“数字福建”建设中政府推进电子政务的注意力测量——基于福建省政府政策(2000—2018年)的文本分析

何桂洪

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

一、问题的提出

自“数字地球”概念[1]传播以来，电子政务作为数字区域信息化应用工程备受关注。1993年2月，以克林顿(William Jefferson Clinton)为主导的美国政府正式提出了电子政务(E-Government)的概念[2]，并引领国际电子政务的建设热潮。1999年，我国“政府上网年”全面启动，中国电子政务大发展的序幕也随之拉开[3]。2006年，国信办出台《国家电子政务总体框架》(国信[2006]2号)，推行电子政务被纳为国家信息化工作的重点，电子政务成为国家顶层设计的关注重点。

福建的电子政务策源于“数字福建”战略的实施，溯自“十五”期间，时任福建省省长的习近平做出了重点建设“数字福建”的战略决策，嗣后并将电子政务升格为“数字福建”建设的引领项目。2017年，福建省被列为国家电子政务综合试点，以先试先行的探索精神加快推进电子政务发展，试图能“为国家电子政务建设和数字区域建设提供了示范和先导”[4]。

2000—2018年间，福建省政府在建设电子政务上颁布了大量的政策文本，对这些政策文本进行深入分析，挖掘内嵌其中的注意力配置情况，可以研判电子政务的时序演进、阶段发展重点等情况。“数字福建”是建成“数字中国”工程的基本组成单元，因此，通过政策文件总结和发现“数字福建”建设重点的电子政务发展经验，对于“数字中国”建设也有着一定的借镜参考价值。

盱衡电子政务的发展态势，学术界进行了各维度的理论研析，现有研究主要聚焦在两个向度。

(一)以发展为中心：影响电子政务发展因素的两类分析

1.基于政府面板数据的实证分析

一类是采用中国省级面板数据厘清电子政务发展水平的决定因素[5]；一类是基于省部调研数据分析我国电子政务发展的症结[6]；或者采用中国地级市截面数据对政府网站发展水平的决定因素进行了研究，从而归纳影响电子政务发展的因素[7]。

2.基于指标比较的解释，从多指标出发，厘析电子政务的发展要素

有学者从数据和案例出发，对电子政务网络基础设施建设、政务业务信息化应用、政府数据开放、政府大数据应用、“互联网+”政务服务、政务新媒体、政策环境等七个指标比较，分析了当前我国电子政务发展水平及面临的困难[8]；有学者研究指出，在建设网络强国的新时期，应从电子政务标杆规范、政府服务平台、网络参与和数字鸿沟共4个指标来革新电子政务的层面[9]。

(二)以服务为中心：测量电子政务服务能力的路径

1.基于国际绩效考核的测量

一类分别从发展历程、顶层设计、指标体系、结果应用等方面对中国和美国的电子政务绩效评价工作进行比较阐述[10]；一类围绕评估主题、评估对象、调查范围、评估指标、指标权重、结果分类等方面分析了近年来国外电子政务绩效评估的最新进展[11]。

2.基于数据测评的剖析

有学者调查分析了我国包括省会城市在内的多个城市，从成熟度和用户体验两个指标测量我国电子政务在线服务现状[12]；有学者从县级政府门户网站着手，通过其在线测评数据分析电子政务的回应性[13]；或者通过应用多维指标体系对省份、地级以上城市数据进行收集，最后落脚点在探索电子政务服务能力分异特点[14]。

上述两个向度均指涉以政府关于电子政务的系列数据进行实证分析，从实然层面上为政府电子政务达到应然层面的追求解决了诸多理论迷思。但是，其所涉研究范围偏向于以国际或国家为视角的大环境系络，研究对象的普遍性不能恰当解释地方电子政务的特殊性，在解释具体地方政府电子政务的掣肘与短板上，仍旧力有未逮，因而无法对具体地方政府在区域电子政务的治理上提供细节上的落地参照。据此思路，那么问题的焦点便集中在：(1)如何对福建省政府推进电子政务建设的注意力进行测量？(2)在2000—2018年间，福建省政府对电子政务的注意力投入呈现怎样的变化？(3)这能为区域性电子政务的推进提供怎样的启示？

为此，本文藉以福建省电子政务系列公开政策文件为分析样本，溯及“数字福建”推行以来的电子政务建设状况，引入ROST软件和QSR NVivo 11质性研究软件进行规范的文本分析，聚焦2000—2018年的政策，厘清相关的数据，以期测量福建省政府对电子政务的注意力情况，试图在特殊性上为中国电子政务的测评提供另一种视角，期望可以获致一些对区域性电子政务发展具有增益性的启示。

二、理论假设与研究设计

(一)理论假设

“注意力”(Attention)是源自心理学的一个概念，经西蒙(Herbert A.Simon)引进管理学领域后，并将其定义为“决策者在制定政策过程中，有选择地关注某些信息而忽略该信息以外的部分”[15]。在西蒙研究的基础上，奥卡西奥(Ocasio W)提出了注意力基础观[16]，进一步论证了决策者注意力对政策制定的影响作用。此后，注意力分析在观照政策发展进路等方面得到学界的广泛研究运用。

政府决策是始自决策者的注意力聚焦而产生决策动机，最后落实决策行为的过程[17]。注意力分配对政府的行为选择有着至关重要的作用，是分析政府行为和政府决策的重要中介变量[18]。政策文本是政策存在的物理载体，作为政治仪式的符号，具有价值宣示功能[19]。因此，本研究基于注意力分析，选择“数字福建”建设以来的电子政务有效政策文本为样本，采用ROST软件与QSR NVivo11质性研究软件对样本做文本分析，在运用ROST软件建立多级词频库的基础上界定出测量维度，在软件中添加节点并进行对应编码，力图测量电子政务在“数字福建”建设过程中的注意力变化轨迹和特点，以期分析福建省政府对电子政务的关注程度，解释福建省政府推进发展和应用电子政务的内在逻辑，进而为电子政务的推进建设提出增益性意见。

(二)研究设计

1.政策文本收集

研究的数据源主要聚焦在“中国福建”省政府门户网站中与“电子政务”相关的正式公开的政策文本。“中国福建”省政府门户网站是由福建省人民政府办公厅主办的，其公开政策文本具有权威性。具体收集方法如下：在网站“搜索平台”功能区中检索“标题”或“正文”中包含“电子政务”一词的全部政策文本，涵盖方案、报告、意见、工作要点、通知、规划等政策文本。遴选的政策文本的时间跨度为2000—2018年。本研究选择此时域的缘由是，自2000年伊始，福建省正式启动“数字福建”建设，电子政务作为其中的一项工程开始被逐步推行。本研究的检索工作于2018年6月26日至2018年7月20日期间完成，并逐一对搜集到的政策文本内容进行梳理分析，剔除与“电子政务”主题相关度不高的政策文本，例如闽文办[2009]47号文件《福建省文化厅关于成立电子政务顶层设计工作小组的通知》是一份电子政务小组成员名单，与研究对象相关度低，故剔除。经政策文件清洗后，本研究最终得到了有效政策样本66份。通过归纳整合，本研究构建了包含政策标题、发文单位、文件编号、发文时间、政策全文等数据字段在内的福建电子政务相关政策文本数据库，为后续研究奠定材料基石。

2.文本分析方法

文本分析方法业已成为学术界各领域在大量文本内容的基础上探究文本深层次内在逻辑的重要研究方法。文本的直观表征是文字，文字作为人类创造的第一套完整的视觉符号体系，帮助人类的信息活动实现了体外化的记录、保存和传播[20]。文字作为人类思维表达的符号载体，可以向外界传输思维所指，反之，亦可以从文字中解读其思路指归。传输与解读，两者是相互作用的存在。作为政府本身，政策文本是其执行力的依据。“文本信息之间存在着大量的链接和引用关系”[21]，使用文本分析方法对政府政策文本的关键词、词频、句子频数等指标做测量，可以从中研析政府的工作重心。以政府政策为样本做研究，“能够挖掘政策潜在语义和元政策要素，从政策价值、政策倾向等高度评价或比较不同时期的政策差异，更好地跟踪政策扩散过程”[22]。

3.ROST NAT 4.6政策分析工具的运用

ROST NAT软件在管理学、情报学、传播学等学科领域均得到了广泛的学术运用。它是由清华大学新闻研究中心研发的一款文本分析工具，可以实现“从数字化的材料中归纳出具有说服力的普遍性结论”[23]。ROST NAT软件功能强大，其拥有两大特色：一是能进行规范化的文本智能分词和词频统计，软件内置常见特征词表，对政策文本可以以词组为单位进行规范划分，在分词完成后，能智能化对文本作词频统计，对提取的高频词均注明其出现的频次数值，且生成按序排列的词频统计表；二是具有高效度的语义网络分析功能。社会科学研究中，可以进行语义网络分析的研究工具众多，诸如UCINET、Gephi和CiteSpace。但ROST出于对中文语言支持度高和操作简易化的特性，被国内众多学者所研究运用，在文本分析研究领域占据了一席之地。

4.QSR NVivo11质性软件的运用

QSR NVivo软件是澳大利亚QSR公司开发的一款定性研究资料分析软件[24]，可以处理与分析从网路下载的资料与档案，大大提升了研究的方便性[25]。QSR NVivo 11 plus是该软件中文语言的最新版本，其拥有两大特色功能：一是编码功能，NVivo可以从树状节点和自由节点两种操作技法对研究资料进行有序的可视化编码，有助于研究者从中挖掘事件表面背后的理论逻辑；二是词频功能，此项功能的作用在于从驳杂的文本中，以特定词汇或者是句子单位在选定文本中出现的次数的高低排序，并且可以以“词云图”可视化展现，见图1。

图1 福建省电子政务建设词云图

图1所呈现的是“数字福建”建设以来推进电子政务的政策文本构成的词云图(图中颜色为计算机显示颜色)。词云图的表达逻辑是以政策文本的关键词频次高低为排列依据，直观视觉表达为字的大小与距离云图中心的距离。关键词在政策文本中的频次越高，其居于词云图的位置越中心，且占据的面积越大，意味着其所获得的注意力配置值越高。由是之故，依据所得电子政务词云图可以推断得知，在“数字福建”的推进过程中，电子政务作为“数字福建”项目的“排头兵”，主要围绕“建设、发展、信息、服务”等方面大力推进，在信息化领域、公共领域、农业发展、教育发展、社会进步、机制创新等多个细节处深入转进。

词云图的直观视觉化为政策文本分析的注意力测量提供初步判断，但是其宏观性的表达，无法准确以具体数值为注意力测量作微观陈述。为此，仍须藉以细化编码为基础，作进一步的注意力配置剖析。

三、研究过程与研究结果

(一)建立测量框架

福建省政府出台的“电子政务”相关政策文本一般是以《国家电子政务总体框架》为参考根据[26]，结合本省电子政务顶层设计的展望以及实际情况来制定可操作性的政策性指导文件。因此，两者的电子政务框架设计存在近似对应，这对本研究建立测量框架提供了整合思路和可行性。福建省电子政务设计的总体框架主要围绕“网络基础设施层、政务信息资源层、应用基础支撑层、综合应用层、门户与渠道层、标准规范与管理体系、信息安全与保障体系”等七个层面展开工作。中央设计的电子政务总体框架则涵纳“服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制”等五个方面。本研究整合中央和福建省两级电子政务的框架设计，将电子政务测量维度划分为信息资源、基础设施、管理规范、信息安全与应用系统等五个方面。

依上述进行研究分类范畴界定后，首先，将事先收集到的电子政务全部政策文本合并为一个Word文档，导入ROST NAT进行词频统计，得到文本的词频表(见表1)，选择词频高于3%的词汇构建高频关键词库。在这一过程中，得到的高频关键词库体量巨大，信息繁多，不能直接作为测量关键词。为了筛选出符合注意力测量维度的关键词对象，运用ROST NAT 软件的NET DRAW功能对高频关键词库进行语义网络分析，得到文本的语义网络分析结果(见图2)。

语义网络分析是辅助注意力测量的先期步骤。在语义网络分析中，其最终结果以疏密交织的线条为平面关联，与注意力关系度越高的词汇，与其联结的线条也就越密集，反之，与注意力关系度越低的词汇，与其联结的线条则越稀疏。

表1 词频表部分结果

数据来源：ROST NAT 4.6文本分析结果。

图2 语义网络分析结果

其次，对高频关键词库进行筛选组合。回归到政策文本的具体语境，综合前期研究的词云图结果、语义网络分析结果，剔除与研究无关的词汇，将剩余高频关键词做归纳，整并到其对应的测量维度中。出于提高编码信度的考量，本研究邀请了“大数据时代地方治理研究”课题组对研究进行检视指导，对高频关键词库再三斟酌，分组测试和比对，最终完成研究分类与高频关键词汇总表(见表2)。

表2 研究测量维度与高频关键词汇总表

在这一过程中，为廓清编码统计的类属关系，研究事先将部分具有同义的高频词汇进行同类项合并。诸如在“信息资源”维度的“信息安全”一项，实然合并了“安全保障”和“系统安全”两个编码节点；在“管理规范”维度的“监督”一项，其实涵纳了两个编码节点，分别是“监测”和“监管”两项。

(二)文本编码

对政策文本作测量维度的分区后，利用NVivo11软件对所有有效政策文本建立节点并进行文本编码。在编码过程中，遵循“互斥、逐行”的基本编码要求，设置“信息资源”、“基础设施”、“管理规范”和“应用系统”四个测量维度为树节点，其涵括的关键词为子节点，以逐行编码方式对全部政策文本作相应的编码工作，将符合电子政务测量维度的文本信息分别纳入对应节点。在编码程序中，当遇到的文本信息包含多个关键词时，为避免重复编码，应回到具体文本语境对关键词做语义分析。依据“互斥”的编码规则，每个关键词只允许编码一次，而当关键词在文本句子中所表达的含义不相同时，则需要对这个文本句子进行重复编码计算。

为更好量化2000—2018年区间的福建省电子政务推进逻辑，在时间轴上呈现分阶性可视化以通览其推进的路径变化，将2000—2018年的政策文本以5年为时间单位，分别依次划分为T1：2000—2004年；T2：2005—2009年；T3：2010—2014年；T4：2015—2018年。

将全部政策文本导入NVivo11，进行初步编码取择后，统计得出各时间区间的样本目标参考点数及总参考点数，进而计算出福建省电子政务建设的注意力比重(见表3)，并得到其比重结构图，见图3。

表3 福建省电子政务建设注意力情况

图3 福建省电子政务建设注意力比重结构图

通过对福建省电子政务建设的注意力情况进行研究厘析，结合福建省电子政务建设的推进实践，我们探寻到“数字福建”在推进过程中政府对电子政务建设的注意力配置有着如下特点：

1.电子政务总趋势：总体呈现梯次发展态势

在表3的注意力汇总中，依据其T1至T4的总参考点数值，可以洞察到其呈现出显著的梯度上升趋势。具体而言，在2000—2018年的时间跨度中，电子政务建设的参考点数值从起步的69次上升到418次,攀升幅度显著可观。影响参考点结果变量的因素是中央和地方政府对电子政务建设的注意力越来越占据着津要地位，这与政府决策者推动信息化的决心与行动密不可分，驱使电子政务在中国政府实务领域的推广运用在普及性和层次上均有上升趋向。

2.电子政务起步期：聚焦信息资源的发展

在T1时段，福建省电子政务注意力比重呈现出以“信息资源”为核心的先行发展趋势，发展方向侧重在政务办公中的应用，并逐步扩大电子政务基础设施建设，逐步形成电子政务规范管理体系。肇始自2000年福建省启动数字福建项目的建设，电子政务作为该项目的先行推进项目开始备受关注。2002年数字福建的“十五”建设规划正式印发，该规划明确要求加快“三网一库”的电子政务系统建设，以及推进信息安全、信息资源整合项目。此时的建设是从零到一的发展进阶，对电子政务的规划和实际落地的建设同步统筹推进。对“信息化”的政务吁求也得到了实然回应，信息资源开始逐步塑形和大力发展，与此同时，基础设施的配套建设也在探索中前进。

3.电子政务稳进期：四个核心维度平衡推扩

自T2伊始，福建省电子政务的注意力比重四个核心维度趋于平衡互补。对“信息资源”维度的重视比值有所下降，转向提升“应用系统”维度和“基础设施”维度的建设，特别是“管理规范”维度的建设。2006年《国家电子政务总体框架》印发，对福建省的电子政务有了顶层设计的纲领指导，同年，福建省数字福建“十一五”专项规划正式出台，对电子政务的各项建设有了具体的书面指示，在其公共基础网络、电子政务专网、信息化安全设施、电子政务系统等多个方维多路并进。

虽然福建省电子政务的推行已有18年之久，但这一时长放在整个历史长河中来看，仅仅是微不足道的一个时间节点，何况目前仍处在发展进阶中，在各个阶段呈现出的高低浮动是发展的正常理路。观察表5和图6，T1出于起步设计的各项因素影响，在四个维度的投入比重有显著的倾斜。T2作为一个分水岭，至此后的各项比重逐步趋向稳定。在T4，尽管只统计了不到3年的政策文本数据，但是其稳中有进的趋势已逐步成型。

4.在“基础设施”维度的建设投入长期趋于稳定

电子政务的基础设施是整个电子政务体系的最终信息承载者[27]。福建省电子政务“基础设施”维度的开发建设涵纳网络基础设施的推进、政务外网分期工程的推进、电子口岸建设等的工程。这些工程出于工作量庞大、涉及开发技术较高级等开发难度挑战，因此在推进过程难免旷日费时。在电子政务建设初期，以金盾工程、金保工程、金农工程、金税工程和金关工程为代表的“金字工程”作为信息化必备的物理基本要件，为全省电子政务乃至数字福建的渐次推进打下了坚实的物理基础。基于此，在后续对政务网基础设施建设、由法人、人口、空间地理组成的三大基础数据库等也迅速展开有效建设。这些对于建成全省三级政务网络体系、推进全省市县办公自动化、升格信息化程度等奠定了基础。

对“基础设施”的推进周期中，总体投入趋向平衡稳定，以“次序设计、渐次推进”为表征的路径显性可见，从工程推进上采拟以“一期——二期——N期”的循序渐进状态，以期获得量质齐升的最终实效。

5.逐年注重管理规范，行政指导加强

在推进电子政务建设的18年历程中，对“管理规范”维度的建设呈现出逐年强化的态势。一是体现在制定了各项“管理办法”，细化落实对每一项相关电子政务建设的建章立制，以公文形式规范信息化建设工作的管理机制。二是更加重视对电子政务建设规划与成果的培训、宣传工作。一方面是对各级政府工作人员进行信息化知识和技能的培训，另一方面是多形式、多层次地开展信息化宣传教育，为电子政务建设乃至“数字中国”的推行扫清思想基础盲区。

管理规范和行政指导的强化也源自中央顶层设计的规划。顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，顶层决定底层，高端决定低端，其设计成果是可实施、可操作的。自2006年伊始，《国家电子政务总体框架》的出台正式把电子政务建设升格至顶层设计的高度。此后，又相继出台国家电子政务“十二五”和“十三五”规划，从发展目标、方针和应用重点等领域渐次推进。地方政府在中央信息化领导小组的牵头带队下，“上下联动”共同促进电子政务建设效力优化升级。

四、结论与政策启示

本研究运用文本分析法，基于2000—2018年福建省电子政务的公开政策文件，对福建省政府推进电子政务的注意力进行探索性分析。研究创新在于，跳出了从国际或国家的大环境系络来研究电子政务的传统分析视角，转而聚焦探究区域性电子政务的发展历程。研究表明，福建省在2000—2018年间电子政务建设总体呈现梯次发展进势。政府对管理规范维度的注意力明显逐年趋于强化；基础设施及应用系统维度的注意力稳定性最高，在时序上没有明显的波动变化；信息资源维度注意力呈现建设初期高度聚焦，嗣后显现平稳发展的状态。总体而言，“数字福建”建设中政府推进电子政务的注意力呈现从“全面铺开，个别聚焦”到“走向纵深，稳步发展”的嬗变，在区域发展上，越来越重视电子政务的全局统筹。

政府政策的践履需要政策文本的规范引导，而政策文本实然内嵌着政府决策的注意力情况。本研究从学理解释上为电子政务发展提供了区域性视角，一方面为政府从区域落地层面制定电子政务建设政策提供了增益性启发。另一方面，电子政务作为“数字福建”的建设项目之一，起着至关重要的作用，而“数字福建”是“数字中国”的组成单元，因此，电子政务的未来进路在宏观层面上是“数字化”的加速度。然而，政策的注意力测量是在研析政策文本的基点上所揭橥的，尚未顾及到各特定行政区域(如省市)的具体行政环境影响，鉴于此，本研究的注意力测量只能为区域性政策制定在实际落地提供宏观层面的优化，无法涵摄所有的政策影响环境。

综上所述，电子政务建设的区域性优化路径应从核心影响因素出发(即信息资源、基础设施、应用系统、管理规范),一是继续推进管理规范的强度；二是适当提升应用系统建设和基础设施建设；三是建立统筹协调机制，对系列影响维度作有序规划。