府院联动：保障企业家的权益如何彰显？——从山东大乾公司重整案中探讨破产法的市场化、法治化实施

本刊记者/郭 涛

债权2.8940亿元，我认可1.0750亿元，山东正诚土地房地产评估有限公司给企业楼盘的评估价值是7.2501亿元。但当时楼盘被查封，有预售证也不能销售，如销售了楼盘，清偿债务绰绰有余。我原想利用重整程序，还清债务，实现自救，使企业走向正规。然而，法院并没从管理人名册中选取管理人，我事后才得知是县里主要领导安排的。山东华信还一下子担任了庆云县三家企业的管理人。其他两家企业，也没经过摇号、轮候等程序，法院就指定山东华信为管理人。大乾公司的经费，管理人跟我要1000万元，后来优惠了40万元，那两家企业想来也不会少，这是显而易见的利益输送。我的企业资产大于负债，成了管理人眼中的一块肥肉。我想利用破产法实现重整自救，没想到把狼招来了。”

中国人民大学法学院博士生导师、全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员、最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问、联合国国际贸易法委员会第五工作组（破产法）中国代表

府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。当前，法学界形成两种观点：一种观点认为这是破产法完善中的必然产物，是在法律不完备情况下统筹解决社会问题的必选机制；一种观点认为既然实行市场经济就应善于运用“看不见的手”去解决问题，有法律按法律，府院联动机制极易导致政府滥用权力、干预司法，将政府重新推回“政策性破产”的老路。

山东省庆云县大乾房地产开发有限公司董事长徐天中对府院联动机制“不感冒”：“山东华信产权流动破产清算事务所有限公司（下称‘山东华信’）作为我企业的管理人，是县里主要领导确定的，县法院没从管理人名册中指定，也没摇号、也没轮候，直接指定管理人，依据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第一条和第三十三条，县法院显然是违法的。因主体不适格，管理人的行为还有法律效力吗？尽管管理人初步确认企业资产大于负债，可他们无任何理由翻建工程、认定虚假债务、低价处理资产的行为，不是想让企业重生，而是把企业逼向破产的深渊，达到他们渔利的目的。我觉得府院联动的初衷是好的，到基层被念歪了，成了某些地方领导干预司法的最好借口。”

破产法的市场化、法治化实施才能真正实现立法目的

我国的破产法是在计划经济体制向市场经济体制成功转轨的过程中诞生的，尤其是2006年企业破产法是一个以市场经济为基础、为维护社会主义市场经济秩序而制定的法律。市场经济是法治化的经济，市场化的破产必然是法治化的破产。破产法的市场化、法治化实施，才能真正实现立法目的。

“破产法是良法，它注重保护债权人的权益，同时也没忽略债务人权益。破产法规定的重整程序，就是企业自救的机会。”徐天中说，“大乾公司是有一部分债务，但资产是负债的好几倍。截至目前，管理人核对出团成员王欣新教授指出，要清醒看到府院联动存在的体制性缺陷，从某种意义上讲，目前实践中的府院联动在许多方面还是更接近于人治而非法治的非制度化的个案解决方式，属于过渡性措施，依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度，有时府院联动的建立与运行主要依靠“一把手”的重视程度，可能出现人一走茶就凉、换人就换政策的现象，具有较大的不确定性风险。府院联动机制的产生，就是因为目前没有制度化、法律化的社会问题解决渠道，所以当相关法律与制度真正健全之时，也就是府院联动机制完成其历史使命之日。为此，在府院联动机制的实施中，要逐步用制度和法律去约束人，要推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化。

“大乾公司建设的楼盘于2017年10月16日封顶，五证齐全，具备售楼条件，并且资产远大于债务，我们有能力与债权人达成执行和解协议，法院应依法更换不按法定程序指定的管理人，根据实际情况终止破产重整程序，将大乾公司的管理权交还给企业，如果由不合法的管理人继续重整，我可以断定不会有合法的结局。”徐天中表露了自己的担心。

把握好司法权与行政权在破产法实施中的边界

徐天中认为，府院联动是解决企业破产后续社会问题的，而不是地方领导以“维稳”为借口，提前介入，干预司法权，逼迫本可实现重整自救的企业破产的。再好的机制也小于法律效力，必须在法律框架下处理问题。

王欣新教授指出，破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题，如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题等，需要进行大量的社会协调工作。这就决定了破产审判工作尤其是重大破产案件的审判工作往往离不开外部支持，尤其是地方党委与政府的支持。破产法的市场化、法治化实施，必然要受到社会环境尤其是相关社会配套法律制度等外部因素的影响与制约，同时其实施也会对市场经济与社会制度产生多方面深远的重要影响。所以破产法除具有重要的直接法律调整作用，如规范企业的市场退出机制、公平清偿债务、挽救债务人企业与事业之外，往往还承担着或被赋予了更多的社会意义与功能。

在许多市场经济国家中，经过长期的发展，诸多破产衍生社会问题都已由通过制定相应的法律和制度予以制度化、社会化、常态化地解决，不需要再借道破产程序。而目前我国有关破产法市场化实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善，一些与破产相关的法律和制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整，而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施，其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失乃至冲突的状态，如税收法律、信用制度等，不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应，其制度缺陷反而成为破产法市场化实施的障碍。所以，目前要想使破产法能够逐步做到市场化、法治化实施，就离不开各级政府在解决破产衍生社会问题方面直接或间接的支持与服务。由于立法与制度的供给不足，目前这种支持主要是以“府院联动”的方式进行。这就是府院联动机制产生的社会原因，而破产法调整功能泛化产生的社会化、复杂化，也促使我们要更加重视府院联动机制在现阶段的作用与意义。

王教授着重强调，要把握好司法权与行政权各自在破产法实施中的边界。破产案件的审理是法院的职权领域，而企业破产案件处理中涉及或衍生的社会问题的解决，则是政府的职责领域。政府既不能够缺位，也不能够越位，法院更不能够让位。由于地位与职责的不同，法院实施破产法要实现的目标与地方政府在企业破产案件中要实现的目标之间，有时可能会存在落差，所以还要注意防范地方政府可能时时出现的不当利益冲动。

拥抱一部更包容、更有维度、更面向市场的破产法

徐天中对大乾公司走出困境充满信心。“我的信心来自三个支撑。一是党中央、国务院关心、支持民营企业发展，地方政府用放大镜看待企业违规问题，通过逮捕判刑威吓企业家承认虚无债务、认可企业破产的现象，相信庆云县不会再发生。二是企业破产法修订纳入十三届全国人大常委会立法规划，学界和实务界也呼声不断，认为破产法下一步应该从破产案件的受理、管理人制度、和解制度、重整制度等诸多方面进行修改和完善。早期的破产法多为了惩罚债务人、保护债权人。今后，破产法会既保护债权人也保护债务人，这才是好的破产法。我期待一部更包容、更有维度、更面向市场的破产法尽快出台。三是我坚信正义可能迟到，但不会缺席。尽管个别手中握有权力的人干预了司法，用歪了机制，但他们必将付出违法代价。”