既有住宅增设电梯的规范冲突与选择适用*

吴梓燊

(华侨大学 法学院， 福建 泉州 362021)

一、案例描述：既有住宅增设电梯法律问题的缘起

2016年佛山市首例封闭小区加装电梯案中，部分业主因反对增设电梯将佛山市国土规划局告上法庭。事件源于该小区部分业主向国土规划局申请对既有住宅加装电梯，该地国土规划局经审核同意并颁发了规划许可证。反对的小区业主认为，加装电梯的行为不仅阻挡消防栓从而造成安全隐患，而且侵占了小区业主的公用面积。反对业主中特别是低层业主不接受增设电梯的决议，主要原因在于增设电梯将侵犯其通风、采光等权利，而电梯出资和维修费用的摊派不均也是其不同意增设电梯的原因。因此，反对的业主将佛山市国土规划局告上法庭，要求撤销该局颁发的《建设工程规划许可证》。佛山市国土规划局认为，其颁发许可证的行为是以佛山市政府办公室制定的管理办法为依据的。根据该办法第5条，增设电梯需该单元2/3以上业主同意且占总户数2/3以上业主同意。申请规划许可证的主体已符合该条件，因此颁发许可证并没有违反法律规定。反对的业主则认为，该暂行办法违反《物权法》等上位法的规定，侵犯了小区内所有业主的共有权。法院经审理后认为，该暂行办法并未与《物权法》相抵触，不过该规划许可行为未依法取得加装电梯占用土地共有人的同意，因此撤销佛山市国土规划局颁布的《建设工程规划许可证》。

而在南京，与此几乎相同的案情却出现了截然不同的判决。在南京市第一例既有住宅增设电梯案中，以业主败诉为结果。南京市某单元的小区业主根据《江苏省物业管理条例》第69条、《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第5条第1款的规定，申请业主符合人数占该单元2/3以上且占建筑总面积的2/3以上的条件，向南京市规划局申请增设电梯施工许可。电梯开工后，遭到部分业主的反对，有业主认为增设电梯势必涉及业主特别是低层业主的权利，通风、采光、噪音等日常生活条件将受到影响，但对其却无任何补偿。其他5位小区业主认为，增设电梯并未征得其同意，南京市国土规划局的行政行为属程序违法，故向法院起诉请求撤销。法院审理认为，非该楼栋的小区业主不符合原告的主体资格，根据南京市政府文件，增设电梯无需征得其他楼栋业主同意，而南京市国土规划局颁发许可证在其职权范围内，并无违反法律之处，故驳回原告的诉讼请求。

根据上述两个案件，小区增设电梯多存在于业已建成的老旧小区，或由小区业主自发或由政府主导实施，但由于原来没有预留电梯口，导致增设电梯势必需要占用部分楼栋内部空间。因此，反对增设电梯的小区业主便起诉当地国土规划局，状告国土规划局违法颁发规划许可证侵犯其应有权利。而反对业主所称的受到侵犯的权利是指业主对共有部分的共有权和管理权。因增设电梯导致的各种矛盾摩擦，源于三个问题的模糊：第一，主体不明，本单元住户有权提起诉讼，其他非本单元住户可否提起诉讼不明确。第二，比例不清，增设电梯是否需要征得本单元住户的全部同意，或者仅需征得建筑面积占总面积2/3以上业主且占总人数2/3以上业主的同意不清楚。之所以出现上述两个问题，根本原因在于法律适用存在冲突。第三，补偿不均，增设电梯对低层业主的生活影响尤为重大，且后期维修费用如何分摊法律文件未给予合理解答。

二、既有住宅增设电梯物权法规范适用的难题

既有住宅增设电梯在物权法领域内涉及的法律概念为建筑物区分所有权，其概念为业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。建筑物区分所有权是一种复合性权利，业主基于其对专有部分享有的专有权进而对小区的共有部分及小区管理事项享有权利[1]。我国大部分地区城市仍有20世纪七八十年代建造的多层砖混结构住宅，这些陈旧的住宅已经不能满足居民生活水平提高的需要[2]。早期建成的老旧住宅楼之所以未设置电梯，源于1987年施行的《住宅建筑设计规范》(GBJ96-86)：“七层及七层以上的住宅……应设置电梯。”因此，六层及以下的老旧住宅当时无强制设置电梯的要求。随着社会的发展，人口老龄化的加剧，房价的高居不下，既有住宅增设电梯在我国的特殊国情下便具有重要意义。然而从全国出台的文件来看，由于文件操作性不强且与上位法《物权法》存在冲突，各地在增设电梯的过程中，援引相关法律规范时便存在异议[3]。各地小区业主因为增设电梯而导向法律权利的冲突，究其原因在于增设电梯的法律适用上存在矛盾。

在具体适用法律规范方面，主要存在《物权法》第76条和物权法第97条两个条文的冲突。若以该法第76条为标准，只要赞成人数符合“双三分之二标准”，即赞成增设电梯业主的专有部分需占总建筑面积的2/3以上且赞成业主人数需占总人数的2/3，便符合法律的要求。若以该法第97条为标准，则认为增设电梯所占用的公共空间属全体小区业主共同共有，据此全体共同共有人同意即为全体业主同意。由于对增设电梯的同意比例究竟应适用上述哪个条款并没有一个准确的答案，各地在制定相应法律文件时关于投票业主范围和投票人数比例的规定往往也多种多样。笔者通过对《成都既有住宅增设电梯管理办法》《青岛市开展既有住宅加装电梯试点工作试点实施方案》《上海关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》《杭州市区既有住宅增设电梯工作的实施意见》《武汉市既有住宅增设电梯管理暂行办法(征求意见稿)》《北京市2016年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》《广州市既有住宅增设电梯办法》《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》《南京市既有住宅增设电梯的实施办法》等九个城市的管理办法进行整理发现，关于增设电梯投票比例的地方规定与《物权法》相对应，一般也采取两种投票规则：第一，“百分百”比例规则，即增设电梯需要征得全体业主同意。采取该种模式的城市为青岛、成都、上海等地，其遵循的是《物权法》第97条的规定。从上述城市的规定来看，其中需要征得同意的主体仅指本单元的全体业主。第二，“双三分之二”比例规则，即增设电梯需要征得专有面积占建筑物总面积的2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。采取该种模式的城市主要有杭州、武汉、北京、广州、厦门、南京等地。其中，北京、广州、厦门还规定，如果增设电梯对拟占用业主专有部分或者对业主的采光、通风和噪音有直接影响的，还需要征得该业主的同意。

因为各地对投票规则的规定不一致，导致增设电梯征集意见的过程中遇到诸多困难，其根源在于《物权法》第76条和第97条的选择适用问题，选择何种规则取决于何种规则能够在结果上调和小区业主之间的矛盾。

三、既有住宅增设电梯解决之路径：三个维度下利益的协调

在增设电梯的矛盾调和中，首先需要明确的是主体的确定，即谁才是适格主体，谁有权进行投票，谁有权提起异议。笔者认为，应该从利益相关的角度来回答这个问题，在本楼栋增设电梯可能导致利益受到实质影响的主体才享有投票权。那么该利益主体应该限缩在本栋内还是可以扩大至整个小区呢？笔者认为因增设电梯而受到影响利益主体，应限缩于本楼栋小区业主之内。因为从电梯的筹集建设来看，增设电梯一般会以楼栋为单位筹集资金，建设也在本楼栋范围内进行；从电梯的使用来看，增设电梯的初衷本就是为了方便本楼栋业主上下楼，因此使用电梯最频繁的应该是本楼栋的小区业主；从增设电梯的影响来看，不论是利益受损业主还是利益增加业主，一般都为本楼栋的业主，特别是低层的业主。从各地的规定来看，杭州、武汉、青岛、北京、广州、厦门等地也都认为本楼栋业主与增设电梯最具利益相关性(1)详见《杭州市人民政府办公厅关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》第1条，《武汉市既有住宅增设电梯管理办法(征求意见稿)》第2条，《青岛市开展既有住宅加装电梯试点工作实施方案》第1条第3款，《北京市2016年既有住宅增设电梯试点工作实施方案》第4条第2款，《广州市既有住宅增设电梯办法》第5条，《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》第2条第2款。。而从另一方面来讲，法律不保护权利上的睡眠者，个人势必是维护其权利最好的主体[4]。本楼栋小区业主是因增设电梯受到影响最大的主体，因而笔者认为在本楼栋增设电梯时，有权对该事项赞同或反对的主体应限缩于本楼栋小区业主的范围内。若将其扩大至整个小区业主，则常常会导致增设电梯事项悬而未决。当主体明确后，对于投票比例的确定，笔者认为应通过三个维度加以协调。

1. 解释论的维度

对于增设电梯的投票规则应该采取何种比例，最终应回归《物权法》，根据法条寻找增设电梯和该法第76条、第97条之间的内在联系。当重新将目光放在《物权法》文本之上会发现，该法第76条针对的是改建、重建建筑物及其附属设施的事项，第97条针对的是处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的事项。

无论是在日常生活还是在理论分析中，概念都是人们进行清晰思考和对象认知的必要工具，对于法学研究和法律实践而言同样如此[5]。修缮系指区分所有建筑物的专有部分与共有部分经过一定年限或发生损坏、倾颓、朽坏时，为恢复其原有效用或功能而对之所实施的一切必要行为[6]。改建是指在建筑原有的基础上及其附属设施上进行改造建筑，重建则指拆除原有的建筑重新建筑。若根据这种解释方法，增设电梯应该属于《物权法》第76条所称的改建附属设施的事项，而不属于该法第97条所指的重大修缮。因为重大修缮强调原有建筑物已经存在，因年久失修而需要对其进行修复。增设电梯之所以称为“增设”，是因为历史原因导致老旧住宅不存在电梯，为方便居民生活从而在原有建筑物的基础上进行功能性改建。从这个角度来看，增设电梯的投票规则也应该遵循《物权法》第76条中“双三分之二”标准的规定。在前文南京市半山花园居民楼加装电梯案中，司法实践也支持这种观点。南京市法院认为，既有住宅增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。当然，在现实生活中既有住宅增设电梯的纠纷解决不能简单地拘泥于概念，否则在纠纷当事人尖锐的矛盾冲突面前不免显得有些书呆子气息。法律概念不仅是法律语义传达的工具，更暗含着立法者的价值选择。《物权法》第76条所称的改建重建建筑物及附随设施对应的是“双三分之二”比例规则，而第97条所称的对动产或不动产的重大修缮对应的则是“百分百”比例规则，立法者之所以如此规定背后必定隐含着利益博弈。

2. 利益衡平的维度

既有住宅增设电梯是在人口老龄化的背景下，以方便老年人出行为出发点进行的住宅改造。这种改造方法赋予老旧住宅新的居住功能，是在城市建设中贯彻节约资源的观念，是与民法典中的绿色原则相契合的一项便民惠民措施。但是面对多方的利益冲突及因此而导致的邻里矛盾纠纷，法律应该在各种利益诉求之间寻找最佳的平衡点，对不同的利益诉求进行合理安排。既有住宅增设电梯各种利益冲突的根源在于：首先，增设电梯可能会对低层住宅的通风、采光、噪音等产生影响，从而影响相关居民的正常生活。其次，增设电梯不可避免地会增加高层业主的住宅价值，从而导致低层业主的心理不平衡[7]。最后，增设电梯的表决规则存在争议，导致增设电梯的说服力不够从而激发邻里矛盾。面对“百分百”规则和“双三分之二”规则，若选择前者看似立足于保护所有业主的合法利益，却忽视了增设电梯的本意是为了方便所有业主的出行；选择后者则会不可避免地将多数业主的意志强加于少数业主之上。正义本身即是一个标表各种相互冲突的利益被合理平衡的概念，这种平衡可能动态地体现在某种程序中，也可能静态地体现在某一结果中，只存在程序是否合乎正义、结果是否合乎正义的问题[8]。“双三分之二”比例与“百分百”比例，两者的程序正义与否难以评价。但是，从结果论的视角来看，增设电梯的本质是为了提高居民生活质量，所以本应该尽可能使既有住宅以最低的成本达到此目的，由此看来“双三分之二”比例更有利于实现结果正义。不过，对于因增设电梯而导致权利或正常生活受到显著影响的小区业主，不妨借鉴北京、广州、厦门等地的做法，为保证增设电梯工程的实施，原则上采取“双三分之二”规则，另外增设电梯可能占用业主专有部分或者对业主的相邻权存在侵犯的，应该经该业主的同意。这样设置权利冲突的缓冲地带，使得增设电梯的做法不会因为少数人的反对而未始即终，也不会因为多数人的利益而绑架了权利受到实质侵犯的小区业主(2)详见《北京市2016年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》第4条第2款，《广州市既有住宅增设电梯办法》第5条，《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》第2条第2款。。

3. 意思自治的维度

随着社会的发展，现代社会不再单纯地强调对物的归属关系，而在于如何利用财产，如何发挥物的效用，所以意思自治也应包含在物权立法的价值目标中[9]。在武汉、青岛、广州、厦门等地出台的文件中，均以业主自愿协商为实施原则(3)详见《武汉市既有住宅增设电梯管理办法(征求意见稿)》第2条，《青岛市开展既有住宅加装电梯试点工作实施方案》第1条，《广州市既有住宅增设电梯办法》第4条，《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》第8条第1款。。在增设电梯应该选择适用《物权法》第76条还是第97条的比例规则这一问题上，以意思自治作为切入点有助于其解决。纷繁复杂的社会在法律世界表现出来的是各方当事人的权利交错，人们往往希望用协议的方式巩固尚未确定的权利义务，只有协议当事人达成一致的意见，协议方能被接受从而履行。各方当事人的权利交叉是既有住宅增设电梯顺利推行的障碍，因此有效的沟通交流是协议达成的基础。如果以《物权法》第97条为基准，将无法兼顾改善居住水平的要求和对权利受损的补偿，当部分业主享有一票否决权的时候，赞成者与反对者在协商伊始就不是处于平等地位，自愿协商无从谈起。《物权法》第76条的比例规则虽有多数人的利益优于少数人利益之嫌疑，但如各方对补偿协议达成一致，对利益受损方进行合理的补偿，则可以兼顾各方当事人的需求。所以，选择《物权法》第76条作为投票规则，体现了增设电梯时业主的意思自治，且考量了部分特殊业主受影响的权益(业主房屋专有部分的采光、通风等)[10]。

少数服从多数机制所以成立且为人们日用而不知，有其合理性[11]。根据前文所述，增设电梯采取《物权法》第76条的比例规则更为合适，但第97条仍有值得吸收之处。第97条更注重当事人的约定，其但书规定：“共有人之间另有约定的除外。”因此，无论选择哪种投票规则，如果小区业主通过事先协调同意选择更严格或更宽松的投票规则，那么应从其约定。所以，对第76条的表述也应增加该但书，即选择“双三分之二”投票比例的前提是小区业主之间没有另行约定。在既有住宅增设电梯的相关工作中，也应该秉承此原则。

四、既有住宅增设电梯冲突之平衡：所需费用的合理摊派

2007年出台的《物权法》专设第六章规定“业主的建筑物区分所有权”制度及规则，用以解决城市与城镇居民居住问题[12]。紧随其后，国务院根据《物权法》内容颁布《物业管理条例》，以保护业主的合法权益。两年后，最高人民法院出台《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，为审判审理物业纠纷案件提供指导。以全国性法律文件为依据，2008年起北京、上海、广州、福建等地陆续出台关于既有住宅增设电梯的指导意见。2017年6月，辽宁省住房和城乡建设厅联合颁布《关于全省既有住宅加装电梯的指导意见》。从现有的各地文件来看，增设电梯的资金主要由业主共同承担，其中主要包括电梯筹建的出资费用、电梯日常维修费用和对利益受损业主的补偿费用，既有住宅增设电梯产生冲突也多源于增设电梯所需费用摊派不均。

对增设电梯有需求的既有住宅本身便有其特殊性：多层住宅内住户中有相当一部分人为社会弱势群体，根本无力承担过多的电梯费用，即便加装成功，分摊的电梯运行、维修费也是一笔不小的开支[13]。因此，对各户出资费用的比例应谨慎考量，由于低层业主与高层业主对电梯的需求和使用频率不同，其出资费用应体现这种差异。广州是率先推行既有住宅增设电梯的城市，各地对资金的分摊比例可以借鉴其做法。《广州市既有住宅增设电梯办法》第8条规定较为合理的出资比例可作为参考：以第3层为参数1、第2层为参数0.5、第1层为参数0，从第4层开始每增加1个楼层提高0.1个系数，即第4层1.1、第5层1.2、第6层1.3，依此类推出资比例；同一楼层可以按照业主专有部分占该层建筑总面积的比例确定(4)详见《广州市既有住宅增设电梯办法》第8条第5款。。电梯日常维修费用也应与电梯出资保持一致，体现获益和损失相平衡的原则。原则上利益增加业主的摊派费用应较利益受损的业主高，若因电梯维修费用产生纠纷无法解决，可以根据《物权法》第79条规定启用公共维修基金，该基金的使用应经所有业主同意。

因增设电梯居住条件受到影响的居民的补偿问题也是不可回避的。增设电梯通常会使低层业主的通风、采光、安静受到影响。这类影响没有一定具体形象或变化态势，以传统衡量方式无法计量，能够被感知的物质在法律上称为不可量物[14]。在特定情形下，不可量物侵扰在合理限度的情况下依然会给相邻不动产权利人带来损害，出于社会生活之考量又需要受损害方承受容忍义务，此时容忍义务人理应获得相应的、合理的补偿[15]。不过，目前对于这类补偿标准我国尚无相关法律予以规定，而且其补偿标准也难以衡量[16]。因此，在法律存在空白的情况下，首先应赋予受损业主请求补偿的权利，对因不可量物造成的损害，若当事人协商不成则受损业主可向法院提起诉讼。其次，对低层业主的补偿应在自主协商基本原则统率之下开展，充分保护利益受损业主的利益，听取多方意见。最后，补偿应遵循合理原则，做到程序公开，对补偿费用及时公示。

五、结 语

综上所述，因既有住宅增设电梯产生纠纷的化解，首先应明确本楼栋的业主是与该事项关联最密切的主体，因此有投票权的主体应限缩于增设电梯的该楼栋业主。其次，对增设电梯两种投票规则的选择适用源于对《物权法》第76条和第97条的解释。笔者管见，投票规则应在尊重当事人约定的前提下，采取附条件的“双三分之二”标准，这样不仅能够保障少数业主的合法权益，也能克服因投票规则不合理所产生的矛盾。最后，增设电梯费用负担应体现合理原则，不同楼层业主的出资费用应与所获利益和所受损失保持一致。

增设电梯不是单纯的法律问题，在构建合理的纠纷解决机制过程中还应该确立以下原则：其一，应充分考虑各方意见，不论是政府主导还是自发加装电梯，都应事先进行协商。其二，建立补偿解决机制，对于利益受损的业主，应由业主协商解决，需要补偿的费用在筹集的资金中支出。其三，对于资金概算等重要事项应及时公示，事先需要筹措的资金，事中需要进行的补偿，事后需要支出的维护资金都应在公示期内进行公示。其四，地方政府应发挥牵头作用，制定相关的财政补贴政策，对增设电梯所产生的纠纷应及时有效地予以解决。

总之，既有住宅增设电梯是一项避免再建房产的同时又能提高居民生活质量的政策，施行中因各方利益冲突难免遇挫，在协调过程中应坚持以人为本的原则，充分体现民法的人文关怀精神。