乡村振兴战略背景下的农村养老保障问题和对策分析——以福州市为例

刘 俐

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

党的第十九次全国代表大会的报告提出建立养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业及产业发展。这为新时代推动中国特色养老事业的建设和发展指明了方向。养老问题一直是我国社会和政府备受关注的一大热点问题，关系到全面建设小康社会，事关社会公平与稳定，影响国民经济发展水平。乡村振兴战略的提出旨在以此来激发乡村发展活力，促进农村经济发展，而农村社会养老保障是农村经济和社会发展的重要保证。在这一背景下，随着老龄化现象的愈发严重，农民对养老保障的需求、服务以及观念等都发生了变化，农民养老矛盾日益尖锐。要想促进乡村全面发展，让农民安居乐业，就必须重视农民的养老保障问题，使农村不仅在经济上有所发展，保障农民生活，还要从根本上不断提升农民的生活幸福指数。

一、福州市农村养老保障发展现状

福州市是福建省的政治、文化和交通中心。据福州市公安局户籍人口统计，截止2017年，福州市60周岁及以上老年人口占全市总人口15.6%，老年人口多，养老已成为社会民生的热点话题之一。未来福州市老龄化现象将愈发严重，养老担子也将显著加重。面对这一社会环境，目前农村养老面临的问题更多，农村传统养老观念发生改变，养老金水平低等一系列问题摆在眼前。

(一)福州农村养老保障取得的成效

2008年，福州市开始实施新型农村合作医疗与农村医疗救助实行“一站式”服务工作计划。2009—2011年福州市全面推进新农保工作，先后建立三批新农保试点城市，实现新农保制度的全覆盖，新农保覆盖率达到90%以上。大幅缩小了城乡差距，改变了城乡二元结构。2007年至2014年全市共新建、改扩建76所农村敬老院，为农村养老提供了平台。农村低保水平不断提高，到2016年底，福州农村低保标准已远高于福建省2 650元的标准。2013年初，福州市在全省率先按不低于统计部门提供的农村居民家庭上年度人均生活消费支出70%的基础上确定了农村五保供养标准，同时，农村五保集中供养标准在农村五保分散供养标准的基础上再提高20%～30%，大大提升了福州市农村五保的供养标准。为进一步提高新型农村合作医疗和农村困难家庭医疗救助水平，农村困难群众更加方便的办理医疗费用报销手续，充分发挥新型农村合作医疗和农村困难家庭医疗救助制度对贫困人口的医疗保障作用，福州市明确了乡村振兴战略的指导思想，统一城乡居民基本医疗保险待遇，不再区分城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，报销待遇相同，进一步打破了城乡二元结构。2018年，福州市将农村低保提高为700元/月，实现了全市低保标准的城乡一体化。

(二)存在的问题

1.政府资金投入低

长期以来，福州市的农村社会养老服务体系建设一直远远落后于城镇地区，政府缺乏对农村养老保障问题的重视，福州低保标准平均待遇水平最高的为仓山区、晋安区、马尾区，每人每年6 840元，最低为闽清县、罗源县、永泰县，每人每年3 000元[1]。通过数据可以看出，在一些县区的农村，农民最低生活保障的待遇水平还是不够高，且城区的农村与县区的农村新农保待遇水平差距大，有两倍之多。这一方面反映了政府财政实力有限，对农民补贴不足。另一方面，反映了农村养老保障制度建设和基础设施的建设远远滞后于城镇。

福州市60岁以上的农民每月可领取85元的基础养老金，仅为城镇居民每月养老金的十分之一，保障水平很低。目前福州市新农保几乎已经全面覆盖农村地区，但按照目前的政策，在个人缴费方面，“新农保”与“城居保”合并前，新农保分为12个缴费档次,城居保有20个缴费档次。一体化后,则统一为200元/年到3 000元/年，共12个缴费档次。另外,对选择200元/年缴费档次的,政府另外补贴每人每年40元,每提高一个缴费档次,政府补贴则增加10元,补贴封顶为200元,虽然补贴比一体化实施前有显著提高，但是最后到手的养老金依然很低。

福州市农村养老保险主要由三部分组成：第一部分来自中央补贴，中央规定的基础养老金是100元，各省市依据实际情况进行调整，福州市目前基础养老金为160元，这部分钱是福州市年满60岁老人都能领取的政府补贴。第二部分来自个人账户部分。按照目前福州市农村养老保险的缴费档次来看，若缴纳200元，则国家补贴40元，最高缴纳3 000元，国家补贴200元。第三部分：银行利息。当前福州市存款3年以上利率为2.75%，由于利息数额不大，假定银行利息忽略不计，那么60岁个人账户累计额=[(个人缴费)*缴纳年数+(国家补贴金额)*缴纳年数]，月领取养老金金额=60岁个人账户累计额/139+基础养老金。以参保人35岁、40岁、45岁为例，计算连续缴费至60岁时，福州市农民个人账户积累额和每月所能领取的养老金及如表1所示。

表1 福州市农村养老金缴纳主要档次及领取情况

注：表中数据皆为四舍五入取整数。

从表1可以看出，以最低缴费档次，即每年200元为例，连续缴费15年，每月领取额为186元，保障水平很低。若按照最高缴费档次，即每年缴费3 000元，连续缴费25年，到60周岁时，每月能领取的养老金为736元，金额不高，且大部分农民收入低，往往选择最低缴费标准，即按照每年100元的标准缴费，缴费不足。部分地区的农保水平较低，政府发放的养老金补贴额也很低，农村社会保障资金难以获得有效提升，政府对农村养老保障的投入总量赶不上经济发展速度。新型农村社会养老保险政策的出台确实给广大农民带来不少希望，但是资金投入力度没有实现较大突破，农村社会养老保障问题难以从根本上得到解决。数据显示，2017年，农村居民家庭人均消费支出为13 432元，对于大部分的农民来说，仅仅靠养老金度过老年生活显然不够，政府投入总量赶不上经济发展的速度，在提供养老保障方面没有发挥出非常重要的作用。福州市按照年龄段增加养老金补贴，省级财政进行拨款后，其余的具体比例由下级政府自行确定。养老金存在低补贴的同时，也没有把养老金公开透明化，经手部门过多，职能划分不清，导致监管不力，真正下发到农民手里的补贴少之又少。在一些落后贫穷的山区农村，因交通不便，信息闭塞，导致该地区的村委会直接把养老金补贴揽入自己的“腰包”，而村民处于不知道或无所谓或无可奈何的态度。农村社会保障资金难以获得有效支持，这也是由各种历史原因造成的。国家财政投入增长和人民生活提高难以达成和谐，而财政投入社会保障资金分配又呈现不均衡现象，重城市轻农村是普遍现象。

2.人文观念变化

福州市60周岁及以上老年人口占全市总人口15.6%，远远超出国际老龄化10%的标准[2]。福州市人力资源和社会保障厅分析，未来福州市老龄化趋势也将愈加严重。农村的空巢家庭大大增加，空巢老人不仅不能很好地享受子女的养老服务，还要照顾家中的留守儿童，绝大部分的老人还需要承担起家里的农务劳动。因此当老人生病或者需要养老保障的时候，单靠传统的农村子女养老模式已经完全不能满足当下社会中农村老人的对养老服务的需求。且“孝”是我国的传统文化观念，一些老人认为自己年老去敬老院是儿女“不孝”的体现，对政府提供的养老服务具有一定的排斥心理[3]。

3.其他服务供给主体参与少

解决农民养老问题是实现乡村战略的重要举措。养老是基本的民生需求，虽然政府进行资金投入、购买和提供养老服务义不容辞，但是各级政府的财力、人手难免不足，仅仅依靠政府进行大量资金投入去完善福州市农村养老保障体系是绝对不可能的。目前，福州市农村养老服务主要还是依靠政府供给。大部分农村依靠政府建立的农村幸福院和社会福利中心来享受养老服务。据统计，目前全市共有各类养老机构158家(其中59家正在筹建)，包含公办103家(含福利院、福利中心、敬老院等)，民办55家，这55家民办养老院几乎都位于市区，农村的私人疗养院少之又少。

中央早在2016年就指出要全面放开养老服务市场，而福州市2018年才出台具体相关的实施意见，指出全面放开除政府外其他主体提供养老服务的条件，简化审批手续。由于福州市关于全面放开养老服务市场的实施意见出台时间晚，“民办公建”的农村养老模式还没有全面推广开来，尚在起步阶段，且办院成本高，加上缺乏专业的管理人才，且大部分农民不会选择私立养老院，使得民间资本建设农村养老院的可能性较低。养老院之间缺乏专门的组织协调机构，难以承担居家养老日常组织和协调工作；服务缺乏科学合理的规划，服务站点少、服务设施较为单一、不合理、不齐全，其中大部分服务是以简单的家政为主，专业化服务项目少。非政府组织在农村养老服务的供给中的参与严重不足。当前福州市的志愿组织、慈善组织等社会主体在农村养老服务的供给中处于缺失的状态，主要原因还是由于非政府组织力量薄弱、专业性不强，发展迟缓。很少有非政府组织专门提供农村老年服务。社会的慈善意识和志愿意识较弱。

二、造成福州市农村养老保障问题的原因

(一)农村养老保障制度不完善

福州市发布《关于城乡居民社会养老保险制度一体化的实施意见》与省级意见相比较，几乎是直接转达，存在着简单的变换主体名称的现象，对于一些实际小型条款没有进行合理改变，福州市各个区县、各村之间的养老保障制度也存在着不一样的划分细则，农民按照相同的参保基金等级缴纳养老保险却由于处于不同地区的农村而享受着差别养老服务待遇和领取不同数额的养老金。很多细则过于表面化没有真正联系实际使制度落到实处。虽然社会养老保险新政不断推出，但由于保障力度较弱，加上许多执行环节还存在一些问题，这些制度难以给农民带来真正意义上的养老保障。农民不能同城市居民一样享受城镇职工退休金、福利住房、公费医疗等待遇。特别是失地农民，一旦用完了土地征收款，其生活就没有什么保障了。

(二)人口结构变化

近几年来，传统农业种植成本不断提高，种田的收益越来越少，农村的年轻人很早就去外地。随着福州市新型城镇化的推进，每年都有大量的农村青年进入城镇打工生活，“十村九空”的现象十分明显。家庭养老的功能逐步弱化，据第六次人口普查资料，2010年，福州市家庭中有1个60岁及以上单身老人的有10.71万户，有2个60岁及以上老年人的共9.03万户，两者合计占全市有60岁及以上老年人常住家庭户的31.9%。与2000年比，10年间，福州市空巢家庭户(包括独居)的比例提高了17.7%。

(三)市场利润导向的驱动

目前，除了政府提供养老服务外，市场也是提供养老服务的主体之一。但是市场运作也并非完美，常常发生失灵的现象。市场参与者提供老年护理服务往往受到利润的影响，例如，民办养老机构往往投入资金有限，由于投入资金不足，致使民办养老机构的设备往往较为简陋，缺乏必要的医疗设施以及专业的护理人员，其经营无法形成一定的规模。市场在为老人提供养老产品、服务时存在着滞后性，公司、企业进入养老服务行业时往往是以营利为首要目的，大部分企业公司侧重于推销自己的产品，因此目前老年人以及其子女更加偏重于政府的公办养老院及养老服务，导致大部分民众对市场提供养老服务有不信任的心态，以至于选择市场提供养老服务的人群偏少，因此市场提供养老服务往往面临着无法盈利以及亏损的情况，导致市场主体对介入养老服务都存在顾忌之心。在农村，公共服务市场主体的发展受到了经济社会发展水平低等因素的制约，只有在部分经济水平较高、发展较快的乡镇，农村养老资源的市场化才有机会得以发展。目前福州市现有的一些以市场为主体提供养老服务的企业和公司等都很难真正参与到农村养老服务的供给过程，这些组织的总部以及成员大多位于城区，距离农村尤其是一些偏远的农村较远，其提供的养老服务很难传递到农村地区，也很难形成定期的服务供给。

三、乡村振兴战略背景下福州市完善农村养老保障服务的对策

(一)加大养老金补贴力度，加强资金监管

政府财政支出作为养老服务的主要资金来源，福州市政府应完善农村养老服务体系建设的专项投资资金并严格把握资金的使用，始终秉持一种“把钱用在刀刃上”的意识，避免资金亏空或者资金不足；福州市政府应确保每位村民都享有基本养老服务,发挥好“托底”作用。加大对农村养老服务保障相关事业的投入和补贴力度，实现老年人基本的养老需求。建立专项养老补贴基金，划分补贴基金的等级，除了投入基础的投资建设资金，还应逐步提高补贴资金，让老人们拿到更多的补贴。资金监管是社会养老保障管理的核心范畴，是作为各项工作开展的核心。福州市政府应该高度重视对补贴资金的监管，建立和完善多元化的监管主体，明确职责，鼓励和倡导社会化监管，如进行乡镇、村内的资金用处公开等[4]。

(二)完善家庭养老及农村养老互助模式

乡村振兴战略背景下，提出了农村养老保障的新要求。但是目前福州市农村人口比重大，农民收入整体不高，农民对于家庭的依赖性依然很强。受我国传统文化的影响，家庭养老仍然是未来一段时期内农村养老的主要方式。家庭养老的地位不能削弱，只能加强[5]。在新形势下，应大力提倡爱老敬老孝老的中华民族的传统美德，并将家庭养老纳入管理体系，设置专门的管理部门及相关机构，从伦理走向法治。完善现有的土地政策，继续发挥土地保障功能的实质性作用。同时要大力弘扬中华民族的敬老、养老传统美德，发挥农村基层组织的作用，利用好邻里相帮等社区资源，完善农村养老互助模式。通过立法扶持与引导民间组织, 对于农村中没有民间组织开展互助养老的, 要帮助其建立；对于已经有农村民间组织的, 给予必要的经费支持, 激发其参与的积极性。也可使乡村老年协会承接社区居家养老服务。例如在经济发达的泉州地区，有些乡村承办面向五保老人的幸福院，提供集中居住场所，以便原来分散居住的老人们彼此之间能够相互照应。

(三)鼓励政府以外其他主体积极参与农村养老保障的建设

社会力量的参与不仅会为福州市农村养老保障的发展提供大量的资金来源，同时也会增加农村养老保障的社会性。2018年福州市正式出台《福州市人民政府办公厅关于印发全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案的通知》，提出要积极引导社会资本进入农村养老服务业，充分发挥各类市场主体活力。

首先，政府应创造多种条件吸引社会资本参与农村养老服务的建设，加强在资金补贴、税收优惠、基础设施建设等方面的支持，以此减少私人养老机构的运营成本，降低收费标准，简化设立养老机构的审批制度和审批程序。

其次，市场、非营利组织等其他社会主体应加强自律，促进行业标准体系和信用体系的建设，完善市场机制，提升农村养老服务产品的质量，维护农民的合法权益。

(四)完善农村养老保障体系

首先，从法律层面来看，我国农村养老保险制度并不健全，机制水平低。有关立法部门应加强对提高农村养老保障水平的相关法律规章制度的立法工作，使实施部门在强制约束的条件下有依据的执行相关制度与政策。政府应针对失能、半失能、低收入、孤寡老人等生活有困难的老年人制定相关养老补助政策。

其次，完善“医养结合”模式，更好地发挥“医养结合”的作用，不断推进医保制度改革，使分级诊疗与“医养结合”二者相辅相成，助力精准扶贫，加快发展乡镇养老院，尽快建立由政府牵头领导，各部门密切配合，社会力量积极参与的多主体协调工作机制，将各个主体的任务进行细化分解。

此外，应建立完善的农村养老基金管理制度，确保基金的安全和有效投资使用，以此提高农村老年人对于政府的信任度，并鼓励发展商业保险，充分发挥其投资保障功能。同时建立并完善农民工养老保险制度，着眼于农民工向市民身份转变中养老保险政策的衔接转移问题。

(五)加大对农村养老保障的宣传力度，促进网络化养老

福州市作为电商产业发达的城市，网络化信息相对来说比较发达，但对养老保障信息却只存在于传统宣传上，对网络化信息重视程度不够。养老保障关涉到每个居民，每个人都有权利了解和参与其中。福州市在该方面的信息资源匮乏，导致了人们的参保意识薄弱。因此，增加养老保障信息有利于人们了解更多养老保障知识，减少政府人员办事过程中的困难，有利于从思想观念上促进人们的参保意识，避免不必要的矛盾。做好相应的宣传和引导工作。做好线上和线下宣传工作，扩大宣传范围，有利于人们更新养老观念和农村养老保障影响，促使人民自觉地学习、理解和接受各类保障制度，减少政府工作阻力[6]。

打造养老服务网络化。利用现代信息技术发布养老信息，建立养老资料网络化填写等养老信息必要环节，子女通过网络了解养老信息，为父母选择更优质的养老服务，做到在忙碌中切实关爱家里老人。

四、结语

乡村振兴战略的实施要求把广大农民的生活家园全面建设好。农村公共服务资源短缺问题、农村养老问题成为制约乡村振兴的难题。为此，在乡村振兴中，除了政府加大托底作用之外，还要转换思路，创新思维，鼓励多方社会力量参与到农村养老保障服务的供给与建设中，为乡村振兴的顺利实施奠定坚实的基础。