民族政策系统视域下中苏民族政策的比较与反思

陈砚燕

（中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091）

政策系统是公共政策学中的术语，是“由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统。”[1]民族政策系统作为民族政策过程展开的基础，是由民族政策的主体、客体与环境构成的有机整体。民族政策系统功能的有效发挥得益于内部各个组成部分的有机结合，其良性运行是有效解决民族问题的重要保障。新中国成立以来，“70年沧海桑田、波澜壮阔，少数民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌、中华民族的面貌都发生了翻天覆地的历史性巨变。”[2]这种成就的取得离不开中国共产党民族政策的科学指导，也是民族政策系统比较优势的外在表现。为此，本文以中国与苏联民族政策在政治、经济、文化三个领域的主要内容为载体，对中国民族政策系统的比较优势进行探析。

一、中苏民族政策的主要内容对比

中国共产党在建党初期的民族政策制定过程中曾以苏联民族政策作为借鉴和效仿，民族理论的形成与发展也有对苏联民族理论的合理吸收。然而，20世纪苏联解体的影响力十分巨大，很多学者对民族问题与苏联解体之间的关系讨论颇多，其中不科学的民族政策被归为重要原因。

（一）政治领域

民族平等作为民族政策制定所遵循的原则，是不同时期促使各民族团结起来的重要前提，在政治领域主要表现在国家尊重和保障少数民族的合法权益。中国和苏联都是由主体民族和少数民族构成的多民族国家，都主张实行民族平等的政策，苏联的成立就是实行民族平等政策的结果，新中国也一直把民族平等作为基本的民族政策长期坚持，两个国家在民族平等的落实上分别采取了不同的举措，产生了不同的结果。

1.国家层面如何对待两种民族主义

新中国成立以来，党的历届领导人高度关注主体民族与少数民族之间的关系，强烈反对两种民族主义，这从国家领导人对待两种民族主义的态度就可以看出。邓小平指出：“只要一抛弃大民族主义，就可以换得少数民族抛弃狭隘的民族主义。我们不能首先要求少数民族取消狭隘民族主义，而是应当首先老老实实取消大民族主义。”[3]同时，《宪法》中对各民族共同创造了中华文化的强调以及第四次中央民族工作会议上对各个民族的家庭成员关系的强调，均是坚持各民族一律平等的体现。

在苏联，列宁坚持民族自决，实行平等的民族政策对苏联的成立起到重要作用。斯大林早期在执行过程中对列宁的民族平等政策也有所坚持，但是最终没有真正贯彻下去，社会上出现了过度强调俄罗斯民族历史作用、肯定沙皇征服史等行为，这是大民族主义的重要体现，各个民族没有被放在平等的位置，而其中破坏性较强、影响较为深远的要数第二次世界大战前后对弱小国家和少数民族的强迁政策。二战期间，苏联境内车臣族、卡尔梅克族等一些民族由于部分民族成员通敌行为而被整体迁移到环境条件恶劣的中亚和西伯利亚地区。使国家与民族之间的关系十分紧张，为国家的团结统一埋下了隐患。

2.地方层面的自治权利行使

中国实行的是单一制国家结构形式下的民族区域自治。国家按照自治区、自治州、自治县（旗）三级建制的形式，在坚持国家统一的前提下对自治地方进行放权。同时，民族自治地方的权力是真实的，民族自治地方按照《宪法》规定的原则从建国以来不断根据自身实际制定了覆盖到社会发展方方面面的自治条例等，并根据社会发展中的变化不断更新修订，充分行使了自治的权力。

苏联实行的是联邦制下的民族主权国家联盟，且是建立在自愿、平等、合作三个原则基础之上的。联盟中设有加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区，但是俄共（布）中央对于这种划分却没有明确标准，这就导致了不同民族在没有具体历史与现实依据的情况下被划分为不同等级的行政单位，同时这种行政区划十分复杂。例如，俄罗斯联邦政府辖区内的共和国、州内还设有少数民族区、以少数民族居多为特征的村苏维埃。这种以民族为特征的层层嵌套的行政区划虽然保障了各个少数民族的自治权，但从长远来看不便于管理，还会激发地方民族主义意识。

（二）经济领域

民族经济政策是帮助与促进少数民族经济发展的重要举措，少数民族自身获得感是衡量政策效果的重要标尺。中国与苏联都主张帮助少数民族发展经济，对少数民族实行优惠政策，给予政策上的倾斜。不同的是，在相关政策落实中，中国是将“民族因素”和“地区因素”结合了起来，而苏联则是针对纯粹的落后民族。

新中国成立以来国家就注重帮助少数民族发展经济，改革开放40多年来更是持续不断加大扶持力度，从而使民族地区的经济发展取得重大成就，人民群众的获得感也不断提高。国家对少数民族地区的扶贫开发方式也是与时俱进的，从“输血式”“补偿式”大面积贫困治理到注重提升少数民族贫困人口自我发展能力的“精准扶贫”转变。党的十八大后，对少数民族贫困地区经济的发展扶持进入了快车道，习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫方略，对民族地区的扶贫开发进入靶向治疗、精准滴灌的时期，使得中国少数民族贫困地区的经济实现跨越式发展。

在苏联，列宁的“新经济政策”使地方充分发展经济取得了一定成效，但是这种成效没有一直长期保持，在斯大林时期形成了僵化的经济体制，一直没有调整过来。虽然苏联为推动少数民族经济发展做出了巨大努力，然而俄罗斯民族与其他民族却都不满意。勃列日涅夫时期提出“拉平”各加盟共和国经济发展水平，大力投资民族地区，使其经济文化发展速度高于俄罗斯联邦。这种“挖肥补瘦”旨在缩小国家各地区发展差距的方式，事实上造成了新的不平等，苏联主体民族俄罗斯认为自己是为其他民族无偿奉献的“奶牛”，而被帮助的落后民族逐渐形成民族优越感，民族意识增强。

（三）文化领域

文化领域的民族政策主要表现在历史文化、语言文字、风俗习惯等方面，其中是否尊重少数民族语言、文化等是衡量能否坚持民族平等的重要标尺。中国尊重和保护少数民族的文化，而苏联一开始支持发展少数民族文化，后来采取了强制同化的方式。

中国对于帮助少数民族发展教育和语言文字的做法除了在特殊时期中断，至今延续。在语言文字使用方面，我国坚定不移推行国家通用语言文字教育。现代化社会的知识体系是庞大的，用汉字书写印刷有助于更好地传播知识、提升民族素质，而少数民族语言文字中缺少现代化知识的相对应文字。同时，国家和地方也针对少数民族风俗习惯等积极出台条例，对于共同创造中华民族的历史予以肯定。当下各个民族不断相互交融的局面是在共同发展中自然形成的，而不是国家通过行政手段进行强制同化的结果。

苏联在建立初期为少数民族普及教育和推广使用民族语言做出了巨大贡献，以语言文字为例，政府组织相关专家为48个民族创造了文字，在出版业、公文写作等方面允许少数民族使用本民族语言。然而，从1929年斯大林发表了《民族问题和列宁主义》一文起，苏联政府尊重与发展各民族语言的做法开始转为推动语言的融合。20世纪30年代以来，苏联政府强制推行俄语的做法严重伤害了民族感情。赫鲁晓夫执政后对斯大林时期的民族政策进行激进式否定，上台不到两年就迫不及待推行促使民族融合的语言改革方案。此后的领导人也没有及时调整，试图通过语言的同化促进民族的融合，但却并未取得预期效果，严重地损害了少数民族的利益。

二、中国民族政策系统的优势

中国的民族政策之所以能在不同领域真正坚持民族平等原则，与政策系统的优势密不可分。这些优势是民族工作取得成绩的重要原因，主要体现在主体、客体、环境三个维度。

（一）政策主体维度——中国共产党在民族政策制定过程中处于领导核心地位

从民族政策制定者的构成来看，民族政策主体既包括执政党、立法机关、行政机关等直接主体，也包括少数民族知识分子、有影响力的民族人士与宗教人士等间接主体以及以研究民族相关问题为主要任务的科研机构、团体组织等。中国共产党作为各项事业的领导核心，在民族政策主体中起着主导作用。

1.中国共产党是使命型政党

中国共产党成为执政党后对社会主义建设和改革事业进行了艰难而曲折的探索。在这个过程中，中国共产党的领导起着重要作用，虽然有探索路径上的失误，但是初心与使命仍是与各族群众的发展紧密相连的。中国共产党作为使命型政党，始终为了各民族的共同繁荣发展而不懈努力。习近平总书记强调，“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命”[5]。

苏联的成立使很多被压迫的民族获得解放，但苏联共产党在建国后没有将民族平等的政策一以贯之，政党的利益表达与利益综合功能没有得到有效发挥。苏联一度实行大民族主义的政策，忽视其他民族的利益表达，而另一方面又过度照顾小民族利益时，大民族利益也被忽视。

2.中国共产党是批判反思型政党

“批判与反思是马克思主义理论具有的精神气质。”[6]中国共产党以马克思主义理论为指导思想，在革命、建设、改革各个时期的探索实践中将这种精神气质内化于政党本身，成为了自身独特的优良品质。正是中国共产党不断反思自己，坚持与时俱进的精神，才能带领全体人民在困难挫折中砥砺前行。国际上，社会主义阵营在上世纪末受苏联和东欧剧变影响，其规模大大缩小，这些变化使得国际国内社会对吸收过苏联民族理论的民族政策是否正确产生怀疑。然而，中国在这些事件发生后的几十年，主动吸取苏联解体的教训，坚持马克思主义民族理论与时俱进，民族关系整体呈现稳定和谐的局面。

苏联的民族问题之所以严重到无法调和与苏共自身的教条化有关，很突出的一点是僵化地坚持民族自决原则。苏共中央在提交的党二十八次代表大会的行动纲领草案《走向人道的民主的社会主义》中，一方面充分认识到解决民族问题的重要性，“改革的命运，国家的未来，在很大程度上取决于族际关系将如何形成”[7]，另一方面又对有分裂国家倾向的民族自决权予以支持，“党重申自己忠实于列宁的民族自决权直至分离权的原则，赞成通过这个权利的机制的法律”[8]。民族自决权一直是宪法权利，这是布尔什维克推翻沙俄统治的一个很有号召力的武器，后来也成为了苏联解体的法律依据。

3.中国共产党始终处于执政地位

作为使命型、批判型的中国共产党从建国以来一直处于执政地位，在探索中致力于国家的长远发展、各个民族的繁荣进步。因此，毫不动摇地坚持党的领导是中国民族政策的重要比较优势，邓小平曾说“最关紧要的是要有一个团结的领导核心，这样保持五十年、六十年，社会主义中国将是不可战胜的。”[9]中国共产党的执政地位决定了其在社会发展中有着强大的协调能力，对口支援政策就是重要的体现。如果中国共产党不是执政党，相关政策即使制定出来也是无法顺利推行的。

一个政党失去执政地位就没有能力为国家继续有效服务，这一点在苏联尤为明显。“苏共丧失了领导地位，从而也就失去了维系联盟的重要力量”[10]。在戈尔巴乔夫时期，国家不切实际地大量引入民主，提出政治多元化和实行多党制，导致共产党领导权力的丧失，失去了对国家的整体调控能力。很多固有的社会矛盾在此境况下就凸显出来，民族问题成为重大社会问题，而民族政策这时已无力调控民族关系。

（二）政策客体维度——各族人民对中华文化的内在认同

从民族政策总政策的辐射范围来看，民族政策客体是全国人民。从民族政策具体政策的辐射范围来看，民族政策客体主要包括民族地区、少数民族群众等，这些不同组成部分的实际情况影响着民族政策的内容选择。各族人民对中华文化的内在认同是自觉贯彻民族政策的内在动力。“中华民族上下五千年中, 各民族之间分分合合,合合分分, 坎坎坷坷, 但最终走向多元一体, 其中重要原因就是中华民族的文化基因在起作用”[11]。其中不断交融的各民族文化与对人们思想起内在规范作用的儒家思想发挥着重要作用。

1.不断交融的各民族文化

璀璨的中华文化是各民族人民在不断交往交流交融过程中共同创造的。就单一民族的文化而言，也是文化交融的结果。以主体民族汉族为例，汉族的前身华夏族“无论从血统上来说，从文化上来说，华夏都是蛮戎夷狄共同创造的。”[12]华夏族孕育了华夏文化，而华夏文化在民族迁徙、战争等过程中吸收周边民族文化不断壮大。华夏族在发展中的文化认同感不断加深，经秦朝统一、两汉的开疆拓土，文化的凝聚力不断增强、吸纳的少数民族文化不断增多，最终发展为统一的汉族。另外，自秦汉以来，中国就形成了一个统一的多民族国家，汉族文化与少数民族文化之间相互交流，相互影响，逐渐形成了对中国文化的内在认同。

苏联是在推翻沙皇俄国的基础上建立起来的。沙俄在近乎400年的时间里疯狂对外扩张，用武力兼并了百余个民族，对这些民族实行残酷的剥削和压迫。苏联建国后，国内各民族并非是紧密联系的统一体，对于国家缺少稳固的内在认同。长期以来，苏联的民族关系在不合理的民族政策指导下变得越来越复杂，各民族对国家的认同感也变低，最终演变为民族分裂。1989年8月23日，波罗的海三国首先向苏联发难，三个国家将近200万民众手拉手举行大规模抗议活动，要求独立。

2.有内在约束力的儒家思想

中国的封建王朝历来具有文化优越感，受“有教无类”“四海之内皆兄弟”等儒家思想影响，重视对边疆少数民族的教化，通过文化的力量使人们聚在同一个价值体系内。儒家思想长期占主流地位，对于社会大众是一种行为的遵从法则，对统治者也是一种约束。例如，孟子言“以德行仁者王，王不待大。汤以七十里，文王以百里。以力服人者，非心服也，力不赡也；以德服人者，中心悦而诚服也”[14]这段话充分体现了儒家关于统治者实现德治的思想，注重对统治者内心层面的约束。统治者长期受这种主流思想影响，对于民族关系的处理往往注重文化引导而不是诉诸武力。张维为教授将中国概括为“文明型国家”。“一个延绵不断长达数千年的古老文明与一个超大型现代国家几乎完全重合的国家”[15]。相较而言，沙皇俄国侵占了大量土地，征服了众多民族，但没有对这些民族进行充分的文化整合。苏联时期，这些民族对于统一的国家认同仍然欠缺，在长期坚持“民族自决权”基础上，独立意识越来越强，为后来的苏联解体埋下了分裂的种子。

（三）政策环境维度——中国特色社会事业的有序发展

民族政策环境既包括国内政治、经济、文化等方面的环境，也包括全球化下的国际大环境。作为社会问题一部分的民族问题需要在社会发展过程中不断解决，而稳定的社会环境是民族政策有效发挥作用的重要保障。全球化的大环境下，诸多事物充满着不确定性。一个国家能够紧跟世界发展潮流，有序平稳地发展将有利于社会的和谐与稳定。对于民族政策来说，一个稳定的政策环境将有助于民族问题的解决。

1.国际环境

新中国成立初期，西方国家由于社会意识形态等原因对中国包围封锁，同为社会主义国家的苏联在50年代中后期也与中国关系恶化。面对外在威胁，党十分注重加强民族团结，做好民族工作。自上世纪70年代以来，随着中国与美国等西方国家缓和关系，中国的民族工作在美苏争霸中有了一个相对稳定的国际环境。20世纪末，苏联解体使中国对社会主义制度改革的重要性有了进一步认识，对社会各项事业的建设的思考更加深刻。在当下，和平与发展的时代主题又为中国社会发展提供了外在契机，民族问题在社会有序发展中得到进一步解决。

与中国相类似，苏联在成立初期也受到西方国家的围堵与干涉，但在民族问题上注重坚持民族平等，民族工作取得了一定的成绩。随着二战的临近，战争的环境迫使苏联为了自身利益开始了东西两面的扩张，东面支持外蒙古独立，西边吞并波罗的海三国，与德国瓜分波兰，发动对芬兰的战争等，这些做法都使苏联的民族政策受到国际质疑。二战结束后，苏联又长期处于与美国的对抗中，这使历届领导人都背负着沉重的包袱，使其没有太多精力去关注国内民族问题。

2.国内环境

新中国成立以来，中国共产党一直不断进行社会主义的探索与实践。这个过程并不是一帆风顺的，也发生过文化大革命这样的挫折，但党能够及时纠正指导思想的偏差，为社会各项事业建设与发展指明了方向。新中国成立后的前30年在工业、科技等方面取得重要成就，初步建立了全世界最为完整的工业体系，为国家安全提供了重要保障，也为国家发展赢得了和平的国际环境。改革开放后，中国社会主义事业的发展更是蒸蒸日上，为解决民族问题提供了一个良好的社会环境。

苏联成立后开启了社会主义建设的探索。在列宁时期，国家实行战时共产主义政策向“新经济政策”的转变，对苏联经济的发展起到了一定推动作用。随着列宁的去世与斯大林的上台，“新经济政策”逐步被放弃，高度集权的“斯大林模式”逐步形成、巩固，体现在社会发展的各个领域。苏联在工业化建设方面取得了巨大成绩，对于社会问题解决缺少了一定程度的批判与反思，斯大林去世后的几位领导人也并未从根本上改变这种模式，甚至同一政党的政策也会发生断节甚至是颠覆的现象。这影响了社会发展的有序性，使民族问题的解决变得更为复杂。

三、中国民族政策系统的优化

中国民族政策系统的优势是民族工作取得诸多成绩的重要保障，苏联民族政策系统的各个组成部分中存在的问题是其不能妥善解决民族问题的主要原因。为了使中国民族政策系统继续保持比较优势，优化政策系统的各个构成部分具有必要性。

（一）民族政策主体的优化

中国共产党在民族政策过程中处于领导核心地位是民族政策主体维度的主要优势，政策主体各个部分的有效配合是保持这种优势的重要条件。民族政策主体贯彻政策过程始终，不仅包括政策的直接或间接制定者，也包括参与者、执行者、评估者与监控者。民族政策主体在每个环节中都是密切联系的，只有相互协作才能更好完成政策任务。

第一，加强民族政策主体各个部分的功能整合。民族政策主体包括诸多部分，只有实现功能整合才能发挥出最大效用。这就要求各个部分始终坚持中国共产党的领导核心地位，在习近平中国特色社会主义思想的指导下，坚持民族工作的基本方针与原则，整合力量，从而最大化实现政策目标。政策目标的达成需要多方共同努力，各个部分应该相互协调统一，致力于相互合作、共同解决民族问题这个大目标。

第二，坚持与时俱进。民族问题是社会系统运行过程中出现的重要问题。社会是不断变化、不断发展的，民族政策也随着社会发展的目标走向等发生变化，民族政策主体只有始终保持与时俱进才能更好地解决民族问题。这就要求民族政策主体在制定民族政策的过程中，用联系的、发展的眼光观察不断变化着的民族问题并在诸多解决方案中寻找最优方案。

（二）民族政策客体的优化

民族地区群众、少数民族群众等民族政策客体对于民族政策的接受程度高低是政策能否顺利推进的关键因素。民族政策客体是客观存在的，需要政策主体的主动认识。因此，民族政策客体的优化首先需要民族政策主体对其有深刻的认识。同时，各族人民对中华文化的内在认同是中国民族政策客体维度的重要优势，是各族人民自觉贯彻落实民族政策的重要动力。这就要求中华文化充分发挥对各族群众的凝聚力。

第一，加深对民族政策客体的了解。民族政策主体是相对客体而言的，离开了对民族政策客体的把握，主体的存在将没有意义。民族政策客体是民族政策发挥作用的对象，是民族政策制定的直接依据。为了使政策制定更有针对性，民族政策主体对民族问题的特点与发展趋势、民族地区群众特点等实际情况要有准确地把握和全面地研究。

第二，注重各民族优秀文化的传承与保护。中国共产党历来重视意识形态工作，在政治动员方面有重要优势，能有效地把人们从精神层面凝聚在一起，其中最为重要的纽带就是中华文化。中华文化是各民族在长期历史发展中共同创造的，是中华民族内部最深层次的共同心理认同。对各民族创造的不同形式优秀文化的传承与保护，有利于增强中华民族内在凝聚力。

（三）民族政策环境的优化

中国特色社会主义事业的有序发展是民族政策环境维度的重要优势，这是各族人民共同繁荣与共同发展的重要条件。就目前民族政策的国际环境而言，局势十分紧张。近年来，民族分离运动作为当代世界民族问题中极具破坏力的一种现象，给主权国家的稳定与发展造成了巨大威胁。因此，全方位开展民族团结进步教育是营造稳定政策环境的重要举措。

第一，建立健全民族团结进步教育常态化机制。在思想上，要多方位提高各族人民的政治素养。对各族人民加强五个认同教育，引导各族人民以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，树立四个意识，坚持马克思主义的民族观，使各族人民对民族团结的认识有更高的政治站位。

在制度上，推进民族团结进步教育的内容与形式常态化。要及时以法律为准绳对破坏民族团结的行为予以打击，从而能为保障民族团结进步教育常态化的效果与营造和谐的民族政策环境做保障。

第二，推进民族团结进步教育社会化。在学校范围内，民族团结进步教育不仅面向民族地区学校，也应面向不同地区的各级各类学校。在具体落实过程要根据学校实际，遵从循序渐进原则。对于普通高校，国务院在《关于加快发展民族教育的决定》中提到“开设党的民族理论与政策课程”[16]，但就目前现状而言，很多学校都没有开设这方面课程的实践经验。这就需要建立学校间的学习合作互助机制。

在家庭范围内，家长要为孩子做民族团结进步教育的榜样示范者。父母对孩子的影响是深远持久的。民族团结进步教育要充分重视并落实好“进家庭”的环节，以社区或村小组为单位，逐层逐户宣传。

在社会范围内，要通过多种形式将习近平总书记关于民族团结的重要论述以及破坏民族团结的危害性传递给社会各界，使社会成员自觉充当民族团结进步教育的受教育客体并以实际行动捍卫民族团结。

四、结语

中国与苏联的民族工作成效有着显著不同。中国现行的平等、互助、团结、和谐的民族关系与苏联解体之时的民族关系形成了鲜明对比。新中国成立70年的民族工作成就有目共睹，民族政策系统中的优势是该成就取得的重要原因，也是民族政策在今后发展中应继续保持的。然而，中国的民族政策也存在潜在的调整空间，如何使中国的民族政策更好地服务于经济社会发展，是研究民族政策的更深远意义所在。因此，中国民族政策的发展也要从苏联的民族政策中吸取教训。

在苏联，从赫鲁晓夫、勃列日涅夫、戈尔巴乔夫这些领导人对民族问题的态度上可以看出，他们对于国内民族问题审视时普遍持有乐观态度，没有充分意识到民族问题的严重性。这在一定程度上说明了苏联民族问题主要呈相对隐性状态，没有严重到危害整个社会的建设与发展，而一旦民族问题爆发出来并被领导人深刻认识时，情况往往严重到了不可挽回的地步。这种结果也与民族政策缺乏相对完善的政策监督、评估机制有关。因此，建立健全民族政策的监督、评估机制、及时发现民族政策运行过程的问题、评估其效果十分必要。

中华民族的伟大复兴、社会主义现代化的建设事业离不开各个民族的共同团结奋斗。中国是56个民族的大家庭，只有妥善处理好各个家庭成员的关系，才能做到“家和万事兴”。56个民族在根本利益上是一个命运共同体，各个民族只有团结起来，才能充分发挥自身的力量，共同朝着这个伟大目标前进。