新时代中国共产党党内监督科学化研究*

李 堃

(1.福州职业技术学院 马克思主义学院，福建 福州 350108；2.福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350117)

习近平总书记在十九大报告中明确指出：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”[1]67由此可见，党的自我净化和自我革新是我们党永葆先进性和纯洁性的重要能力。新时代中国共产党推进党内监督科学化是巩固党的执政权威和执政地位的必然举措。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》为新时代党内监督科学化提供了重要指导思想、理论依据、内容目标等，但党内监督科学化的具体路径仍需根据新形势进一步细化。

一、 严明党的政治纪律和政治规矩

十九大报告将“党的纪律建设”纳入党的建设总体布局，这是对马克思主义党建理论的重大创新，标志着中国特色社会主义党建理论新的飞跃。新时代中国共产党强化党内监督的重要内容和重要举措就是严明党的政治纪律和政治规矩，这也是全面从严治党的基础和前提。以严明党的政治纪律和政治规矩为突破口强化党内监督，最重要的就是各级党委要切实把纪律和规矩挺在前面，用党纪党法约束、规范党员领导干部和其他党员的思想、行为、作风，用“红线意识”“底线意识”给全党划出一道“警戒线”，给犯错误的同志敲响警钟，令其迷途知返。这一点既是治标，又是治本，起到了惩治、震慑和遏制的作用，具体包括以下方面。

其一，牢固树立党章权威，引导广大党员增强党章意识，坚持马克思主义党建学说基本原理，认真学习领悟党章的基本内涵和要义，敢于同一切违反党章的行为做斗争，克服各种有章不循、有令不止的现象。

其二，通过党的各级纪律检查委员会强化监督执纪“四种形态”，监督党员尊重和维护党章，深刻认识树立党章意识、维护党章权威的极端重要性，把党章作为党内最重要的政治纪律和政治规矩，内化于心、外化于行。维护党中央权威是马克思主义执政党严明党的政治纪律和政治规矩的永恒课题，自觉维护党中央权威和集中统一领导，最核心的就是坚决维护以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，牢固树立“四个意识”和坚持“四个服从”，确保党中央各项决策和部署得到坚决的贯彻和落实，做到有令即行、有禁即止。

坚持新时代中国共产党的组织路线是坚持新时代党的建设和组织建设的“纲”和“本”，是推进党内监督科学化的重要内容和手段。践行新时代党的组织路线，各级党组织及其组织部门必须切实担负起“主体责任”，要加强党委对党的组织建设的领导，把党的组织路线贯彻到每个工作环节、每项具体任务、每个具体细节、每个实施过程，为推进党内监督科学化奠定坚实的组织基础。

二、 加快纪委监督执纪工作改革

十八届中纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，2018年11月26日中共中央通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，这些规则为新时代加快纪委监督执纪工作改革指明了原则和方向。具体来说，要做到以下几点。

其一，积极落实党中央“打铁还需自身硬”的担当和责任，对新时代党的各级纪律检查委员会监督执纪工作进行改革，对各个风险点和关键环节进行有效监督，助推党内监督科学化，进而推进全面从严治党新实践。

其二，健全纪委监督执纪领导体制。党的纪律检查委员会监督执纪工作要实行分级负责，就必须在体制机制上明确各级纪委工作的领导机关是谁、被监督对象是谁、如何领导等问题。党的纪律检查委员会派出机关必须加强对派驻纪检组监督执纪工作的领导，对于被监督机关存在的重大政治问题必须及时向派出机关汇报，必要时可以在向被监督机关党委通报的同时，由派出机关直接进行纪律处分。

其三，合理规范案件线索处置。为了保障案件线索处置的严肃性，纪委对反映同级党委委员、纪委常委，以及所辖区和部门主要负责人的案件线索，必须及时报上级纪委备案，尽可能赢得上级纪委的支持和指导。案件线索管理部门对问题线索实行集中管理，保障案件线索的真实性、有效性和隐蔽性。此外，及时对案件线索进行动态管理、定期更新、汇总核对，要指定专人对其逐件编号登记、建立管理台账、录入信息系统等，各个处置环节都必须有责任负责人，每个流程和档案材料上都必须有负责人签字盖章；根据工作需要，定期召开专题会议研究案件线索，对收集到的重点案件线索和重大案件问题进行研究，提出科学合理的处置方案。

总之，正确运用监督执纪“四种形态”是确保纪检机关依纪依规正确行使党内监督权力的重要前提。正确运用监督执纪“四种形态”，关键在落实“两个责任”，通过推行责任清单管理，把党内监督贯彻到日常工作中，自觉担负起管党治党的重要政治责任。[2]

三、 强化对党内“关键少数”的权力监督

习近平总书记指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。”[3]新时代中国共产党强化对党内“关键少数”的权力监督，是推进党内监督科学化的重要内容和重要举措，也是规范党内权力的必然选择。党内“关键少数”既包括党内高级领导干部，又包括各级党组织“一把手”和主要岗位、关键环节的负责人。健全党内权力运行监控机制，是强化对党内“关键少数”权力监督的核心，必须毫不动摇，抓紧抓牢。

其一，牢固树立正确的权力观。全党上下对手中掌握的权力性质应有深刻的认识，明确权力的来源和归属。若要牢固树立正确的权力观，就必须树立“立党为公、执政为民”的理念，及时破除“官本位”的错误意识，时刻保持头脑清醒，始终将自己的权力置于强有力的党内监督范畴中，保障权力运行合法合规。

其二，完善党内权力科学配置。完善这一科学配置应明确党内权力的内容和边界，厘清党内权力关系，规范党内权力相互制约的运行机制。这一做法的实质就是通过优化权力配置和权力结构，合理分解党内权力，避免党内权力过分集中在某个部门或者某个人手上，使得党内权力运行规范化、法治化和制度化。

其三，健全党内议事决策机制。健全党内的议事决策机制应遵循程序规范原则，该集体研究决定的事项就必须召开会议集体研究，不得以个人意志代替集体决策。

其四，推行党内权力运行公开制度，让权力在阳光下运行，让党内权力运行的每一个环节和重要节点都接受全党上下监督。这是加强对党内权力运行监控、推进党内监督科学化的必要举措，可以有效防止公共权力被党内“关键少数”以权谋私。

其五，依纪依法强化对党内权力的监督。从依纪依法方面强化对党内权力的监督，必须增强法治思维，使全党上下对党纪党规心存敬畏之心、崇敬之心，摆脱错误思想的侵蚀，用“法治”替代“人治”。

其六，党内党外联合发力。党内监督是我党自我监督的内生动力，党外监督是我党外部监督的外生动力，二者相辅相成、相得益彰、联合发力，形成对党内权力运行的有效监控，全方位强化对党内“关键少数”的权力监督。

四、加强对监督权力的再监督

习近平总书记曾经指出：“纪检监察机关要防止‘灯下黑’，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户，做到打铁还需自身硬。”[4]因此，强化对党内监督权力的再监督，加强对党内监督权力机关及其工作人员的合理监督约束，有利于进一步规范党内监督工作，严防“灯下黑”。

其一，把法治思维贯穿监督执纪全过程，把“转职能、转方式、转作风”工作提升到新的水平和境界。各级党的纪律检查委员会与中央纪律检查委员会对标对表，聚焦主业主责，不折不扣地按照党内法律法规行使监督权力，矢志不渝履行监督执纪职责。

其二，加强内部监控机制建设。加强这一机制建设的关键就是要对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理、监督管理等各个环节的程序、标准进行严格规范和把关，每个环节各司其职、相互制衡。为防止形成利益集团，可逐步探索党的纪律检查委员会各个纪检监察室不固定联系某个地区制度，避免长期接触形成利益纠葛。

其三，坚持对案件查处的“一案双查”原则。这一原则包括既查党员领导干部违纪违法事件，也审查党的纪律检查委员会监督执纪过程中是否违纪违法，确保党的政治纪律和政治规矩得到贯彻落实。

其四，创新内部监督科学化新手段。监督机关应加强对案件管理流程的研究和梳理，罗列出可能存在的风险点，将案件管理各个步骤的信息和资料录入信息系统，利用大数据时代先进的数据分析技术和手段，加强对内部各类重要涉密信息的管理和监控。

其五，利用现代计算机数据存储和分析功能。监督机关应对纪检监察干部案件受理、审理、监管、反馈、实施处理等一系列过程进行数据和流程分析，严格监督其中的关键环节和领域，协调其他相关部门在技术上配合纪检监察机关加强对内部干部的监督和管理，使之沿着正确的轨道发展。

五、健全科学合理的党内监督配套制度

《中国共产党党内监督条例》是总制度、总原则、总纲领，难以涵盖一切党内监督的相关制度，因此要从党内监督整体出发，进一步健全和完善相关制度，保障新时代中国共产党党内监督科学化的有效性。

其一，进一步强化党内政治巡视制度。做到这一点首先要明确党内政治巡视制度的目标定位，党内政治巡视从内容上来说，就是要从政治角度来看问题和处理问题，把政治标准作为巡视工作的第一职责，规范党内政治生活，净化党内政治生态，通过政治巡视强化党内监督向纵深推进。党内政治巡视的最终目标定位就是为党进行“政治体检”，寻找政治偏差，纠正政治错误，不断巩固中国共产党执政的政治基础，使我们党始终保持先进性和纯洁性，推动中国特色社会主义事业不断前进。

其二，健全完善党内问责制度。新时代中国共产党推进党内监督科学化必须遵循实事求是原则、问责必严原则、治病救人原则、层层落实原则，并且将其正确运用到各项实际工作当中。加强问责程序的规范性，明确党内问责启动和受理程序，一方面可以由中央纪律检查委员会对《中国共产党党内问责条例》做出细化和补充；另一方面可以抓紧制定专门性的《党内问责程序实施办法》，规范党内问责步骤。做到以上两方面，一要增加党内问责的回避和时限程序，明确回避的利害关系人范围，施行指定回避与申请回避相结合，在问责决定做出之前确定回避人。[5]二要引入党内问责救济程序，落实党内问责中党员权利保障程序，及时听取被问责对象的陈述和辩解，在党的纪律检查委员会内部可设立专门性仲裁机构，对问责的合规性和合理性进行审查，及时纠正错误问责。三要对失职党组织进行严肃问责，即对党组织班子成员在集体领导下的决策失误和决策腐败进行问责，责令党组织班子成员做出检查并且限期整改。四要试点对党组织内部出现大规模腐败问题的群体性事件进行党组织班子成员集体问责，由上级党委和党的纪律检查委员会对整改情况进行检查，对在整改期限内党组织班子成员的晋升和评优评先资格暂缓进行。[6]五要落实党内问责终身追究制，对于重大事项决策若发生严重问题，即使该负责人已经调离原有工作岗位，也必须终身追究主要领导和经办人责任。六要建立健全被问责官员复出机制，进一步明确被问责官员申请复出批准的机关，积极吸收广大党员参与被问责官员复出事宜的意见，并且及时公开被问责官员复出的具体过程和结果，保障党内问责制度的公信力。

其三，试点建立容错纠错制度。容错纠错制度主要是将严格监督与信任激励结合起来，充分发挥党员领导干部的积极性、主动性和创造性，改变当前个别党员领导干部“不敢作为、不会作为、不愿作为”的局面。一要科学把握容错的内涵和边界，容错的关键点在于党员领导干部犯的错误不应当是主观故意的行为，更不能犯政治上原则性的错误，避免在容错过程中肆意扩大容错范围。二要开列容错的负面清单，确定容错的“底线”和“红线”，凡是犯重大政治错误、造成重大危害、以权谋私等行为都应当列为负面清单，切忌把容错当成党员领导干部违法乱纪的“护身符”，推进容错纠错公开化、民主化和常态化。三要坚持救济保障与容错机制有机融合，尽可能消除对党员领导干部一些不必要的“负面影响”，及时对其进行心理辅导、消除不良声誉的影响、澄清保护等，积极化解“试错”干部的内心焦虑和实际困难，切实为改革者“搭台”，为担当者“造势”。四要建立错误预警与纠错反应机制。针对党员领导干部可能犯错误的领域、行为和情形进行事先的告诫和提醒，以预防性的方式对党员领导干部进行警示性的教育，并且通过常态化和制度化的纠错途径，对已经犯下轻微错误的干部及时提醒和制止，避免错误扩大化和影响恶劣化。五要加强容错纠错制度化和法治化建设，抓紧出台相应的专门性规定，将容错纠错各项具体指标、流程和内容标准化和可操作化，与党内其他法规相结合。

六、健全和完善党内监督法规建设

习近平总书记指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[1]68，彰显了中国共产党人依规治党的坚强决心和毅力。2018年9月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，从指导思想、总体目标、实施办法等方面入手，对新形势下党内法规建设提出了新要求，做出了新部署。

其一，加强党内监督法规建设顶层设计，进而提高党内监督法规制定的科学性，切实满足新时代管党治党的迫切需要。一要注重党内监督法规的层次性和整体性，必须从制度、理念、技术三个层面着手加强，加快形成党内监督法规新格局，形成能够真正覆盖党的领导和党的建设各方面的党内监督法规，方能增强党内监督法规建设的科学性和有效性。[7]二要着眼党内监督法规的精细化和系统化，需要不断完善程序性、保障性和奖惩性规定，从源头上把控党内监督法规建设的成效。三要完善党内监督法规的周全性和完备性，丰富党内监督法规的存量，适时调整相应条款或章节，建立相关党内监督法规退出机制，加快清理一些不适合形势发展变化的党内监督法规，为党内监督法规建设道路扫清障碍。

其二，提高党内法规制定的科学性，从体制机制上使得党内监督法规在制定上、执行上、与国家法律法规衔接问题上，做到更加“科学、严密、有效”。一要提升党内监督法规建设的总体质量，必须从立法准备、立法过程、立法监督、立

法程序等环节和步骤加以严格，不断系统化、整体化推进。二要坚持问题导向制定党内监督法规，必须遵循“发现问题—解决问题—防范问题”的实践逻辑，将预防问题的发生作为党内监督法规建设的重要环节，形成严密的法规制度逻辑体系。三将党内监督法规与国家法律有机衔接，对党员领导干部的违纪违法行为，不仅要追究其党内纪律责任，更要追究其国家法律法规责任，不能在二者之间留有空白。四要加强党内监督法规执行力度，严格按照党章和党内法规的各项规定对案件进行处理，遵循既定的准则、流程、标准和程序，既不滥用职权、也不徇私枉法，对于每一项处分决定和处罚措施，都必须严格找到既定的法律条文，有理有据地对党员进行处分，以理服人、依法治人。

总而言之，只有不断加快推进党内监督科学化，全面从严治党才能向纵深发展。新时代中国共产党推进党内监督科学化是一个现实性极强的实践问题，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以问题为导向，紧紧依靠完善党内制度和法规来实现。