农村金融扶贫体系构建研究——以贵州省为例

(一)、绪 论

贫困是世界性的问题，各国一直致力于解决这一难题。中国扶贫成就令世界瞩目，从1978～2017年，中国农村贫困人口由77 039万人减少到3 046万人，贫困发生率从30.7%直降到3.1%。我国对贫困地区的扶贫力度仍在逐年增大，在2017年我国对贫困地区共投入1 400亿元的财政扶贫资金，是2015年461亿元的3倍多。虽然贫困人数减少幅度大，但剩下未脱贫人口的贫困程度较深、脱贫难度较大，脱贫农户返贫现象频发，财政扶贫资金的减贫效应递减，必须探索可持续发展的扶贫方式。

贵州省农村金融扶贫体系初步建立，截至2017年底，全省仍有65个贫困县，280.32万农村贫困人口，其中，深度贫困县有14个，极贫乡镇20个，深度贫困村高达2 760个，脱贫任务极其艰巨。2017年底，贵州省农村贫困发生率降低至7.75%，比2016年下降3.17个百分点。 可见，贵州省扶贫工作成效显著，但由于农村贫困面积非常大、农村金融体系不完善以及农村贫困地区的诸多现实问题，导致农村金融发展非常困难，无法支撑起脱贫所需要的大量资金，促进农村金融发展是贵州省扶贫工作的必然之选。 因此，对贵州省农村金融扶贫体系现状及其存在的问题进行研究，通过理论与实践相结合的方法来寻找扶贫工作中所存在问题的突破口，为农村金融扶贫提出可行性建议是极为必要且有意义的事情。

(二)、国内外研究综述

国内外就农村金融扶贫的研究主要围绕着农村金融扶贫的减贫功效、组织体系及其发展路径等领域展开。

(一)农村金融扶贫的减贫效果研究

国内外学者认为农村金融的减贫功能主要从两方面实现：一是农村金融有利于促进经济增长以降低贫困。Greenwood J，Sanchez J，Wang C(2013)发现经济发展很大程度倚重于金融机构，美国金融机构技术等方面的创新对经济增长的贡献达30%。冉光和等(2008)利用实证模型研究了农村的经济约束效应，认为原有政府主导型金融发展模式导致资金效率低下，金融发展与农村经济发展负相关。李学春、王家传(2009)则认为农村金融仅对农村经济有短期增进效应，长期则不存在增长效应。二是直接研究农村金融与农民收入的关系以验证扶贫效果。 虽然证明了农村金融对经济发展的推动作用，但认为金融深化导致的收入分配不均会使贫困发生率有所增加。Brau J C，Woller G M (2004)发现欠发达地区的金融发展通过提供多样化的金融服务以满足贫困者需求，会带来贫困者福利的改善。 Naceur S和Zhang(2016)运用多国的金融时间序列数据建模，结果表明金融深化有利于推动经济发展和改善收入分配，因此能够降低贫困的发生率；但是金融自由化却恶化了收入分配，因此会提高贫困率。国内学者普遍认为在增进经济发展、农民提高收入过程中，农村居民储蓄比农村金融发展的作用更大。伍艳(2012)利用中国农村2001～2010年的金融数据分析发现，农村金融发展会降低贫困发生率，前者每升高1%，后者下降1.58%，但农民收入增加的同时地区差距在拉大。

(二)农村金融组织体系研究

国外对农村金融扶贫组织进行系统化研究的文献较少。 世界银行(1994)对印度尼西亚、泰国和孟加拉国这三个较为成功的发展中国家的农村金融机构进行了微观分析，发现只有结合经济与社会目标、提高管理效能，才能实现农业类金融机构的可持续发展。当前，发展中国家的农村金融体系大致是由正式的农村金融机构(供销社、银行、信用合作社、 合作基金等)和非正式的农村金融机构构成(钱庄、互助社、私人借款)，Kailan D S(2007)认为两类机构都有利于农村经济发展。合作性金融因为其在欧美农村经济发展中的显著作用，受到很多学者关注。 Kailan D S(2007)认为，以泰国农业合作银行为典型代表，农业信用合作社和联合债务机制能有力推动农业信用系统的发展。

国内学者对金融体系的研究主要是围绕组织机构构成与功能完善来进行的。王信(2011)、孙健(2012)、徐沈(2012)等学者经过统计，发现我国的农村金融扶贫组织体系由五大类金融机构组成：政策性金融机构(如农业发展银行)、大型商业金融机构(农业银行和邮政储蓄)、小微商业金融机构(农村信用社、村镇银行、扶贫小贷机构)、合作性金融机构(村级资金互助组织和产业发展互助社)以及民间金融机构组成。我国改革开放前的扶贫资金主要倚靠政府财政，属于“输血式”扶贫，21世纪以来逐步转变为“造血式”扶贫，农村金融扶贫方式逐步被重视，但谢平和徐忠(2006)发现贫困地区公共财政缺位，农村金融体系主要是由被作为支农工具的金融机构构成。张晓山(2003)指出农村资金外流和农村信贷资金不足严重阻碍了我国农村经济发展。张双梅和邹炳权(2008)认为我国贫困地区存在经济和金融“低水平均衡”，这源于农村地区金融网点减少而造成金融部门对农户贷款供给不足以及贫困人群对金融部门资金需求有限。 从农村金融扶贫机构功能角度，曾康霖(2007)认为需要保证各类金融组织机构之间的独立性和多样性，且依区域进行设置机构，充分发挥农村金融扶贫机构调剂资金、转化储蓄为投资、增加农民收入与消费等作用，以实现各类金融机构共同发展。顾海峰(2010)认为我国应学习发达国家，建成多元化的农村金融组织体系，多层次地为农户提供信贷服务，通过供给侧改革提高资金运行效率。黄惠春(2012)认为深化农村信用社改革是农村金融体系改革的重点，应大力发展体现农户需求的新型农村金融扶贫机构。 杨亦民和叶明欢(2016)认为农村金融扶贫组织机构必须兼顾社会与经济责任，走可持续发展的道路。

(三)农村金融扶贫体系发展趋势研究

有许多学者就农村金融扶贫体系的未来发展展开研究，认为应当着重创新产品服务、健全组织体系。Helms(2006)认为，实施扶贫工作的新型金融机构应采取市场化形式，这类非政府形式的金融机构有利于将创新和商业资源紧密结合，且自身的灵活性有利于不断扩大对贫困人口的覆盖面。Sachdeva和Gupta(2014)认为商业金融机构受制于高交易成本、落后的基础设施、滞后单一的产品服务而极少关注农村贫困者，普惠金融应运而生，它会促进农村经济发展且降低贫困。伴随着中国扶贫开发进程，中国农村金融体系改革也在稳步推进，从2003年开始的信用社产权制度和管理体制改革，2006年放宽农村金融组织准入以及其后成立的中国邮政储蓄银行，2008年开始农业银行股份制改革至今，包含政策性银行、商业性银行、信用社、乡镇银行和农商银行等新型农村金融机构的多层次银行体系已然成立，但陈锡文(2010)发现农村地区信贷获得总量却呈现下降趋势，而且整个农村金融体系出现萎缩。我国学者对金融扶贫的理论分析以案例剖析与成效评价为主，对国家扶贫改革试点地区成功案例的分析使得学者们认同金融创新应成为金融扶贫的核心和关键点，对金融扶贫创新模式研究逐步成为趋势。吕书奇(2008)认为我国农村金融扶贫开发项目必须与农村金融体系创新有联系，要通过建立农村贫困信息监测系统、加强风险控制来解决贫困地区信息不对称、资源分配不当等问题，从而构建一个完善的农村金融体系。郭威(2013)认为，加大农村金融扶贫创新发展力度，促进金融机构较快适应农村贫困地区所处的经济环境，将成为中国农村金融扶贫可持续发展的有效驱动力。

可见，国内外金融扶贫发展经验及理论研究基本都认同了金融发展是农村扶贫的重要力量之一，只是国内外金融组织机构设置存在差异，农村金融体系发展程度也不一样，为了有效发挥农村金融在我国精准扶贫工作中的作用，必须从金融扶贫体系构建、金融产品服务创新、金融模式创新等领域展开努力。

(三)、金融扶贫主体之争

我国正处于金融扶贫模式的探索阶段，迄今为止还没有对金融扶贫的含义进行更为准确的界定。本文在之前研究的基础上，结合中国农村扶贫发展的现状，将金融扶贫定义为：扶贫开发的有机组成部分，通过对贫困农民和扶贫项目的广泛资助，刺激贫困农民的发展，实现稳定脱贫和可持续发展。那么，金融扶贫主体应当是政府还是市场？对此，研究者持有不同的观点，有的人主张政府应该占据主导地位，而有的主张政府应该减少干预，任市场自由分配。

认为政府应当占据主导地位的观点主要源于不完全市场理论。20世纪90年代，人们认为金融市场的发展需要许多非市场性的因素去维持。发展中国家金融市场的发展是不完全的，属于不完全竞争市场。银行等金融机构对贷款人基本信息的了解是不对称的，以这样不完整信息的市场结构所形成的金融市场无法达到人们所期望的标准。为了补救市场失灵，应该采取政府直接干预和贷款人规范化等措施。但这类观点的支持者同样也关注到，虽然市场发展的不完全需要政府予以干预，但不论用什么方法进行干预，都要以成熟的方法结构为前提，否则无法克制金融市场不足所导致的一系列问题。农村金融市场发展的非市场性影响因素的存在要求我们必须着眼于发展农村金融机构，这包括打破政府优惠贷款垄断的局面，重点发展农户小额优惠贷款政策，逐渐取消补贴以及开放利率以使正规金融和非正规金融的贷款成本得以收回。

20世纪80年代，市场经济体制的发展对放开金融管制的呼声不断增高，农业信贷补贴论逐步为农村金融系统论所替代。该理论认为，过多地向贫困地区投入扶贫资金会引起农民储蓄能力的下降、农村金融发展滞后、农户向金融机构借款主观意识的减弱，而这在很大程度上是由于政府过度干预、贷款回收率低等原因造成的。农户通过正规渠道获取资金的机会成本加大，使非正规金融的高利率成为一种现实。众所周知，利率对金融机构的经营成本影响极大，农村金融系统论提出应降低政府对金融市场的干预程度，放开利率市场。

当前国内外理论及实务界都认可贫困地区农村金融扶贫体系应当是包含政策性金融、大型商业金融、微型及合作性金融和政府协调发挥作用的新型多层次农村金融扶贫体系(周孟亮、彭雅婷，2015)，即抛开扶贫金融主体之争，既有政府的参与，又有各类金融机构的合作发力。新的金融扶贫体系中，强调了政府应加强金融扶贫政策支持，实施引导和激励措施，促使各金融机构积极开展金融扶贫工作；突出各类金融机构进行市场化导向学习，加强资金合作和管理，充分发挥大型商业金融和政策金融机构资金充裕的优势，采取“批发+零售”模式，在基础性及发展性扶贫中发挥作用，对产业项目扶贫和龙头企业扶贫所需要的资金给予扶持。而微型金融机构可以发挥其在信贷机制方面得天独厚的优势，可以通过完善和扩大微型金融制度，创新金融服务产品，以实现更“精准”扶贫，改变以往“漫灌式”扶贫方式。以往的政策性金融往往只关注扶贫导向忽视信贷风险和收益，因为这种忽视金融借贷成本和风险的金融手段会造成巨大的财政负担，贫困户会误将贷款视为“救济款”而不还贷或恶意拖欠，会损坏农村信用体系，金融机构考虑到信贷风险不愿实施借贷，农户资金借贷需求无法得到满足，农村金融体系发展受到阻碍。应当实施市场化运作，打造我国特色的开发性金融，着力于贫困地区基础设施建设，构建良好的农村金融环境以吸纳商业性金融。此外，合作性金融针对政策性金融和商业金融供给中的漏洞与不足，发挥农村“互助”优势(可看成是非正式金融的一种创新与规范)。就当前国内外金融扶贫理论与实践来看，普惠金融概念不断受到重视。普惠金融概念是联合国在2005年提出的，是来源于具体实践的一种理论发展。我国2011年国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》将金融扶贫作为全面建设小康社会的重要手段。金融扶贫是一种“造血”替代以往财政扶贫“输血”形式，这与国内外当前发展普惠金融的主流理念不谋而合。2013年党的十八届三中全会正式提出普惠金融，主张不同群体尤其是低收入人群应享有平等金融服务，人人能够获得平等的信贷融资权利。普惠金融体系强调各金融机构应兼顾扶贫和自身可持续发展，也是各国金融扶贫工作实践的经验成果。我国新型的农村金融扶贫体系的建设定位恰好体现了普惠金融体系建设与发展的要求。

(四)、贵州省农村金融扶贫体系分析

贵州省作为我国的贫困大省之一，2011～2015年共减少农村贫困人口656万人，2015年贫困发生率为14%；2017年脱贫人数达到123.69万人，贫困发生率降低至7.75%。在贵州省88个贫困县中，被纳入全国农村扶贫开发重点贫困县的有65个(赤水县已摘帽脱贫)。2013～2015年末，贵州省累计有23.2 亿元针对十大产业扶贫开发的扶贫资金投入到贵州省贫困地区。

(一)贵州省农村扶贫发展概况

贵州省贫困主要是农村贫困，因此对于贵州省扶贫概况的分析主要是从农村着手，以时间脉络展开不同时期不同扶贫政策下的措施与成效对比。

1.贵州省扶贫发展历程。我国从新中国成立开始实施非制度化的救济式扶贫，历经1978年开始的扶贫开发、21世纪以来的扶贫攻坚以及2011年开始进入精准脱贫阶段(见表1)，基本都是以中央政府为主导，因此，贵州省农村扶贫开发历程亦是中国农村扶贫开发历程的一个缩影。

表1农村扶贫发展历程

资料来源：我国政府各年颁布的扶贫政策；历年《贵州省统计年鉴》与《贵州省国民经济和社会发展统计公报》。

贵州省是中国农村扶贫的主战场，其农村扶贫工作是严格按照中央的改革路径和指示推进的，因此，其改革路径及特征也正好就是中国农村减贫的缩影。其中，大规模区域式扶贫开始于第三阶段(1986～1993)，也是从此时起，我国设立了专门的反贫困机构，而之前的第一和第二阶段则大多归功于强制性制度变迁所带来的成果，尤其在第一阶段，因为制度实施带来了反贫困事业的波折起伏。

而且从表1可以看出，在贵州省农村扶贫发展历程中，政府扶贫占据主导地位，财政扶贫资金的投入在一定时期内对帮助贫困农户脱贫有很大的作用，但财政资金压力逐渐加大。随着市场化进程的推进，农村扶贫所需资金来源不应该仅仅依赖于政府，而应该在政府的主导下充分发挥金融体系的融资功能，从而带动贫困地区金融市场的发展。“八七扶贫规划”实施以来，小额信贷扶贫开始作为补充战略登上历史舞台，金融扶贫的重要性逐步凸显，尤其进入精准扶贫阶段之后，有针对性地对有劳动能力和脱贫意愿的群众提供扶贫信贷资金成为提升其“造血”功能的重要手段。

2. 贵州省农村金融扶贫政策发展阶段。与国家扶贫开发战略调整相适应，立足国定贫困县，农村金融扶贫政策也大致历经三个阶段：

(1)萌芽起步阶段(1979～2000年)。这一时期金融扶贫政策带有极强的政治性和政策性，实施对象是农村地区和少数民族地区，形式以贷款贴息为主，从上而下予以执行。1997年始借鉴孟加拉国乡村银行模式开始发展小额信贷，以解决贴息贷款发放的局限性以及政府干预痕迹过重等问题。

(2)蓬勃发展阶段(2001～2012年)。金融扶贫政策在中国农村扶贫工作中的重要性得以确定，农村金融体系完善是这一阶段的工作重点。《中国农村扶贫开发纲要》(2001～2012)指出继续增加扶贫贷款和小额信贷，中央一号文件强调了涉农金融机构的扶贫作用，下放扶贫贴息贷款管理权限以改善农村金融体系，于2003年启动农村信用社改革，原银监会于2006年对农村银行业金融机构进一步放开准入条件，并对多类型非银行金融机构出台了管理规定和试点意见，邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司等金融机构进入农村地区。

(3)多元普惠阶段(2013年至今)。这一时期进入“精准扶贫”阶段，中央不仅提出了2020年贫困县全部摘帽的目标，并于2018年提出乡村振兴战略，对脱贫攻坚最后三年给出行动指导，与之相适应，金融扶贫政策转向精细化、精准化、多元化和实效化。比如，金融创新是金融体系完善的一个有效途径，金融扶贫工具和产品的不断创新为金融扶贫政策实施提供保障，涵盖了支农与扶贫再贷款、各类专项贷款和贴息贷款、扶贫保、担保基金等。

可见，随着贵州省农村扶贫进入“精准”阶段，已不能单单依靠政府力量进行整体性推进，要精准到贫困户，精准贫困原因，精准制定扶贫措施。资金上也应该通过市场化和社会化渠道筹集，而不是将扶贫资金压力全部推给财政，农村金融也就成为不可忽视的扶贫手段和筹资渠道，而且要求我们必须进行金融产品服务的创新，构建新型农村金融体系来推进精准扶贫工作。

(二)贵州省金融扶贫体系现状解析

1.金融机构日益增多，扶贫力度逐渐增大。近些年，贵州省的农村金融体系在逐步扩建完善中，正规金融机构和非正规金融机构在推动农村金融市场的发展中并存，金融机构数量和经营规模都在逐年增长。贵州省涉及农村金融扶贫的机构主要有小额信用贷款公司、贵阳银行、农村信用社等。2014年底，贵州省有邮政银行机构1 308个，贵阳银行机构100个，农村信用社机构 2 042 个，贵州银行机构154个。根据中央银行贵阳中心支行的统计，贵州省2017年全省金融业增加值787.88亿元，比上年增长13.4%。其中，金融机构人民币存款余额为26 088.89亿元，比2013年增长9.8%；各项贷款余额达20 860.34亿元，增长16.8%；全省保险保费收入387.73亿元，比上年增长20.7%。

而从扶贫贷款来看，根据中国人民银行贵阳中心支行统计数据，截至2017年末，贵州省共发放精准扶贫贷款余额3 931亿元，居全国第一；全省扶贫再贷款限额与余额分别为244.2亿元和240.6亿元，居全国前列。以本省银行贵州银行为例，2016年贵州银行累计对全省66个扶贫重点县和三大集中连片贫困地区共提供融资702亿元。就扶贫资金投入而言，首批扶贫票据(注册金额114亿元)在贵州省率先发行。2017年贵州农村信用社和农村商业银行(统称农信)共发放144亿元“特惠贷”，该项贷款自开办以来共发放350亿元，余额271亿元。贵州农村“组组通”项目获得贵州银行和贵阳银行的贷款共计98.4亿元。总体而言，贵州省采取了“政府主导、央行牵头、各方参与”的金融扶贫工作机制，在农村扶贫工作中金融机构发挥了越来越重要的作用。

2.金融扶贫产品多样化。随着全国扶贫方式的转变，贵州省金融机构对贫困区域针对性地研发出了各式各样的普惠金融产品。普惠金融产品的增加，为贵州省农村贫困人口和企业提供多渠道的资金来源，从而加快贵州省农村贫困地区的经济发展。贵州省的信贷金融产品多样化，通过各银行网站及机构实地调研，对一部分信贷金融产品进行了汇总，见表2。

表2普惠金融产品

资料来源：各大银行网站的产品介绍。

3.金融扶贫模式创新，金融精准扶贫成效显著。金融扶贫模式不断创新，充分发挥财政扶贫资金的杠杆撬动作用，建立以 “四平台一协会”(管理平台、统贷平台、担保平台、公示平台和信用协会)，推行小额信用贷款；创设特惠贷财政金融产品。2016年贵州省设立金融扶贫基金3 000亿元(1)贵州脱贫攻坚投资基金主要投向交通、产业、水利、环境整治、小城镇建设、美丽乡村、公共服务、极贫乡镇等八个方面，有效破解贫困地区发展资金不足的问题。，投入中央财政扶贫发展资金19.6亿元，各类贷款贴息资金共计3.3亿元，共向22个扶贫金融合作试点县扶贫产业提供融资授信43.49亿元，发放小额农贷21亿元，发放精准扶贫“特惠贷”(2)“特惠贷”是指由财政资金建立贴息和风险补偿基金，由农村信用社对建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免除担保抵押、扶贫贴息的小额信用(特惠)贷款”，帮助建档立卡贫困农户“换穷业”。累计228亿元。金融精准扶贫成效显著，以贵州农村信用社为例，坚持贵州省“大扶贫、大数据、大生态”三大战略，紧抓精准扶贫，成效卓然。截至2017年末，贵州省农信系统共向66个贫困县发放贷款余额达2 531亿元，达贷款总余额的近60%，其中，20个极贫乡镇贷款余额达到了26亿元，共有73万个建档立卡贫困户受益。

(三)贵州省农村金融扶贫体系存在的问题

随着社会经济的发展，虽然贵州省农村金融扶贫体系的发展在一定程度上有显著成效，但是贯彻落实农村金融扶贫政策过程中仍然存在许多问题。

1.贫困人口多，扶贫力度大。贵州省是我国的贫困大省，贫困人口占全国总贫困人口的8.77%。我国当前的贫困标准为农民年人均纯收入2 300元(2010年不变价)，截至2017年，贵州省贫困地区仍然有280多万的贫困人口，贫困发生率为7.75%，距离3%的脱贫标准还有较大距离(见表3)。

表3贵州省贫困面基本情况

注：2011年贫困县数目较2010年增加，是由于国家对原有国家重点贫困县标准做了调整，将划定的14个连片特困地区共680个贫困县纳入，扣除交叉的440个，全国共有832个贫困县，其中贵州为66个。脱贫县数目采用的是《贵州省统计年鉴》里公布的贫困县、乡、村数目及脱贫数，原因在于国务院扶贫办审核通过并予以公布的脱贫名单，程序上要经过县市一级申报，省政府审核并上报中央扶贫办，并且还要经第三方机构实地调研检查，往往历时较久。截至2018年11月，832个贫困县确定摘帽脱贫数目为153个，而在2017年贵州省脱贫县只有赤水市，2018年申报并通过的有15个。

资料来源：历年《贵州省统计年鉴》，历年《贵州省国民经济与社会发展统计公报》。

根据我国对扶贫指标的界定，要求贫困县的贫困发生率应控制在2%以下，其中西部地区的贫困发生率控制在3%以下。如表3所示，到2017年底，贵州省的贫困发生率还处在一个较高的阶段，扶贫工作任务还比较艰巨。而扶贫工作的开展需要强大的扶贫资金作为后盾，虽然中央财政扶贫资金规模仍在增加，但仍需扩充扶贫资金来源，利用金融市场提供低成本/管理高效的扶贫资金也是解决扶贫资金利用效率不高的有效途径。

2.金融扶贫模式创新不足。自进入精准扶贫阶段以来，如何实现农村金融与精准扶贫的有效结合，已然成为当前理论界和政府关注的问题。但就当前贫困地区金融精准扶贫来看，最常用且占主流的仍然是传统信贷模式，这一模式最大缺陷就在于针对性不足而带来金融扶贫“精准性”欠缺，信贷资金难以与产业模式相挂钩，呈现“撒胡椒面”的现象(颜明杰，彭迪云，2018)。贫困地区农村金融起步较晚且发展滞后，金融服务基础薄弱导致其信贷资金扶贫效果甚微。从当前贵州省金融扶贫现状来看，金融扶贫模式难以满足产业发展需求，且未针对产业扶贫、就业扶贫、异地扶贫搬迁、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫等开发专门的金融扶贫产品，现有的金融产品无法满足多元化贫困所对应的金融服务需求。从贷款用途上来看，仍以生产效率较低的种养殖业为主，最终导致金融扶贫供需错位、扶贫精准性不足、金融服务体系不发达等问题，这又进一步使得扶贫信贷资金时滞且缺乏效率。

3.金融扶贫信贷程序繁杂导致供需错位。产业扶贫在我国扶贫攻坚工作中的地位不可动摇，而金融支持是产业扶贫不可或缺的资金后盾，陈成文等(2018)认为通过产融结合制度和金融保障体系实现资本与产业的有效链接是产业扶贫成功的关键。但贵州当前金融扶贫工作中，金融机构与产业规划相互脱节，虽然在信贷资金申请时需要提交产业计划书，但往往流于形式，造成信贷资金投放额度和时机与产业发展需求不相适应，即金融支持与产业资金需求无法对接，进而无法促进产业发展和就业形成，也就使得金融扶贫效果大打折扣。针对贷款的贫困户个人而言，精准金融扶贫贷款获取手续繁杂且周期漫长。有研究者调研发现，以“特惠贷”为例，建档立卡贫困户在申请时，需要填报申请报告以及一系列的审批表、告知书、借据等，不仅这些表格填报之后需要层层审批，而且个人还需要提交身份证明、财产证明等，一般初次办理周期都得超过一个月。烦琐的手续和漫长的周期往往会延误投资时机，从而使得金融精准服务效果不佳。

4.农村金融体系不完善。随着多层次银行金融体系的建立，贵州省许多金融机构都纷纷推出了涉农扶贫贷款产品，为农户在生产经营活动方面提供了许多资金，对刺激农村经济增长有很大的帮助，但也有很多需要完善的地方。

农村金融产品单一，金融机构支农作用力度小。中国农业发展银行是专门为基础农业发展而存在的特殊性银行，但其作用非常局限，所涉及的业务非常保守，能帮助农民的范围极其狭窄。贵州省农村金融机构在贫困区域的规模非常小，这源于金融机构扶贫贷款回收风险大、贷款成本过高。当农户向金融机构申请借款时，金融机构因为受到利率变动的制约，导致其收取的利息都无法弥补交易成本，而只能依靠外部其他业务来填补，可持续性很差。因此，部分地区的金融机构因为小额信用贷款损失较严重而选择放弃，它们对扶贫资金的暂停投入，使农村金融市场的发展局面变得更加僵化。

金融扶贫政策体系待完善，缺乏健全的约束机制。当前我国的金融扶贫采取政府主导、金融机构助力、全社会参与的形式，属于民生工程。虽然我国乃至各省出台的扶贫政策众多，但金融扶贫的实施政策却不多，部分文件可操作性不强，各类金融在扶贫中的责权利边界模糊，缺乏有效且合理的激励约束机制。此外，没有建立差异化金融监管政策，缺乏对贫困地区的专项财税政策配套，比如支持贫困地区金融扶贫的专项风险补偿、财政奖励、税收优惠等。政策保障的不足使得金融机构缺乏参与扶贫的内生动力。

当前的金融扶贫政策仍以小额信贷为代表的特惠金融为主，是一种始于20世纪90年代中后期的金融服务。农村小额信贷虽然由农业银行发放贴息贷款，但往往通过行政渠道，其实质是一种政府行为，获贷贫困农户获得所需资金，但贷款回收率极低，贵州省整体还款率不足20%，最后只能由政府财政来补亏空。可见，这种特惠式扶贫贷款会让银行坏账增加，政府补漏无疑加重了财政负担。更严重的是，政府补贴利息之余往往还要填补坏账，这造成了农户不需偿还借款的错觉，严重扰乱农村信用体系，带来不可弥补的损失。

5.农村金融扶贫担保体系不健全。贵州省作为我国贫困大省，银行信贷资金成本较高。一方面，农业生产的风险使得贷款主体的偿贷能力不足；另一方面，承贷主体为了降低风险会要求贫困农户担保，但贫困农民可以拿出的担保物是非常有限的，金融机构发放借款的风险可转移性非常低，即一旦贷款发生风险，损失往往由金融机构承担，而贫困地区财政能力的欠缺使得风险补偿基金往往难以到位，金融扶贫隐形风险加大。除农户与政府之外，担保机构非常少，贷款担保机构还不健全，资金实力非常有限，担保能力得不到金融机构的信任，这极大阻滞了贫困农户对扶贫贷款的获得。

6.教育水平低下导致金融发展意识不强。贵州省处于西部山区，经济起步晚，发展意识滞后。贫困农户大多具有较低的文化水平，这种低层次的文化水平导致其创新意识、竞争意识、法制意识等的欠缺，存在“等靠要”思想，而缺乏借助金融发展实现自身发展的意识。贫困户脱贫内生动力不足，甚至“争戴帽”，在地方的陈规陋习和不良习气下，一部分贫困户把扶贫贷款视为“救济款”，只借不还，且多用于消费而非生产；一部分贫困户缺乏融资意识，往往丧失了借助金融借贷来保障和扩大生产能力的机会，使得本来有前景的农业生产“胎死”于资金短缺。

7.农户信用意识薄弱。贵州省针对农村金融的法律规章制度还不完善。农村贫困人口往往文化水平较低、法律意识较薄弱，当借款到期无法偿还时，很多人都会选择逃避，给金融机构带来巨大的经济损失，也导致农户贷款遭遇拒绝。同时贵州省的征信系统也不健全，贷款方无法及时了解借款人的信息，信息不对称容易产生道德风险，金融机构出于对自身利益的考虑，会适当减少对农户资金的投入。

(五)、完善农村金融扶贫体系的建议

贵州省已经基本形成由国家开发银行、农业发展银行等开发性金融和政策性金融，农业银行和邮政储蓄银行等大型商业金融，农信社、村镇银行、小额贷款公司等小微商业金融，各类资金互助组织和产业发展互助社等合作性金融，以及民间金融组织所构成的金融扶贫组织体系。各种金融类型挖掘自身优势，与当地扶贫工作相融合，初步形成具有地域特色的扶贫金融体系。但要想充分实现金融扶贫的功效，推动贵州省精准扶贫工作的顺利开展，必须进一步完善贵州省农村金融扶贫体系。这要求我们必须保持金融扶贫体系的可持续性和生态性发展方向，大力培育普惠金融发展模式，借鉴国内外扶贫模式进行创新发展。

1.为充分发挥政府在金融扶贫体系中的组织和监督激励作用，可以从以下方面进行努力：

(1)政府应该制定和完善有关贫困地区农村金融的法律规章，做好顶层设计，依法保障贫困地区农村金融机构的根本权益。需要明确中国人民银行、银保监会、财政部、扶贫办、税务总局等相关部门的职责，在对现行的金融扶贫政策文件进行梳理评估基础上，依据评定结果相应予以废止、修订、补充等，尽快形成新时代背景下能够反映且助推精准扶贫进程的一系列金融扶贫政策文件，为全面脱贫和农村金融体系建设提供制度保障。

(2)政府应该加强对贫困区域的扶贫建设，出台各项优惠政策，从而降低提供贷款机构的交易成本，吸引更多的社会闲置资本以及金融机构的扶贫资金投入到贵州省的贫困地区。

(3)政府这只“看得见的手”在金融扶贫工作开展中要占主导地位，由政府来推动金融机构在农村的发展，比如金融机构在农村设立网点，政府应提供优惠政策给予补贴，在一定程度上能降低金融机构的建设成本。

(4)建立健全风险补偿机制，为扶贫信贷资金风险提供保障。一是设立风险补偿基金，并由地方政府结合本地实际，筹集各级财政资金作为扶贫小额信贷风险补偿基金。具体比例可依据小额信贷余额与风险补偿基金的比例以及财政预算收入增量的情形来予以确定。二是推进财政扶贫担保机构的设立，即由财政资金做主导，引入社会资本参与建立扶贫担保公司，将金融机构贷款的担保责任和风险补偿只能由各级财政履行，以降低金融机构房贷风险。三是鼓励各类经营主体或贫困户参与农业保险，分散金融机构贷款风险。比如，为鼓励贫困户购买财政补贴险种、特色农业保险险种，对于贫困户自缴部分由地方财政扶贫资金予以补贴。四是加强贷款贴息机制的运用与管理，着重对小额贷款的期限管理，强化各金融机构在贷款发放回收中的责任，防止不良贷款产生。

(5)建立完善的贫困户信息系统，并与银行等金融机构配合建立完善征信系统，专业人员系统地收集各贫困地区贫困户的基本身份信息，及时更新贫困建卡户的变动信息，当贫困户在与金融机构发生借贷时，避免因信息不对称而带来的风险。

(6)加快贫困地区信用体系建设，打造良好的金融生态环境。在政府主导下，由信用社主抓，其他各级各部门予以配合，加快农村信用工程建设。为精准扶贫，确保扶贫资金用到实处，应突出农村信用体系的作用。从政府角度看，政府应将农村信用体系建设纳入地方发展规划并加强考核监督，协调各部门关系以发挥部门合力，如对征信好的农村经济主体给予行政性的政策照顾和优惠补贴、将个人信用纳入评优评先条件、优先安排财政扶贫资金到信用村、乡(镇)等政策。此外，通过对扶贫政策、金融知识等宣传，培育农民的诚信守法意识，提高其金融理财素养，以推进良好的金融生态环境的形成。最后是由司法机关对信用环境打造提供司法保障，对恶意拖欠金融扶贫贷款的“老赖”“老钉”严加惩戒。

2.为保证金融扶贫体系的可持续发展，必须合理规避金融借贷风险，多渠道降低信贷风险，构建全民参与的社会信用体系，建立完善的农村保险体系，提高信贷审批效率，降低信贷成本，设立贫困地区扶贫引导基金等方式来展开工作：

(1)针对农村贫困人口文化水平低的事实，针对贫困农户开办金融法律和财务金融、劳动技术等方面的教育培训班，提高农民的信用意识和金融发展意识，善于利用资金杠杆进行生产以创收，并督促其遵守财经法规和金融法规。

(2)创新金融产品，现有的涉农金融产品比较单一，应设计并推出创新性金融产品。未来金融扶贫体系发展的方向是从特惠金融转向普惠金融。普惠金融旨在为社会上尚未充分享受金融服务的人群(主要是贫困和低收入人群)提供有效的且可持续的金融服务。可持续的金融服务必须要保障金融机构的回款和一定收益，这就要努力克服特惠金融的纯政策性所带来的坏账风险，从市场化角度创新金融产品。例如，涉农资产证券化，将农业产物放到期货市场，能有效防止因为市场价格发生较大的变化而导致农民的基本收益存在风险；推广农业保险，补偿农村贫困人口因为外界许多不可抵抗的因素而造成的经济损失。

(3)加强各金融机构之间资源的有效链接。一般商业银行的资金规模较为雄厚但对贫困农户的信息掌握不全面，小额信用贷款机构则具有对贫困农户信息全面掌握的优势但资金规模较小风险承受能力较弱，应加强二者的资源链接，优势互补以推动农村扶贫工作。

(4)各类金融机构应扮演好自己的角色，在扶贫工作中发挥有效的作用。农村信用社要坚守好自己的岗位，加强内部控制，建立风险监管部门，在保障自己利益最大化的同时也为“三农”提供更好的服务；拓宽中国农业发展银行的职能范围，使其不仅仅局限在对粮棉油的收购上，更应该在其能力范围内对农业基础设施建设、农业技术推广等方面进行业务拓展，来促进农村金融服务体系的构建，以促进农村地区经济的发展。

(5)简化信贷手续和审批程序提高金融扶贫资金运用效率。建议在对贫困户申办金融扶贫贷款和金融机构内部审批进行调研基础上，加强与扶贫办项目审批的对接，全面优化信贷审批流程，简化信贷手续，在保证项目可行性前提下提高审批效率。这需要整合扶贫部门与金融机构的审核流程，简化申请表格；精简信贷申请相关资料，减少贫困户申请材料提交量；精简优化金融机构信贷的内部审批过程，适当增加贫困地区金融营业网点并对其进行信贷授权，便于当地贫困户咨询、办理相关信贷业务；利用“互联网+金融”，利用现代化网络技术进行线上信贷平台建设，以便于线上线下两个平台的共同发展，以帮助贫困户方便且快捷地办理金融扶贫贷款，满足其资金需求，推动生产发展和个人收入及消费水平的提升。

(6)贫困地区发展应更多倚仗内生造血能力，而自身发展能力很大程度取决于产业发展。可以试图以产业资本为主、财政扶贫性资金为辅，设立扶贫引导基金。该类基金着眼于引入资本，同时吸纳产业资源，在融通资金的同时还可“引”来生产技术和管理技术，以真正实现产融结合，更大程度地提升财政性扶贫资金的减贫效果。