服务最优化。适应这种大趋势，以建筑施工为主的央企更应充分考虑社会发展阶段性特征和与之对应的主体需求，顺应国家由大规模建设逐步向更加注重基础设施运营质量提升的转变，适时调整经营重点，部分地向投资、建设、运营一体化方向发展。

(四)以项目和产业的联动强化运营能力，亦是PPP模式促进企业转型需要高度重视的一个方面

PPP项目与传统项目的承包建设有着明显的不同。一般是建设与运营相连，项目与产业同步。项目做好了，产业会逐步扩大。一个运行良好的PPP项目，如果坚持后续的综合性开发，有可能逐步扩大产业链，部分地将基础设施和公共服务的外部溢出效应内化于项目内部。同时，价值链的拓展和产业联动，会内在地强化各协作方的运营动力，推动各合作方以创新为根本驱动力，不断增强产投联动以及项目主体与各协作方的共生共荣关系。PPP项目运营得好，往往会从最初的联合体，发展成为具有上下游互补互促的产业集群。其中的互促共进机制和均衡约束机制，可有效避免社会资本只顾眼前的短视行为，有利于实现多方长期合作，互利共赢。