我国非政府组织参与农村贫困治理过程中存在的问题及应对措施

曲永军 路晓娜

[摘要]在国家发展过程中，贫困一直存在，不容忽视。经过三十多年的奋斗，政府主导的农村贫困治理获得了丰硕的成果，但随着农村贫困问题纵向发展以及社会经济环境的改变，以往以政府为主导的机制不适应现阶段的发展要求。非政府组织参与农村贫困治理可以改善政府主导扶贫形式的不足，政府和非政府组织之间更好的结合，将是推动我国农村扶贫问题的进一步解决的有效途径。

[关键词]非政府组织;农村;贫困治理

[基金项目]吉林省发展与改革委员会重大项目“吉林省‘十四五时期健全社会治理体系研究”。

[作者简介]曲永军（1976），男，管理学博士，长春工业大学公共管理学院教授;路晓娜（1995），女，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春130012）。

全面建成小康社会的奋斗目标、新型城镇化的发展历程、经济发展的新常态等都对扶贫问题提出了新的挑战。这就要求我们积极转变扶贫开发方式，摒弃政府独揽的弊病，发挥非政府组织在农村扶贫治理中的灵活性、创新性作用，更加深入到贫困人口的生活中去。本文在非政府组织参与农村贫困治理的基础上，对非政府组织参与农村贫困治理产生的问题进行分析，并提出解决措施。

一、基本概念

（一）贫困治理的概念

贫困治理的概念是通过将政府组织和非政府组织纳入贫困治理体系并充分利用其各自的优势，最大程度上达到了减贫的目标。贫困治理也可以分为农村贫困治理和城市贫困治理，这是取决于我国一直以来的城乡二元结构。本文着重从农村贫困治理方面进行分析。

（二）非政府組织参与农村贫困治理的类型

国外非政府组织起步比较早，发展比较完善。许多非政府组织都参与贫困治理，如：福特基金会、国际红十字会、国际小母牛组织等等。在我国农村扶贫事业进程中，国外非政府组织参与其中，也发挥了重要作用。我国的非政府组织起步时间比较晚，主要是承担一部分政府职能转变来的行政职能，这些组织仍或多或少的受政府管理和协调。

我国有很多民间发起的社会组织，他们由于没有达到登记注册的标准而不属于非政府组织。这些社会组织通常具备很强的地域特征，是由当地的有识之士自发建立起来的，用于公益目的。所以，他们有很强的公益性，更容易贴近贫困户。他们可以通过了解贫困户的切实需要，有针对性的提供他们真正需要的服务。这样也做到了充分利用社会资源，符合当地的情况，同时大大提高了扶贫的准确性和效率，必须认识到，在农村贫困治理工作中，这些社会组织的管理结构还不完善，但仍有很大的发展空间和前景。

二、参与阶段的划分

（一）政府主导的非政府组织参与阶段

改革开放之后，随着国家职能的下放和非政府组织的进一步发展，政府颁布了一系列规章条例来管理非政府组织，非政府组织参与农村贫困治理走上法制化道路。

非政府组织向贫困农户提供直接财政资助，以解决眼前的贫困问题，防止因贫困而形成的恶性循环。鼓励贫困农户积极参与致富脱贫项目，非政府组织对项目全过程进行指导和监督，确保资金和物资的有效利用，提高贫困农户的参与度。同时考虑到一些贫困农村地区的生活条件较差，非政府组织通过为贫困农户提供适合他们的工作来增加个人收入，使贫困农民的短期收益有所增加。

（二）专业型扶贫非政府组织参与阶段

专业型扶贫非政府组织通过开展专业性的扶贫项目，鼓励贫困农民以家庭为单位参与其中，不但可以帮助农户进行资本的累积，而且能够锻炼他们具备独立进行项目操作的基本能力。非政府组织通过提供有针对性的服务帮助贫困农民家庭，传授他们所需的工作生活技能，从根本上消除造成贫困的因素。

专业型扶贫非政府组织致力于减贫，通过发挥自身专业优势，为政府、企业、农民成为合作伙伴架起桥梁，一定程度上弥补政府的缺位及不足。

在这一阶段，政府也为非政府组织发展提供了有利的外部政策，营造了良好的发展环境，使其在专业技能水平、从业资质、国际声誉上都有了质的飞越。

（三）国家战略层面的非政府组织参与阶段

国家战略层面的非政府组织特征表现为国家将非政府组织参与贫困治理上升到国家战略层面，在资金政策等方面均给予大力支持，并加强与国际非政府组织之间的学习交流，非政府组织扶贫模式向专业化、多元化发展。

政府对有官方背景的非政府组织给予很多优惠政策，资金上给予大力支持，这在很大程度上也激发了非政府组织工作的积极性。通过自身的发展，积极带动其他类型非政府组织以饱满的热情参与到农村扶贫工作中来，通过与政府的紧密配合，侧面推动了基层非政府组织的发展进程。

与此同时，国外非政府组织也对国内非政府组织提供了一定的帮助，由于国外非政府组织发展时间较长，有很多值得借鉴的地方。通过学习国外先进的管理模式，我国非政府组织逐渐走向制度化，并与国际标准的扶贫组织接轨。

非政府组织在国家积极的推动和支持下，扶贫模式逐渐向多样性和灵活性发展，除了救助扶贫、开发项目扶贫这些传统模式之外，还运用参与式扶贫、财政扶贫等手段，不断创新扶贫形式，充分发挥贫困户的主体作用，这也是目前农村贫困治理发展创新的丰硕果实。

三、存在的问题

尽管非政府组织在农村贫困治理方面有着不可或缺的意义，弥补了政府某些方面的不足，但我们也应该认识到我国非政府组织体制机制建设、注册登记、接受程度等方面都受到来自组织内外部的限制。非政府组织发展过程中还有很多问题亟需解决，这表现在以下几方面。

1.非政府组织的发展缺乏配套的法律法规。目前，国家尚未出台配套的法律法规来保障非政府组织的健康发展，政府在各方面的投人力度还不够大，造成非政府组织农村贫困治理工作缺乏一定的合法性。

2.非政府组织参与农村贫困治理的专业性不强。政府具有很强的调配资源的能力，而非政府组织在这方面就显得心有余而力不足。单纯依靠组织在社会中的号召力和公信力来筹措资金是很局限的，很难保证组织达到良性循环有序发展;非政府组织在性质上更加注重慈善捐助和强调个人奉献，这就使得非政府组织的薪资没有其他地方丰厚，导致了人才的流失。基层从业者素质不高，造成农村贫困治理中存在专业性不强等情况，使得民众对非政府组织开展的工作信任度低。

3.贫困农户对非政府组织的扶贫项目参与度不高。现阶段，我国非政府组织参与农村贫困治理的手段除了和政府合作之外，还包括定点扶贫和参与式扶贫。根据非政府组织参与农村贫困治理的实际情况分析，虽然在扶贫过程中一直强调扶贫先扶志，密切关注贫困农户的参与度，但贫困农户对于农村非政府组织的项目参与积极性较弱，而且相当一部分的贫困户对非政府组织不够信任，对其行为持怀疑和否定的态度。不健全的非政府组织管理体制也是造成贫困农户配合度不高的重要原因，如个别组织资金的监管和运转不到位，导致一些扶贫资金被个人贪污或者假借扶贫项目将筹集的资金用在别处。在网络和传媒如此发达的今天，诸如此类的事件被报道传播之后，严重阻碍了非政府组织扶贫工作的开展。

四、解决措施

随着非政府组织在农村贫困治理中取得突出成绩，国家逐渐意识到非政府组织的不可或缺性。政府出台了一系列优惠政策，保证扶贫非政府组织的正常运行。通过把社会资源向扶贫非政府组织倾斜，将其上升到农村扶贫开发的战略层面。现阶段，阻碍非政府组织改善农村贫困问题的因素还有很多。我们应从不同维度解决这些阻碍因素，使非政府组织积极参与到农村贫困治理中，切实改善农村贫困人口的生活现状，使他们真正的脱贫，共享新时代的美好生活。

（一）政府

现阶段，我国有关非政府组织的法律法规主要包括《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》和《私营非政府企业管理条例》。整体来说，虽然国家重视相关法律法规的构建，但由于目前我国非政府组织仍处于初步的发展探索阶段，各方面还未成熟，管理模式和运行机制需要經过时间和实践的检验，目前还不是出台根本立法的最好时机，因此，当前政府立法工作的重点在于对严重限制非政府组织发展的条例进行商议和修订，最终目的是为了非政府组织能够在一个良好的法律制度环境中健康运行。通过构建完备的法律体系，明确政府应负的法律责任，减少政府对非政府组织运营的干涉，并尽快修订《行政诉讼法》的有关规定，为非政府组织的良性运行提供法律保障。

在社会主义市场经济中，政府发挥着主导作用。政府职能的转变对于非政府组织的有序运行以及二者合作共赢模式的构建，是至关重要的一环。在发挥原有政府在市场资源配置的主导作用、把握市场运行的宏观发展之外，政府还应积极宣传非政府组织在参与农村贫困治理中取得的成绩，鼓励更多社会精英加入非政府组织，塑造正面的组织形象，营造健康可持续的经济环境，促进我国的非政府组织的扶贫治理工作更好地与市场相结合。此外，政府应减少对非营利性组织在具体项目实施过程中的干预，更好地发挥其引导作用。重构政府扶贫机构，理顺扶贫管理机制，明确各级扶贫机构的职责，使扶贫机构系统化、规模化。政府扶贫机构直接对接中央，降低地方政府对其工作的阻碍，发挥好政府扶贫机构的纽带作用。

增强非政府组织的公共责任意识。非政府组织的宗旨是追求社会公共利益，因此要比企业和其他盈利组织更加积极主动地承担社会公共责任。扶贫非政府组织的工作对接农村贫困户，在社会大众的监督下落实项目，这就要求非政府组织在参与农村贫困治理时，不光要对自身行为有高度的责任感，更应该积极为政府分担压力，在落实农村公共服务和推动农村经济水平提高的同时，明确帮助贫困农户的社会责任。非政府组织在参与农村贫困治理中要做到依法行事，积极响应社会公众对组织工作的建议和意见，高效完成治理规划和目标。更为重要的是，要对资金及具体使用情况进行定期的监督与评估，使整个运行过程更加透明化，从组织内部杜绝挪用和盗用资金的情况。

（二）非政府组织

提高非政府组织的社会公信力。非政府组织在参与农村贫困治理时，可以根据当地实际情况拓宽服务渠道和采用灵活的工作模式，以此来提高社会公信力。首先，非政府组织在参与农村贫困治理时，要厘清服务主体，增强其主人翁意识，真正做到帮助贫困农户脱贫致富。其次，非政府组织应充分利用农村地区信息传播媒介，通过村内广播站、报刊、电视、网络等传播途径提高对组织的宣传力度，破除帮扶对象和社会公众对非政府组织的错误认知，维护自身良好的品牌形象。再次，非政府组织在农村扶贫治理工作中应该向公众公开资源使用和资金走向，让公众成为非政府组织行为的监督者，发挥其主人翁的作用，使非政府组织工作更加规范化。最后，非政府组织在贫困治理工作中要发挥榜样的作用，提高贫困治理工作的能力，使贫困农户更加信任非政府组织，与政府行成合力，不断提高自身的社会公信力和对公众的影响力。

拓宽非政府组织的筹资渠道。现阶段我国扶贫非政府组织可持续发展面临的最大问题就是缺少资金保障。因此，不断寻求多种方式，拓宽筹资渠道，才能为非政府组织开展扶贫工作提供强有力的支持。解决这一问题的最根本的方式是加强对扶贫非政府组织的财政转移支付。其次还要寻求政府的政策支持，对于主动参与扶贫非政府组织开展的农村贫困开发项目企业，政府应颁布一定的优惠政策，以调节税收的方式让利企业。通过这样的举措吸引和呼吁更多具有社会责任心的企业参与到农村贫困治理活动中。也可以通过加深与国际非政府组织的合作与交流，获取来自国际方面的资金捐助。除了以上的筹集资金的渠道，非政府组织还可以开展一些公益慈善活动，把公众捐赠的部分资金投人到维持组织的运转中。

（三）农村贫困地区

深入开展农村贫困地区政府与非政府组织在贫困治理方面的合作。地方政府应成立专门的扶贫办公点，保证扶贫项目各项工作的高效运行;同时大力支持非政府组织的扶贫工作，给予一定的财政补贴和政策倾斜，使双方在脱贫问题上共同努力。

在地方政府的带领下，贫困农户通过以下三种形式与非政府组织构建紧密联系：一是地区政府创新宣传形式，采取多种传播媒介使贫困农户乐于接受非政府组织的帮助。二是地区政府应帮助贫困农户对非政府组织树立正确认识，加深双方的信任程度。三是贫困农户也应积极主动的联系非政府组织，帮助非政府组织在参与农村贫困治理时能准确掌握当地存在的具体问题。

普通民众也应该发挥好辅助作用，积极配合非政府组织开展农村贫困治理工作。当地政府应着重激发普通民众的责任感和参与感。社会上应加强对慈善捐助行为的宣传和鼓励，将我国优秀的互帮互助的传统美德与当今时代的慈善情怀相结合，营造一个有助于我国非政府组织更好更快发展的文化环境。