新型贫困的主要类型、成因及治理对策

王太明

（辽宁师范大学马克思主义学院，辽宁 大连 116029）

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：从现在到2020 年，是全面建成小康社会决胜期，要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可，经得起历史检验。[1]精准扶贫、脱贫攻坚是全面建成小康社会的重要战略，全面建成小康社会是精准扶贫、脱贫攻坚的重要目标。全面小康社会的本质在于共同发展、共同富裕，贫困问题仍然是制约全面建成小康社会速度和质量的短板问题。从全面小康社会的十大标准来看，其中经济建设起着决定性作用，与现实情况相比较，人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入3 项指标与全面小康社会的标准差距较大。同时，我国依据贫困线标准（主要依据为经济收入）将贫困人口划分为绝对贫困人口、相对贫困人口和低收入人口。这在某种程度上意味着，当前我们推进的精准扶贫致力于2020 年中国消除绝对贫困，但相对贫困还会长期存在，其他贫困问题还会长期存在，以及由传统贫困（old proverty）演化出来的新型贫困（new proverty）还会长期存在，这就迫切需要我们认识新型贫困、分析成因、化解矛盾、总结经验，从而建立一套符合实际的可持续的新型贫困治理新机制。

一、文献梳理及问题提出

精准扶贫思想是习近平新时代中国特色社会主义治国理政思想的重要组成部分，是全面打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要战略举措和思想行动指南。实施精准扶贫依据“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要原则，精准识别扶贫对象、精准实施扶贫措施、精准安排扶贫项目、精准使用扶贫资金、精准派驻扶贫队伍、精准创新扶贫机制、精准落实扶贫制度、精准考核扶贫成效。

直观的看，国内学术界关于精准扶贫的学理研究主要集中在3 个维度：（1）理论阐释。学术界主要围绕习近平精准扶贫思想的生成基础、重要目标、重大原则、逻辑结构、科学内涵、精神实质、实践路径、价值功能展开探索。例如，潘慧、滕明兰、赵嵘认为精准扶贫思想是马克思主义与新时代实践相结合的理论创新。[2]卜红双、王太明认为精准扶贫，“精”是关键、“准”是基础、“扶”是核心，是马克思主义中国化的新成果，闪烁着马克思主义真理的光芒，是以人民为中心思想的具体外化，是实现中华民族伟大复兴的重要抓手。[3]（2）实践探索。学术界主要围绕精准扶贫的实践逻辑、困境、对策三个层面展开探索。例如，王春光认为自下而上的回应和表达，与自上而下的决策及执行，形成长期的、常规的互动、回应运行关系。[4]吕付华、赵燕以广西三江A 村为例实地调研，认为识别简单化与人情化、帮扶政策摇摆于变化无常与一刀切之间、动态管理机制僵化、考核形式化与表面化是精准扶贫实践的诸项困境。[5]（3）机制创新。学术界从不同视角（动态与静态、共享与共治、政府与市场、城市与乡村等）、不同扶贫措施（教育扶贫、金融扶贫、产业扶贫、旅游扶贫等）入手探索精准扶贫机制创新。赵锐、眭睦、吴比从动态贫困理论视角分析了精准帮扶贫困人口的精准扶贫机制，认为要建立针对贫困人口的动态追踪和退出机制。[6]郑瑞强依据典型片区新型城乡关系与扶贫开发调研信息，提出“注重城乡贫困关联，强化城乡扶贫开发联动治理；聚焦片区扶贫开发新资源，完善区域减贫社会支持体系；融入现代经济体系，挖掘片区发展新动能；适度推进竞争式扶贫，积极构建社会大扶贫格局；关注精准扶贫流程再造，提高扶贫开发治理水平”在内的片区精准扶贫机制优化策略。[7]

毋庸置疑，上述研究成果在某种程度上创新精准扶贫研究视角和研究方法，拓宽精准扶贫研究空间和研究深度，深化精准扶贫研究内容和研究范式，丰富精准扶贫研究结论和研究成果，为系统、科学理解习近平精准扶贫思想提供了坚实的学理支撑，也为精准扶贫实践提供了可靠的理论指导。但是，笔者以为上述研究成果存在巨大的局限性：一般而言，精准扶贫的对象主要为贫困地区的贫困农户（除不可抗力因素外，家庭收入低于国家贫困标准线或者符合贫困家庭建档立卡条件），精准扶贫解决的贫困问题也主要指物质贫困，这在某种程度上不但忽略了新型贫困人口，而且忽略了知识贫困、精神贫困、隐形贫困、代际贫困等新型贫困问题，这就容易致使目前学术界的研究成果在研究对象和研究范围上有所局限。

新型贫困虽然有别于传统贫困，但同样是影响人的自由而全面发展的障碍性问题，也是影响全面建成小康社会进度和质量的关键性问题，不容小觑。国外关于新型贫困相关问题的学术研究起步较早，美国新制度学派代表人物约翰·肯尼思·加尔布雷思通过对1950 年美国社会的研究，提出著名的“富裕社会”理论，他认为“人的贫困”和“公共贫困”是新型贫困的两种主要类型，计划经济体系处于强势，而市场经济体系过于弱势，二元经济体系发展不平衡是导致美国社会产生“新型贫困”问题的根源，他还认为实行“新社会主义”，形成计划经济体系和市场经济体系、生产者主权和消费者主权之间的平衡，是解决美国社会“新型贫困”问题和贫富不均的主要途径；1998 年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）在其著作《论经济不公平》（On Economic Inequality,1973）、《贫困与饥荒》（Proverty and Famines,1981）、《选择、福利和量度》（Choice Welfare and Measurement,1982）和《饥饿与公共行为》（Hungry and Public Action,1989）等经典著作中，将贫困问题的认识由物质贫困（material poverty）逐步扩大到权利贫困（rights poverty）、能力贫困（capability proverty）和人类贫困（human poverty），将贫困发生的原因由经济因素扩大到政治、法律、文化、制度等因素；美国人类学家刘易斯（Oscar Lewis）在其著作《五个家庭：墨西哥贫穷文化案例》（Five families:a case study of poverty culture in Mexico，1959）中首次提出贫困文化理论，从社会文化视角研究社会贫困现象；莫雷（Charles Murray）在其著作《失落的地平线》（A lost horizon,1984）中认为“贫困文化”是导致美国少数民族聚居区“底层阶级”贫困的根源；法国学者勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）从社会视角探究贫困的原因，于1974 年首次提出“社会排斥”的概念。此外，关于贫困的研究还有绝对贫困理论、相对贫困理论、城市贫困、新城市贫困、社会分层理论、功能主义理论、冲突理论、结构主义理论等等。

国内学术界关于新型贫困问题的相关研究起步较晚，研究成果主要集中在三个方面：（1）研究西方学者的相关理论及西方资本主义国家治理贫困的经验对于中国治理贫困的启示。例如，张士引探究了美国新制度学派代表人物约翰·肯尼思·加尔布雷思关于“新型贫困”的研究理论、局限性及其对中国治理贫困的重要启示。[8]（2）对未来扶贫工作的新思考及展望。例如，李小云、许汉泽表达了对2020 年后扶贫工作的若干思考，认为2020 年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着农村贫困的终结，随着长期困扰中国农村原发性绝对贫困的消失，农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，届时转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为扶贫工作新的目标群体，并呈现出新的特征。[9]（3）城市新型贫困问题研究。包括城市新型贫困的空间聚集、空间正义、重要影响、治理困境、成因分析、应对策略（吴克领，2013；李建华、袁超，2015；范逢春，2016；刘昱彤、李晓峰，2017；陈润卿、徐丽敏，2017 等）。

通过分析发现：（1）国外是动态、微观分析贫困内涵的演变及扩大，但始终未对新型贫困的概念、内涵进行明确的界定；（2）目前，国内关于新型贫困的研究成果偏少，鲜少有中国特色的关于新型贫困问题的学术思考；（3）如何妥善处理新型贫困问题与原有贫困问题二者之间的关系，以及进一步如何化解新型贫困问题，学术界目前尚未进行相对深入的学理探讨。笔者采用解剖法和分层论证法相结合、辩证唯物主义和历史唯物主义相结合的研究方法，把握马克思主义理论、政治学、社会学、人口学、发展学、心理学、管理学等学科交叉特点，从精准扶贫的视角入手，克服传统研究精准扶贫的视角、思维、逻辑局限，提出全面小康社会进程中的新型贫困问题，从哲学维度研究新型贫困和传统贫困二者在学理中和现实中的联系与区别，进一步揭示新型贫困问题的主要类型及其成因和治理对策。本文尝试对精准扶贫进行新的学理思考，对新型贫困的定义及内涵进行学理厘定，对新型贫困与传统贫困的关系首次进行学理界定，对新型贫困问题成因进行学理分析，对新型贫困治理路径进行学理探索，提炼出当前精准扶贫问题研究的一种新思考、新思路、新视角，拓宽精准扶贫问题的研究范式、研究范围、研究空间。

二、新型贫困的主要类型

依据新型贫困与传统贫困二者之间的关联性，结合贫困在现实社会中的演变、特征、体现，可以将新型贫困划分为以下四大类型：知识贫困、精神贫困、隐形贫困、代际贫困。

（一）知识贫困

21 世纪是知识的世纪，知识资源是贫困地区、贫困人口最宝贵的资源，知识要素是贫困地区、贫困人口增加经济收入的重要因素。知识贫困是指贫困人口由于知识学习、知识吸收、知识转化、知识利用、知识交流等原因而导致的贫困，是围绕知识系统所建构的贫困系统。知识贫困具体表现为获取知识能力的贫困、吸收知识能力的贫困、交流知识能力的贫困。知识贫困可以分为绝对知识贫困和相对知识贫困。笔者认为，绝对知识贫困具体指文盲，而文盲又可分为传统文盲和新型文盲，传统文盲具体表现为不识字的人，而新型文盲具体表现为：一是不能读书识字的人，二是不能识别现代社会符号的人，三是不能使用计算机进行学习、交流和管理的人。知识贫困中的知识具有广义和狭义之分：狭义的知识是指陈述性和程序性知识体系；广义的知识是指能力性和转化性知识体系。二者是个体或组织在知识实力上“硬”和“软”两个方面的不同表现。

（二）精神贫困

马克思唯物论认为，物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用。马克思所说的意识是精神的具体表现形式，而精神是各种思维意识活动的精神存在，具有激励、支持、刺激、引导、保护等重要功能，精神对人的行为具有能动的反作用。精神贫困是相对物质贫困而言，指个体或组织的人生观、价值观、世界观等低于正常的精神生活需要的一种精神失常和精神失灵现象。精神贫困按主体可以划分为个体精神贫困和群体（或组织）精神贫困；按内容可以划分为精神意识贫困、精神动力贫困、精神能力贫困、精神目标贫困和精神行为贫困；按来源方式可以划分为主观精神贫困和客观精神贫困；按程度可以划分为绝对精神贫困和相对精神贫困。精神贫困具体表现为贫困人口脱贫意愿不强、脱贫思维僵化、脱贫目光短视、脱贫动力不足、脱贫志向不大、脱贫信念消极、脱贫行为被动，在思想上得过且过、安于现状、不思进取，在精神上意志淡薄、价值扭曲、动力不足，在生活上等着送小康、靠人来救济、要钱还要物，纯粹依赖国家政策与社会扶贫，在行动上消极懈怠、被动迟缓、急功近利，甚至产生“我是穷人我怕谁”“越穷越有理”“争当贫困户”“靠天吃饭，听天由命”“国家应当救济穷人”“社会应当帮助穷人”等错误思想和行为。精神贫困的本质是精神失灵、精神懒惰，如此精神贫困比物质贫困更可怕。

（三）隐形贫困

“隐形贫困人口”是2018 年网络流行词汇之一，指的是那些看起来有吃有喝但实际上非常穷的“新穷人”。存在决定意识，意识反应存在。“隐形贫困人口”作为网络热词被大量使用到网络聊天中，反映出一部分人对个体身份的一种全新的建构，成为个体身份辨认的一种标识。《人民日报》的文章《“隐形贫困人口”，一个扎心的热词》和《光明日报》的文章《“隐形贫困人口”为何让年轻人心有戚戚》更加引发了人们对“隐形贫困”及“隐形贫困人口”的热议。学术界尚未明确隐形贫困的概念、内涵、测评标准，以及其究竟是不是一种贫困问题，但对“隐形贫困”是人的一种自嘲形成共识。笔者认为，隐形贫困是指在特定的环境（包括政治、经济、文化等），特定群体贫困发生的潜在可能性，是个体的一种重新认知与建构，实施精准扶贫，不可忽视隐形贫困。

（四）代际贫困

目前，学术界关于代际贫困的理论主要有贫困文化论、能力贫困论、阶层贫困论、社会排斥论、权力贫困论、功能贫困论等多种观点。既有经济社会层面的，又有政治权力层面的，也有思想文化价值观层面的，但研究多是就事论事，未对代际贫困进行明确的厘定，也未明确代际贫困究竟是传统贫困问题还是新型贫困问题。笔者认为，代际贫困是指在特定的家庭组织结构中，贫困在上代人和下代人之间传递的一种贫困现象。中国青少年发展基金委员会委托有关单位开展的一项针对接受资助的1,200 名贫困学子的调查问卷，结果显示：受资助学生的家庭经济情况困难，呈现“常态化贫困”趋势。代际贫困的传递性、阶层性、社会性、复杂性、可逆性、历史性、条件性，表现为贫困的代际传递，产生“贫二代”“农二代”，贫富差距的鸿沟逐渐扩大并趋向稳定，短期贫困向长期贫困和代际贫困转变。

三、新型贫困的成因分析

有效解决新型贫困必须分析新型贫困问题成因，方能具体问题，具体分析，进而精准施测，有所成效，解决问题。针对上述4 种类型新型贫困，笔者统筹贫困的内因和外因，认为贫困治理的属性从根本上决定了贫困问题的再生，以及社会资源分配不均、扶贫制度体系不畅是新型贫困产生并难以解决的关键性原因。

（一）贫困治理四重属性决定贫困问题的再生

1.贫困问题的复杂性决定贫困治理的复杂性，贫困治理的复杂性反过来影响贫困问题的复杂性。贫困问题是世界性难题，贫困自身就是一个复杂性问题，关于贫困的概念、内容、划分、标准、依据、测评等争议不断，观点不一。贫困人口也是一个复杂性问题。贫困人口具有一定的特殊性和复杂性，贫困人口依据地域可以分为城市贫困人口和乡村贫困人口，依据流动性可以分为流动性贫困人口和非流动性贫困人口，依据贫困的原因绝对性可分为绝对贫困人口和相对贫困人口，依据就业形式、收入多少、劳动能力有无、社保情况等又可划分为不同类型，这就决定了贫困人口的复杂性。造成贫困的原因多种多样，经济因素、政治因素、文化因素、精神因素、思想因素、伦理因素、社会因素等等，贫困成因的复杂多元意味着贫困问题的复杂多元。贫困地区大多处于革命老区、少数民族地区、边疆地区、远离城市的乡村地区、欠发达地区，这些地区不但自然环境恶劣、交通设施滞后、文化产业落后，而且思想观念落后，贫困地区自然环境和人文环境的落后导致贫困斗争的艰巨性。贫困自身的复杂性、贫困人口的复杂性、贫困成因的复杂性、贫困环境的复杂性决定贫困问题的复杂性，进而决定贫困治理的复杂性。

2.贫困治理的复杂性决定贫困治理的长期性。截止2017 年年底，我国仍然剩余3,000 万贫困人口，在我国的14 个集中连片特困地区中，人均纯收入2，676 元，相当于全国平均水平的一半。伴随着2020 年全面建成小康社会的临近，老龄化社会的提前到来，脱贫攻坚目标大、时间短、任务重，贫困人口多、贫困地区广。再加上传统贫困和新型贫困二者之间的逻辑关联和相伴相生，以及贫困治理的复杂性，这在某种程度上加剧贫困治理的长期性，这种长期性也就意味着贫困治理的复杂性和艰巨性，意味着出现具有新的特点的贫困问题。

3.贫困治理的空间性意味着多维贫困。贫困空间（贫困场域）可以分为城市空间和乡村空间、物质空间和精神空间、伦理空间和价值空间、区域空间和广域空间等，这就意味着贫困问题的多维性与多元性。

4.贫困治理的阶段性意味着贫困问题的转化与攻关。传统的物质贫困在某种条件下可以转化为精神贫困等新型贫困问题。贫困治理也从不是一蹴而就，不同的阶段，贫困治理的重点、内容不同，这种属性实际上就意味着贫困问题的条件性、可转化性，需要我们集中力量进行攻关。

（二）社会资源分配不均，加剧贫困问题固化

资源是贫困治理的重要因素。资源的数量、质量、形式、分配直接影响贫困治理的效果，精准扶贫实际上是扶贫主体落实扶贫政策、采取扶贫措施、调配扶贫资源、帮扶贫困群众、实现扶贫目标的战略举措。扶贫资源尤其是民生资源分配不均衡，扼杀贫困人群的希望，加剧贫困问题固化。

1.扶贫资源尤其是教育资源分配不均，使阶层更加固化，使贫困人口改变命运的希望更加渺茫。贫困地区的教育教学设施、师资力量、录取比例、资金投入等等远远无法和非贫困地区、城市地区相比。同时，由于大学的高额消费开支、贫困地区中小学教育水平低、扩招以后就业难、城乡人口比例变化等因素，贫困地区农家子弟上大学尤其上名牌大学的比例减少，在教育公平理想与现实之间如何发挥教育在解决贫困地区知识贫困、精神贫困和阻断代际贫困等方面的功能还有很长的路要走。

2.扶贫资源分配不均衡所导致的不平衡心态或将引发新的贫困问题。扶贫资源在贫困县与非贫困县之间分配不均衡，在贫困村与非贫困村之间分配不均衡。中国农民长期以来的小农经济形成的不患寡而患不均的思想，再加上由于特殊的政策支持，贫困县、贫困村比非贫困县、贫困村得到更多的扶贫资源，更容易获得扶贫项目，这就容易导致一个心态失衡问题，甚至有些非贫困人口争当贫困户，以贫困为荣，等着政府送小康，这就容易产生许多新型贫困问题，也容易致使精准扶贫效果大打折扣。

3.社会资源分配不均所带来的一系列社会问题，加剧贫困地区、贫困人口的贫困程度。由于城镇化的快速推进，城乡二者之间的话语权存在巨大差别，在农民逐渐农民工化、市民化的过程中，农村地区、贫困地区的青年人口日益减少，出现了“空巢村庄”“留守妇女”“留守儿童”“老龄化”等一系列社会问题。促进经济社会发展的要素向城市流动，流动形式、流动速度、流动质量远远高于农村贫困地区，致使农村贫困地区出现贫困老人、贫困学子、贫困妇女等贫困群体，这反过来又会引发一系列新的社会问题，比如农村贫困地区养老问题、婚姻问题等等，这些现象和问题在某种程度上加剧了农村贫困地区、贫困人口的贫困程度。

（三）扶贫制度体系不畅，致使贫困治理变异

当前，精准扶贫工作存在着政府责任主体推进、群众脱贫动力不足、扶贫领域腐败、形式主义扶贫等精准扶贫的变异形式，这无疑增加精准扶贫的难度，弱化精准扶贫的成效，关键因素在于扶贫制度体系不畅。

1.精准扶贫战略制度及实施制度缺失。政策具有阶段性、可调整性，目前的精准扶贫侧重于政策层面，未将其上升到制度层面，再加上自上而下的垂直管理体制所带来的以政绩为导向的倾向，致使部分地方政府、扶贫工作队伍对精准扶贫重视程度不够，精准扶贫实施制度不健全，使部分地区扶贫流于形式，更有甚者，出现扶贫领域微腐败的现象。

2.精准扶贫制度环境污化，阻碍精准扶贫的良好运行。部分贫困地区思想环境恶化，地方政府忙于上级检查、考核，扶贫工作队伍忙于应付检查，苦于职业倦怠，贫困群众养成靠政策、靠政府的不良心理，这都极大地阻碍了精准扶贫的推进。部分贫困地区政治环境恶劣，村霸宗族势力操纵贫困地区基层政权，一手遮天，拉项目、骗资金，更有甚者，侵吞扶贫资金，以关系远近作为识别精准扶贫建档立卡户的标准，这极大污化了精准扶贫的效果。人是各项行为活动中最具活力的因素，各类组织（政府组织、社会组织、事业单位、企业等等）是推进精准扶贫的重要实施主体，部分贫困地区组织环境不良，人才流失严重，扶贫工作队伍缺少，致使精准扶贫工作缺少组织载体。

3.部分地区精准扶贫监督制度缺失，致使精准扶贫运行变异。精准扶贫运行环节存在监管盲点，事后监管居多，事前控制偏少，尤其是对扶贫资金的监督、对扶贫工作队伍的监督、对地方政府扶贫的监督这些关键环节，精准扶贫监督制度缺失，严重阻碍扶贫的有效推进，。

4.部分地区精准扶贫考评制度不健全。一方面，对扶贫成效的考评制度不健全，缺少完善、科学、合理、符合实际的精准扶贫地方考核指标，部分地区也存在一定程度的侥幸心理，以数字脱贫、报表脱贫、档案脱贫代替真实脱贫。另一方面，对扶贫工作队伍的考评制度不健全，对扶贫工作队伍的激励机制不完善，缺乏应有的关心与爱护，部分扶贫工作队伍产生职业倦怠感。

四、新型贫困的治理对策

解决新型贫困需要明确扶贫目标、增强扶贫动力、优化扶贫资源、完善扶贫制度，着力强化精准扶贫的人民性、真实性、持续性、制度性，建构具有党委领导、政府组织、社会参与、人民为主、制度保障的中国特色社会主义扶贫实践模式，不断增强精准扶贫成效。

（一）以精准扶贫成效为目标，强化以人民为中心的扶贫理念与扶贫实践

以人民为中心思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是习近平精准扶贫思想的逻辑起点。治理新型贫困，增强精准扶贫成效，要强化以人民为中心的扶贫理念与扶贫实践。

1.高度树立以人民为中心的扶贫理念，这是精准扶贫的核心命题。意识影响行为，观念影响实践，错误的扶贫理念产生错误的扶贫行为，导致扶贫效果异化。“小康不小康，关键看老乡”，在全面建成小康社会进程中，打赢精准扶贫攻坚战，必须明确精准扶贫的目标，实现党和政府对人民的承诺，让人民群众脱贫，在全面小康路上不让一个掉队。为此，地方政府要真扶贫、扶真贫，避免痕迹化扶贫、形式主义扶贫，在思想观念上树立人民意识、人民情怀和人民立场，克服地方政府以政绩为指挥棒的不良倾向，避免扶贫效果大打折扣。

2.以保障和改善民生为扶贫重点。民生无小事，民生事业关系到党群关系、干群关系，关系到精准扶贫的质量。造成新型贫困的一个关键因素就在于贫困群体民生资源的缺失。为此，地方政府在推进精准扶贫的过程中，需要以保障和改善民生为扶贫重点，加大对贫困地区的教育支持力度，逐步缩小城乡差距，率先在贫困地区实施12 年义务教育，在深度贫困地区实施16 年义务教育，并完善配套措施，让贫困地区、贫困群众上得起学，阻断知识贫困、精神贫困和代际贫困。增加贫困群众大病报销比例，简化报销程序，完善医疗救助制度，实现新型农村合作医疗制度、医疗救助制度、保险制度的精准有效衔接，让贫困地区、贫困群众看得起病、方便看病。依据贫困程度、房屋结构类型、贫困群众意愿等情况，分类施策，多措并举，易地搬迁和危房改造并举，确保贫困地区、贫困群众住房安全有保障，让贫困群众住有所居，同时稳妥、适时、科学、谨慎、理性调控房地产市场价格，确保群众收入与物价上涨同步，避免边缘贫困人口陷入隐形贫困，隐形贫困人口陷入真正贫困。

3.注重精神扶贫，增强贫困群众脱贫内生动力和脱贫自主性。排除不可抗力因素以外，贫困问题归根到底在于精神贫困、思想贫困，这是“穷根”所在，也是目前精准扶贫的最大障碍。针对目前部分贫困地区贫困群众出现的精神贫困现象，出现的“等”“靠”“要”等依赖政策、依赖政府倾向，要利用思想教育、榜样激励、情感认同、价值引导等途径，创新形式、丰富内容、创新载体，加大对贫困地区、贫困群众的教育，增强自我脱贫的主观能动性，不断增强脱贫内生动力，将这种动力转化为解决新型贫困的巨大物质力量。

（二）以优化扶贫资源为关键，构建具有多元主体参与的扶贫格局

精准扶贫的过程是一个涉及到资源整合、调配的过程，扶贫资源是提升扶贫成效的关键。新型贫困问题的产生，在某种程度上存在着资源整合力不强、调配力不均、执行力不够的因素。为此，必须要以优化扶贫资源为关键，构建具有多元主体参与的扶贫格局。

1.优化人力资源配置，为精准扶贫充实人才队伍。地方政府在扶贫的过程中，在思想上要重视贫困地区人力资源开发，在方法上要针对贫困地区扶贫资源需求的路径调配，在组织上要健全贫困地区人力资源开发组织管理体系，一方面要从贫困地区内部发掘、培育人才，既要着力提升贫困地区贫困群众的整体素质，也要加大力度对贫困群众进行有针对性、实用性的技能培训，提高其生存能力；另一方面要从贫困地区外部引进人才，并从生活上、精神上、思想上关心、爱惜人才，尤其是将驻村书记、大学生村官等扶贫人才培育成懂农村、爱农村的扶贫工作队伍，避免其产生职业倦怠感。

2.优化政策资源配置，为精准扶贫政策实效提供条件。政策支持是精准扶贫的重要条件，没有政策支持，没有顶层设计，精准扶贫就如无源之水、无本之木，好的政策需要认真贯彻落实才能产生好的效果。因此，地方政府在贯彻中央精准扶贫政策的过程中，必须要保证政策不变形、不走样，保持中央扶贫政策政令畅通，各级政府尤其要对政策执行变异、扶贫领域腐败等问题进行强有力的整治。同时优化包括资金、人力、项目、社保等政策资源的配置，提高政府的资源整合、调配能力，促进各项资源之间的有机衔接，达到帕累托最优，起到“四两拨千斤”的效果。

3.整合社会资源，组织社会力量参与精准扶贫，走先富帮后富、先富带后富的全面小康之路。单一化的扶贫思路模式难以保证精准扶贫的长效性。为此，需要创新扶贫思路和扶贫模式，整合社会资源，组织社会力量，建构具有以党委领导、政府主导、市场联动、社会参与的多元主体协同参与的扶贫格局。确保党对精准扶贫工作的绝对领导，加强党对精准扶贫的组织力、领导力、号召力、凝聚力，促进党建扶贫提质增效，着力强化基层党组织建设，发挥精准扶贫“桥头堡”的先锋作用。各级政府是精准扶贫政策落地生根的执行者。为此，必须确保政府在精准扶贫过程中的主导作用，充分发挥政府在结对帮扶、要素投入、招商引资、招才引智、组织管理的作用，发挥其执行“四个切实”“五个一批”“六个精准”的功能，确保扶贫资源优化整合、扶贫项目落地、扶贫政策见效、扶贫目标实现。社会力量是精准扶贫过程中不容忽视的一股重要力量，是取得脱贫成效的重要经验，也是精准扶贫的重要特征。促进中央与地方协作扶贫、东部与西部协作扶贫、国有企业、事业单位、民营企业与社会组织协作扶贫，以增强扶贫力量、拓宽扶贫领域、强化扶贫参与、建构扶贫模式、增强扶贫成效。

（三）以完善扶贫制度为保障，健全具体中国特色的扶贫制度体系

制度是在一定条件下，一定的群体、一定的行为遵循的逻辑规则，具有约束、激励、引导、信息功能，具有强制性、法制性、约束性、公共性、普遍性、变异性、历史性、相对稳定性。实施精准扶贫，解决新型贫困问题，需要完善扶贫制度，健全具有中国特色的扶贫制度体系，为精准扶贫成效提供制度保障。

1.要建构精准扶贫战略制度和实施制度。在国家层面可以将精准扶贫战略上升为一项制度，突出其制度性、精准性、目标性、可持续性、成效性，突出解决新型贫困问题的决心，突出精准扶贫工作的阶段性。在具体实施层面，要建构精准扶贫实施制度，各地要建立起符合地方实际的《精准扶贫实施细则》，明确指导思想、工作目标、工作要求、重点难点、主要措施等等，为精准扶贫实施提供一个实践的指导范本。

2.营造良好的精准扶贫制度环境。从系统论的角度来看，制度是一个由诸要素相互联系、相互作用构成的系统，涉及因素多、涉及层面广，精准扶贫制度的有效运行既需要不折不扣的遵守，也需要一个良好的精准扶贫制度环境。解决新型贫困问题，需要提升扶贫参与者的制度意识、凝聚扶贫参与者制度共识，为精准扶贫制度有效运转创造良好的思想环境，也需要着力提升扶贫参与者的扶贫素质与扶贫能力，规范扶贫参与者的扶贫行为，优化扶贫参与者的人力资源开发，建设一批懂政策、能力强、爱农村、为农民的扶贫工作队伍，强化各级扶贫党组织和扶贫骨干的作用，为精准扶贫制度的良好运行创造良好的组织环境。一方面，要督促扶贫资金落实到位；另一方面，要保障扶贫工作队伍的生活条件，极力克服扶贫领域的种种腐败现象，为精准扶贫制度运行创造良好的经济环境。深入开展“打黑除恶”专项行动，打击具有黑恶性质的社会组织及其地方保护伞，打击村霸宗族势力，打击操纵贫困地区基层政权的不法分子，为精准扶贫制度的运行创造良好的政治环境。

3.建立健全精准扶贫监督制度。扶贫的根本目的在于扶真贫、真扶贫、真脱贫，由于监督缺位，虚假脱贫、数字脱贫等形式主义扶贫现象见诸报端，填精准扶贫报表、理精准扶贫档案等痕迹化扶贫现象也在部分地方出现。增强精准扶贫成效，必须要建立健全精准扶贫监督制度，构建自上而下的监督和自下而上的监督相结合，自我监督和交叉监督相结合，社会监督和网络监督相结合，确保精准扶贫政策保质保量地贯彻执行。

4.建立和完善精准扶贫考评制度。实践是检验真理的唯一标准，人民是检验精准扶贫的唯一标准。根据地方实际情况，设计并优化精准扶贫绩效考核指标，减少考核次数，更加突出考核成效，更加突出脱贫成效，注重上级检查与下级实践相结合。建立完善的扶贫工作队伍激励制度，全面提升扶贫工作队伍的干劲和素质。