论行政行为的强制力

马生安

行政行为效力内容的具体构成问题，一直是我国行政法领域最具争议的问题之一。据笔者的不完全统计，关于这一问题的研究和讨论，学界先后提出了公定力、存续力、不可争力、不可变更力、先定力、确定力、拘束力、执行力、实现力、实行力、跨程序拘束力、构成要件效力、确认效力、效力先定力、强制执行力、既决力等近二十种效力，(1)关于跨程序拘束力、确认效力、效力先定力、实行力和既决力，分别参见许宗力 ：《行政处分》，载翁岳生主编 ：《行政法》(上)，中国法制出版社2009年版，第654页、第660-661页；王名扬 ：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页；何君 ：《行政行为实行力研究——以服务行政为背景》，法律出版社2016年版，第43-44页；江必新 ：《行政行为效力体系理论的回顾与反思》，载《江苏社会科学》2008年第5期。其他效力均较为常见，不再一一注明出处。实在是令人眼花缭乱、无所适从。行政行为效力的本质就是法的效力，是法的普遍性效力在行政行为上的具体体现，属于法的个别性效力。既然法具有强制力，那么行政行为是不是也应该具有强制力？在笔者的阅读范围内，至今尚未有学者论及行政行为强制力的概念，其原因何在？关于保障行政行为设定的义务强制实现的效力之概念与术语，已经有执行力、实现力、实行力、强制执行力等概念，与它们相比，行政行为强制力概念的优点何在？假如行政行为强制力的概念与理论能够成立，其理论与实践根据何在？其理论和实践价值又是如何？本文将对这些问题展开初步思考和回答。

一、行政行为强制力概念界说

(一)对强制力概念的理解

关于行政行为效力内容的构成问题，学界的观点纷繁复杂，总共提出了“一效力说”至“七效力说”等数十种不同的学说。(2)大多数学者认为行政行为包括三至六个方面的效力内容，持“一效力说”和“七效力说”的学者则非常少见。例如，我国台湾地区的洪家殷教授认为，在论及行政处分的效力时可只讲拘束力，不必论及其他效力。参见洪家殷 ：《行政处分效力内涵之探讨》，载《1998年海峡两岸行政法学术研讨论文集》，台湾政治大学法学院，1999年，第96页； 我国台湾地区的许宗力教授将行政处分效力的具体内容归纳为拘束力、不可争力、存续力、跨程序约束效力、构成要件效力、确认效力及执行力七项。参见许宗力 ：《行政处分》，载翁岳生主编 ：《行政法》(上)，中国法制出版社2009年版，第660-661页。对于这样的一个重大理论问题，至今未有共识性的观点或学说问世。所谓主流观点的传统“四效力说”与现代“四效力说”，也均存在着一些这样或那样的问题，无法令人完全信服。(3)传统“四效力说”认为，行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力及执行力。参见管欧 ：《行政法概要》，三民书局股份有限公司1964年版，第193-194页；参见罗豪才主编 ：《行政法学》(新编本)，北京大学出版社1996年版，第112-114页；叶必丰 ：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第130-135页。现代“四效力说”则认为，行政行为的效力包括存续力、构成要件效力、确认效力及执行效力。参见林胜鹞 ：《行政法总论》，三民书局股份有限公司1999年版，第460-466页。笔者认为，行政行为效力内容的具体构成问题完全可以化繁为简，将其概括为存续力、拘束力及强制力三个方面的内容。其中，存续力作为行政行为的基础与前提效力，是指非经法定的程序，任何组织和个人不得对行政行为予以撤销、变更和废止的法律效力；拘束力作为行政行为的目的与核心效力，是指行政行为基于其内容依法产生的，约束与保障行政相对人、行政机关及司法机关等自觉履行行政行为义务的法律效力；强制力作为行政行为的手段与保障效力，是指行政行为依法产生的，在行政相对人、行政主体、法院等违反或拒不履行行政行为存续力或拘束力义务之时，由有关的国家机关采取相应的措施，依法保障行政行为的存续力或拘束力得以强制实现的法律效力。存续力、拘束力及强制力之“三效力说”作为一个内在联系、有机统一的整体，科学地揭示了行政行为效力内容的具体构成问题。(4)在行政行为效力内容的具体构成上，笔者曾经提出过存续力、拘束力与实现力之“三效力说”。参见马生安 ：《行政行为效力体系重构的“两质态论”与“三效力说”》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2015年第3期。在此，笔者以“强制力”代替“实现力”，将其修正分为新“三效力说”，这样将使得行政行为效力内容的具体构成更加科学、合理。本文研究和讨论的行政行为强制力概念，具有如下几个方面的特征 ：

其一，行政行为的强制力是指行政行为依法产生的法律效力，具有法定性。强制力是法的强制力在行政行为上的具体体现，是法律对行政行为的一个保护手段。例如，我国《行政强制法》(2011)第34条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。该条文规定的行政行为效力，其实就是行政行为的强制力。又如，姜明安教授主持起草的《行政程序法(专家建议稿)》(2015)第155条第1款和第2款规定 ：“生效行政处理对行政相对人具有拘束力和执行力。行政相对人必须履行生效行政处理为之确定的义务。相对人拒不履行生效行政处理为之确定的义务，行政机关可以依法强制其履行。行政相对人对生效行政处理不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，但复议、诉讼期间不停止行政处理的执行。法律、法规可以规定复议、诉讼期间行政处理停止执行的特殊情形。”(5)参见姜明安等 ：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第433页。上述条款所规定的强制履行，也是关于行政行为强制力的规定。在我国未来的《行政程序法》中，也必然要对行政行为的强制力作出规定。

其二，行政行为强制力的约束对象，既包括行政相对人，也包括行政主体、司法机关等公权力主体。因为强制力的具体内容包括保障拘束力义务的实现与存续力义务的实现两个方面，故凡是成为拘束力和存续力约束对象的，也必然成为强制力的约束对象。行政相对人、原行政主体、其他行政主体、司法机关乃至立法机关等，均属于强制力的约束对象。

其三，行政行为强制力产生的前提条件是行政相对人、行政主体及法院等主体拒不履行存续力或拘束力之法定义务。并非任何行政行为都会产生强制力，只有在行政相对人或行政主体等拒绝履行行政行为所确定的法定义务时，强制力始得产生。正因如此，行政行为的强制力具有潜在性。从时间上看，强制力肯定是在存续力、拘束力产生之后产生的。

其四，行政行为的强制力是保障存续力或拘束力义务实现的手段，保障性与强制性是其最为本质的特征。行政行为义务的实现有强制模式与非强制模式之分，行政行为义务的强制履行与否，乃是强制力与拘束力的重要区别之一。如果没有强制力的保障，则存续力、拘束力义务将很难得到实现。在行政行为义务实现的模式上，拘束力体现的是行政行为义务履行的自愿性, 属于行政行为义务实现的非强制模式；强制力体现的是义务主体被强制履行义务，属于行政行为义务实现的强制模式。

(二)强制力的内容

行政行为强制力的内容，包括如下两个方面的内容 ：

一是保障行政行为拘束力义务的实现。拘束力义务是行政行为因其内容而对义务人产生的义务，其主要有两大类 ：一是具有可强制执行的内容，例如行政处罚决定设定的义务。此类义务的强制实现，是由行政强制执行制度实现的；二是不具有可强制执行的内容，例如行政行为对其他行政机关的拘束力义务，很多情况下都表现为“构成要件效力”，其并不具有可强制执行的内容。构成要件效力是德国和我国台湾地区学者讨论行政行为效力时提出和使用的一个概念，(6)参见[德]哈特穆特·毛雷尔 ：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第269页；吴庚 ：《行政法之理论与适用》，三民书局股份有限公司1999年版，第340页。“是指一个产生了效力的行政行为对本机关以外其他行政机关、法院所发生的一种法律效力。这种法律效力表现为其他行政机关、法院在做出与之有关的决定时，必须把该行政行为作为一个既定的要件或者事实加以认可。”(7)章剑生 ：《现代行政法基本理论》，法律出版杜2008年版，第151页。如果其他行政机关在作出行政行为时，不遵守构成要件效力之拘束力义务的，有权机关可以依法将其作出的行政行为撤销，相对人也可以通过行政复议或行政诉讼将其作出的行政行为撤销；行政机关重新作出行政行为时，再把以前的行政行为作为一个既定的要件或者事实加以认可，从而保障行政行为构成要件效力之拘束力义务得以强制实现。在特定的情况下，司法机关也会违反行政行为构成要件效力之拘束力义务。例如，在交通事故损害民事赔偿案件中，对于公安机关的交通事故责任认定，一审法院如果置之不理，依据自己查明的事实作出判决，则行政行为(交通事故责任认定)之形式拘束力义务没有得到遵守；即此时法院就没有遵守行政行为的实质拘束力义务。其后，当事人上诉，二审依据实质合法有效的交通事故责任认定作出改判，行政行为(交通事故责任认定)对司法机关的拘束力义务最终得以强制实现，这就体现了行政行为拘束力义务实现上的强制力。

二是保障行政行为存续力义务的实现。行政行为的存续力义务，是指保障行政行为持续合法存在的义务；非经法定的程序，任何组织或个人不得对行政行为予以撤销、变更或废止。任何非法对行政行为予以撤销、变更或废止的行为，就是对行政行为存续力义务的违反。例如，当一个合法有效的行政行为被非法撤销以后，相对人可以通过行政复议或行政诉讼将非法的撤销决定撤销，从而恢复以前合法有效的行政行为。而这就是行政行为存续力义务强制实现的具体体现。如果行政机关违法撤销、变更或废止行政行为的，还可能引起行政赔偿及直接责任人员的追偿及违法行政的问责。这些制度都是关于行政行为强制力的法律制度，目的也在于保障行政行为存续力义务的强制实现。

二、强制力与相关行政行为效力之辨析

在学界提出的众多行政行为效力内容中，拘束力、实现力、实行力、执行力及强制执行力等效力与强制力概念的含义相近，为此，需要将强制力与这些概念分别予以比较、辨析，以进一步深化对强制力概念的认识。

(一)强制力与拘束力

拘束力是否本身就应该包含了强制力的内容？也许有人会有这样的疑问。笔者认为，拘束力包含强制力的理解不太合适。拘束力是指行政行为因其内容对行政相对人、行政主体及法院等主体的约束、限制的法律效力；在拘束力的作用下，义务主体自愿履行义务的，则拘束力归于消灭；而强制力则是在义务主体违反或拒不履行行政行为义务时，由相应的有权机关采取法定的措施，以保障行政行为义务得以强制实现的法律效力。强制力与拘束力的区别主要有三个方面 ：一是产生的时间不同。拘束力产生在前，强制力产生在后，在产生的时间上具有相继性。二是拘束力和强制力产生的条件显然也有所不同。三是行政行为义务实现的模式不同。拘束力体现的是行政行为义务实现的非强制模式，而强制力则体现了行政行为义务实现的强制模式。

(二)强制力与实现力

行政行为实现力这一概念，是由郭殊博士率先提出和使用的。郭殊博士认为，行政行为实现力是行政行为自身所具有的, 实现自我所体现的公共性质的行政目标与内容的法律效果。郭殊博士进一步指出，行政行为的实现力首先可以分为即时实现力与过程实现力，而过程实现力又可以分为自行实现力和强制实现力。其中，自行实现力是指行政行为所具有的要求权利人及时行使权利、义务人主动履行义务的法律效力；强制实现力是指行政行为所具有的强制义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态，保证权利主体权利获得实现的法律效力。(8)参见郭殊 ：《论行政行为实现力》，载《行政法学研究》2006年第2期。

实现力这一概念自郭殊博士提出和使用以来，已被越来越多的学者接受和使用。例如，江必新教授认为，行政行为实现力是指行政行为作出以后，相对人具有的履行行政行为内容的义务，从而保证行政行为内容得以实现的效力。(9)参见江必新 ：《行政行为效力体系理论的反思与回顾》，载《江苏社会科学》2008年第5期。根据江必新教授对实现力概念的定义，行政行为实现力是行政行为内容得以实现的效力，既应该包括相对人和行政主体对行政行为义务的自行实现力，也可以包括行政行为义务的强制实现力。张兆成先生认为，行政法律行为的实现力是指已生效的具备可执行性的行政法律行为，要求行政主体与行政相对人及利害关系人对于其内容予以实现的效力。(10)参见张兆成 ：《行政法律行为效力之反思与重塑》，载《美中法律评论》2010年第9期。按照张兆成先生对于实现力概念的定义，实现力是行政行为内容予以实现的效力，也包括自行实现力与强制实现力两个部分。粗略看来，江必新教授及张兆成先生关于实现力概念的定义，和郭殊博士关于实现力概念的定义大致相同。然细细探究起来，就会发现还是存在着一定的差别。江必新教授及张兆成先生关于实现力概念的界定，均指向的是拘束力义务得以实现的效力，显然并不包括行政行为存续力义务实现的内容。而郭殊博士对于实现力概念的界定，在是否包括行政行为存续力义务实现的问题上，应该说是语焉不详的。

诞生于20世纪初的符号学，是系统地研究语言符号和非语言符号的学科，也是当代哲学及其他许多思想领域最为核心的理论之一。符号学一经产生，立即发展为一种基础研究范式，对于哲学社会科学的研究产生了广泛而深远的影响。符号学认为，语言是构建世界众多符号的一种，是表现社会符号的多种方式之一，同时又是一种极为特殊的符号系统。美国哲学家和逻辑学家莫里斯认为，语言符号具有语义学意义(指称意义)、语构学意义(言内意义)及语用学意义三个方面的意义。语义学意义，即“指称意义”，是指语言符号与其所描述的事物之间的关系，它是语言符号所代表事物的基本特征的抽象与概括，属于语言符号的表层意义。(11)参见王铭玉 ：《语言符号学》，北京大学出版社2015年版，第81、126页。语义学原理要求，语言符号与术语必须能够准确地反映和揭示事物的本质及其特征。基于符号学中的语义学原理的分析，实现力这一语言符号表达的应该是“保障行政行为义务实现的法律效力”之义，故实现力这一概念既可以表达义务主体主动履行的义务实现(自行实现力)，又可以表达义务主体因被动的强制履行之义务实现(强制实现力)。从这一点来说，学者们关于实现力概念的定义，还是满足符号学之语义学原理要求的。问题在于，行政行为义务的履行分为自愿履行和强制履行两种不同的方式，二者在适用的条件、动力机制等诸多方面有所不同。郭殊博士、江必新教授及张兆成先生关于实现力概念的定义，将自愿履行和强制履行两种不同的义务实现模式界定在同一个概念里，其科学性有待商榷。本文使用的行政行为强制力概念，其含义与行政行为的“强制实现力”的含义基本相同，属于行政行为义务实现的强制模式的范畴。基于本文主张的存续力、拘束力及强制力之“三效力说”，郭殊博士所谓的“自行实现力”体现了行政行为义务履行和实现的自愿性，应该属于拘束力作用的范畴；而行政行为义务的强制履行，则应该属于行政行为强制力作用的范畴。如此，则自愿履行和强制履行这两种本质上不同的义务实现方式，可以通过行政行为拘束力和强制力概念的使用得以有效地区分。基于以上分析，笔者建议对行政行为的实现力这一概念弃之不用，代之以行政行为的“强制力”，专指行政行为义务的强制实现之法律效力。与此同时，因为拘束力概念的存在，行政行为义务因自愿履行而得以实现，则归属于拘束力作用的范畴。

(三)强制力与实行力

实行力是何君博士提出和使用的一个概念。何君博士认为，为了与服务行政的理念相契合，需要对执行力理论进行进一步的发展，从而提出了行政行为实行力的概念，以替代行政行为的“执行力”概念。行政行为实行力是指生效的行政行为所具有的保证其内容得以实现的现实作用力。行政行为的实行力既表现为自己履行力又表现为强制执行力，而强制执行力既包括对相对人的强制执行也包括对行政主体的强制执行力。(12)参见何君 ：《行政行为实行力研究——以服务行政为背景》，法律出版社2016年版，第43-44页。通过何君博士的论述来看，其提出的实行力概念与郭殊博士提出的实现力概念的含义基本相同，只是术语使用的不同而已。基于本文的存续力、拘束力及强制力之“三效力说”，何君博士提出的实行力概念中的“自己履行力”部分，体现了行政行为义务的履行和实现的自愿性，应该属于拘束力作用的范畴；而行政行为义务的强制履行部分，则属于强制力作用的范畴。如此，则自愿履行和强制履行两种本质上不同的履行方式，可以在行政行为拘束力和强制力概念的使用上得以有效地区分。基于以上分析，笔者建议对行政行为的实行力这一概念也弃之不用，而代之以强制力。

(四)强制力与执行力

关于执行力概念的定义，学者们的认识存在着一定的差异。一种观点认为，执行力就是行政机关强制相对人履行行政行为内容的效力，即行政机关依法对行政行为的强制执行力；(13)参见[日]南博方 ：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988版，第43页；罗豪才主编 ：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第113-114页；应松年主编 ：《行政法学新论》，中国方正出版社1999版，第240页。另一种观点则认为，执行力是指行政行为所具有的相对人自行履行或强制履行的效力；(14)参见叶必丰 ：《论行政行为的执行力》，载《行政法学研究》1997年第3期；章志远 ：《行政行为执行力初探》，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第5期；杨小君 ：《行政法基础理论研究》，西安交通大学出版社2000年版，第162页。还有一种观点认为，执行力是指行政行为所设义务的自行执行或强制实现的法律效力。(15)参见王名扬 ：《法国行政法》, 中国政法大学出版社1989年版，第167页。尽管在传统意义上，行政行为的执行其实就是指行政行为的强制执行。但从符号学理论来说，执行力这一语言符号(术语)既可以表达义务主体主动为之的执行，也可以表达义务主体被强制执行。“执行力”一词最先起源于工商管理领域，在管理学上，执行力更多的是指组织或行为人主动为之的执行。(16)参见[美]保罗·托马斯、大卫·伯恩 ：《执行力》，白山译，中国长安出版社2003年版，第1页。本文使用的强制力概念，并非是对执行力概念的简单替换，而是考虑到其比执行力概念具有更大的包容性与更强的适应性 ：

其一，某些行政行为根本无可供强制执行的内容，执行力概念无法适用于无可供强制执行内容的行政行为。在大陆法系行政法学上，具有执行力的行政行为是有限的，而并非全部。其中，在德、日等国，只有命令性行为中的一部分才具有执行力；在法国，只有命令性行为和形成性行为才具有执行力。(17)参见叶必丰 ：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第135页。例如行政许可、行政确认，当然不会出现强制履行的执行力，执行力概念在此毫无用武之地。但是，行政许可、行政确认的拘束力义务在被违反时又必须得以强制实现，而强制力概念不仅仅可以适用于命令性行为义务的强制实现，还可以适用于行政许可、行政确认之拘束力义务的强制实现。

其二，即使行政行为有可供强制执行的内容，执行力概念仍然无法适用于构成要件之拘束力义务的强制实现。在其他行政主体、法院等违反构成要件之拘束力义务时，显然此种情况下无法由人民法院或行政主体采取强制执行措施，迫使其他行政主体、法院等履行义务，而是可以采用行政诉讼、行政复议、行政问责、追究违法审判责任、上级行政机关的监督检查等方式，保障构成要件之拘束力义务的强制实现。在此情况下，基于符号学中的语义学原理，执行力这一概念显然已经无法适用于构成要件之拘束力义务的强制实现这一情形，而使用强制力这一概念或术语则可以很好地解决这一问题。

其三，执行力概念仅仅可以表达对行政行为拘束力义务实现的保障，而无法表达对行政行为存续力义务实现的保障，这也是其重要的缺陷之一。例如，某一公权力机关未经法定的程序而撤销行政行为，这显然损害了行政行为的存续力。此种情形下，如何保障行政行为的存续力义务的强制实现？执行力概念显然无法适用于这一情形，但是强制力概念却可以很好地适用于这一情形。

综上所述，强制力概念可以适用于各种不同类型的行政行为，而执行力概念的适用范围具有一定的局限性。在我国行政法学发展的初期，对于行政行为的研究主要是以单方的具体行政行为为研究对象，而执行力概念完全可以满足此类行政行为强制执行的理论表达，这是执行力概念为我国学者广为接受的一个重要原因。以强制力概念代替执行力概念，能够从理论上有效克服执行力概念适用范围上的局限性问题。故笔者建议在使用强制力这一概念之后，在行政行为效力理论上不再使用执行力这一概念；如果使用，也只能是“强制执行力”之概念。

(五)强制力与强制执行力

强制力作为保障行政行为之义务强制实现的法律效力，其内容与范围非常广泛，表现的法律制度形式多样。例如，就保障行政行为存续力义务的实现而言，如果行政行为被非法撤销，当事人可以通过行政复议或行政诉讼撤销非法的撤销决定，恢复合法有效的行政行为。此外，因为非法撤销行政行为导致的行政赔偿、行政追偿或行政问责等，也都体现了保障行政行为存续力义务强制实现的法律效力。行政强制执行、行政强制措施和即时行政强制，更是行政行为强制力的核心内容及强制力制度的典型代表。强制执行力是指行政强制(行政强制执行、行政强制措施和即时行政强制)法律制度体现的强制力。与强制力概念相比，强制执行力概念的适用范围非常有限，只能适用于指称具有强制执行内容的行政行为的强制执行。反之，如果一个行政行为没有可供强制执行的义务内容，则其不会产生强制执行力。例如，工伤认定及交通事故责任认定这样的行政行为，没有可供强制执行的内容，显然没有强制执行力。但是，工伤认定及交通事故责任认定有没有强制力？合法有效的工伤认定及交通事故责任认定，其设定的义务如果不能得到自愿履行，则需要依法强制保障其设定义务得以实现，故工伤认定及交通事故责任认定行为当然也具有强制力。从外延上来说，强制力概念包含但不限于强制执行力。换言之，强制力概念的适用情形更为广泛。

三、行政行为的形式强制力与实质强制力

基于合法性基础的不同，行政行为的强制力可以划分出形式强制力与实质强制力这一对基本范畴。区分这一对范畴具有重要意义。

(一)形式强制力的形式性、相对性和行政程序性

行政行为的形式强制力，是指行政行为基于其形式合法性(无效的行政行为除外)而依法产生的强制力。所谓行政行为的形式合法性，是指行政行为在外在形式或外观上的合法性。行政行为一经成立，非因重大明显违法而无效的，就属于形式合法性的行政行为。行政行为的形式强制力，具有法定性、形式性、相对性与行政程序性之特征。(18)鉴于司法机关通过司法程序对行政行为实质合法性判断权的专属性，凡是司法程序以外的程序产生的行政行为强制力，均属于形式强制力的范畴。通常情况下，行政行为的形式强制力通过行政程序依法产生，具有行政程序性。如果行政行为的合法性经过立法机关的审查，或是经过仲裁程序的审查，则其形式强制力系通过立法机关的审查程序或仲裁程序而依法产生。形式强制力的行政程序性，是指随着行政程序的完结，行政行为依法产生的强制力。形式强制力的形式性、相对性，是指行政行为强制力并不是绝对的，在行政行为因为违法而被撤销、变更或废止时，则其形式强制力也会归于消灭。我国《行政强制法》(2011)第9条规定的限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等行政强制措施中的强制力，即属于形式强制力的范畴。《行政强制法》(2011)第34条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关实施的强制执行，也属于形式强制力的范畴。

对于仅仅具有形式合法性的行政行为的行政强制(实质合法性未经司法程序的审查和确认)，极易导致对相对人合法权益的侵犯，并可能造成无法挽回的不利后果。是故，对形式合法性的行政行为的强制执行，在法律上应该具有相当的谦抑性。这种谦抑性主要包括如下两个方面的内容 ：其一，关于具有形式合法性的行政行为进行强制执行的立法，应持克制或限制的态度；除非情况紧急，法律上一般不得规定对形式合法性的行政行为实施强制执行；其二，对于形式合法性的行政行为实施强制执行应具有谦抑性。尽管法律已经规定可以对形式合法性的行政行为实施强制执行，但在具体的行政管理过程中，除非万不得已，一般也不得对形式合法性的行政行为实施强制执行。

(二)实质强制力的绝对性、实质性和司法程序性

行政行为的实质强制力是指行政行为基于其实质合法性而依法产生的强制力。所谓行政行为的实质合法性，是指行政行为经过司法程序的审查、确认而具有的合法性。行政行为的形式合法性向实质合法性转化的途径，就是司法机关对其实质合法性的审查和确认。实质合法的行政行为在法定的条件下依法产生的强制力，就是实质强制力，其具有法定性、实质性、绝对性及司法程序性之特征。实质强制力的司法程序性，是指行政行为唯有通过司法程序对其实质合法性的审查和确认，其才能依法产生的强制力。实质强制力的实质性、绝对性，是指行政行为的强制力是不可质疑的，其决定于行政行为的实质合法性。例如，当事人申请人民法院强制执行的行政行为，其强制力即属于实质强制力的范畴。这是因为，在当事人申请人民法院强制执行行政行为时，人民法院必然要对行政行为的实质合法性予以审查；只有具有实质合法性的行政行为，才能作为实施强制执行的依据。从理论上来说，只有实质强制力制度才是行政强制执行制度的一种常态，形式强制力制度只能是一种非常态的例外情形。

(三)区分形式强制力与实质强制力的意义

行政行为形式强制力与实质强制力的分类，对于深化行政行为强制力及相关问题的研究，具有非常重要的意义。由于形式合法性的形式性与相对性，一般不得对形式合法性的行政行为实施强制执行，以免造成无法挽回的不利后果。只有在特定的情况下，才需要依法对形式合法性的行政行为实施强制执行。例如，行政诉讼中行政行为的停止执行将造成严重后果或将来有难以执行可能的，人民法院认为停止执行将严重损害公共利益或造成他人难以弥补的损失的，等等。我国《行政强制法》(2011)第四章规定的行政机关自己实施的强制执行，虽然在执行前经过行政机关的合法性审查，但行政行为的合法性依然属于形式合法性的范畴。从法理上分析，该章规定的行政机关自力强制执行，实际上是关于行政行为的形式强制力制度。基于行政行为的形式强制力与实质强制力理论，我国《行政强制法》规定的行政机关自力强制执行应该进行制度性的重构，以彻底改变行政机关审查行政行为的合法性并自己实施强制执行的现状。在法院和行政机关之间就行政强制执行实行“裁执分离”，是比较科学合理的解决方案。所谓“裁执分离”，就是行政机关作出行政行为以后，行政相对人在规定的期间内既不履行相应的义务，又不提起行政复议或行政诉讼，行政机关向法院提出执行申请，由法院对是否准予强制执行进行审查；经审查认为可以执行的，再交由行政机关予以执行的。因为实质合法性未经过司法程序的审查确认，除非情况紧急的，一般不得对形式强制力的行政行为实施强制执行。经过司法程序的审查，行政行为具有实质合法性的，此时的行政行为可以作为实施强制执行的依据。在立法上，应该以对实质合法的行政行为的强制执行为原则，对形式合法性的行政行为的强制执行为例外。

四、行政行为强制力概念的理论依据

(一)揭示行政行为效力本质与内容的根本要求

事物的本质从整体上规定事物的性质及其基本发展方向，对事物本质的正确把握，是科学研究能否取得成功的关键所在。对行政行为效力本质问题的研究，是行政行为效力理论研究中的基础性、根本性问题；行政行为效力本质问题的正确回答，构成了行政行为效力中其他问题研究的基础和前提。行政行为的效力体系不是概念演绎的产物，而是对实定法状况的一种转述或摹写。(19)参见王天华 ：《行政行为执行力的观念及其消弭——我国行政义务实效确保手段研究之刍议》，载《当代法学》2014年第5期。行政行为的效力来源于法律，作为法的普遍性效力产生实效的手段而存在。行政行为的效力源于它所体现或者表现的法律，也就是客观的法律赋予行政行为相应的法律效力。(20)参见叶必丰 ：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第39页。行政行为效力本质上就是法的效力，是法的普遍性效力在行政行为上的具体体现，属于法的个别性效力的范畴。法的效力，即法律的效力，是法所固有的，在特定的时空范围内对人所产生的法律约束力，包括存续力、拘束力与强制力三个方面的内容。法的效力与行政行为效力之间，是普遍性与特殊性、共性与个性、一般与个别的关系。行政行为效力与法的效力固然存在着一定的差异，但并无本质的不同。同法的效力一样，行政行为不仅具有存续力、拘束力，而且具有强制力，所以基于演绎的逻辑分析方法不难得出结论 ：既然法具有强制力，那么行政行为也应该具有强制力。强制力这一概念和术语的提出，在理论上是完全符合逻辑的。笔者在研究行政行为效力内容的过程中，至今并没有发现哪位学者提出过行政行为强制力这一概念和理论。相反，关于行政行为的“执行力”“实现力”“ 实行力”等概念均有使用。如果我们从本质上把握了行政行为的效力其实就是法的效力，则行政行为的强制力概念和理论也就顺理成章了。可见，对于行政行为效力本质问题的回答，构成了行政行为效力内容问题研究的基础和前提，从而影响和制约行政行为效力内容问题的研究。正是行政行为效力的本质决定了行政行为强制力概念的存在。

行政行为的强制力本质上也就是法的强制力。法的强制力是由军队、警察、法庭、监狱等依法组织的国家暴力为基础与核心的强制性力量。国家本身也是由法的强制力维系的。行政行为本身并没有保障自身的义务得以强制实现的力量，其只能依靠法的强制力作为保障力量。没有法的强制力为后盾,则任何行政行为义务都不可能在它的效力范围内得到全部的履行或实现。没有法的强制力保障实现,行政行为也将会变成一纸空文。此外，行政行为的强制力是由专门的机关，依照法定程序执行的法律制度和措施得以体现的制度性的强制力量。尽管暴力强制构成了行政行为强制力的核心内容，但强制力并不等于纯粹的暴力强制。

(二)符号学之语义学原理的根本要求

按照符号学之语义学原理的要求，概念的名称与术语，必须与其指称的内容相一致。其中，名称作为外在的标识而代表概念，内涵作为实质内容而揭示概念的含义，外延作为含量而界定概念的范围，这三个要素之间应该相互协调。名称不仅要恰如其分地代表其内涵与外延，内涵与外延也要切实保障其名称的代表性。通过对如上实行力、实现力及执行力概念的缺陷分析可以发现，唯有强制力这一概念可以适用各种不同类型的行政行为，能够较为准确地揭示和反映行政行为所具有的、以强制手段保障行政行为义务得以实现的法律效力。强制力作为行政义务实现的保障手段之一，具体表现为直接强制或间接强制，即通过法律上的各种方式和途径，对义务人直接采取强制执行措施或施加不利的影响，以使行政行为之义务得到履行和实现。

五、行政行为强制力概念的实践基础

(一)实践中“广义型”的行政行为概念

随着2015年的新行政诉讼法以“行政行为”取代“具体行政行为”，实践中广泛采用的“广义型”的行政行为概念已经为立法所肯定。(21)在日本、我国台湾和大陆地区，行政行为的概念分别有最广义说、广义说、狭义说、最狭义说四种不同的学说。相关梳理，请参见马生安 ：《行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论》， 山东人民出版社2008年版，第69-85页。在“广义型”的行政行为概念下，行政行为有命令性行为、形成性行为和确认性行为之分，命令性行为具有执行力，而行政许可、行政确认等行政行为则不会出现强制履行的“执行力”或“强制执行力”问题。当然，行政许可、行政确认等行政行为义务也不容违反；如果义务人违反的，则需要依法采取必要的强制措施，迫使行政行为义务得以强制实现。如果使用强制力这一概念，那么行政许可、行政确认义务的强制实现均可适用。是故，实践中广泛采用的“广义型”的行政行为概念，决定了强制力概念比执行力或强制执行力概念都具有更强的适应性，既可以适用于命令性行政行为，也可以适用于形成性和确认性行政行为。

(二)行政行为义务内容多样性的客观现实

一是保障不具有可强制执行内容的行政行为拘束力义务的实现，需要行政行为强制力概念的存在。就拘束力义务的内容而言，有的具有可强制执行的内容，有的则不具有。例如，对于一个行政处罚决定而言，其对于行政相对人的拘束力义务，在很多情况下具有可强制执行的内容；对于作出行政处罚决定的原行政机关以外的其他行政机关或司法机关，其拘束力的内容主要是构成要件效力。构成要件效力之拘束力义务，显然也不具有可强制执行内容。对于此类拘束力义务实现的保障性效力，用实现力概念尚可，用执行力概念则很不恰当，用强制力概念则较为贴切。

二是保障行政行为存续力义务的实现，需要行政行为强制力概念的存在。非经法定的程序，任何组织和个人不得撤销、变更或废止行政行为。假如某一行政机关违法撤销了合法的行政行为，行政行为的存续力义务如何得以实现？通过行政复议或行政诉讼的途径，对行政机关违法的撤销决定予以撤销，恢复原来合法的行政行为，就可以保障行政行为存续力义务的强制实现。行政复议或行政诉讼体现的保障行政行为存续力义务得以实现的法律效力，显然并不属于行政强制执行制度的范畴，以实现力或执行力概念予以表达均不太准确，以强制力概念予以表达则比较妥适。

(三)行政行为义务主体的多样性

行政行为的义务主体不仅包括行政相对人、作出行政行为的原行政机关，还包括其他行政机关和司法机关等。就同一个行政行为而言，假如其对行政相对人具有可以实施强制执行的义务内容，则可以使用实现力和执行力的概念。对于原行政机关来说，有时候具有可以实施强制执行的义务内容，也可以使用实现力和执行力的概念。但是，对于其他行政机关或者司法机关来说，其拘束力义务的内容主要就是构成要件效力。对于描述构成要件效力之拘束力义务的强制实现，用实现力概念尚可，但用执行力概念则很不恰当，用强制力概念则较为贴切。对于其他行政机关或者司法机关来说，描述行政行为依法产生的保障行政行为存续力义务实现的法律效力，用强制力概念比较恰当。

六、结语

作为行政行为效力的重要内容之一，强制力是行政行为依法产生的，由行政强制、行政复议、行政诉讼、行政赔偿或追偿、行政问责等诸多法律制度予以保障的，强制行政行为之义务得以实现的法律效力。为何学界至今无人论及行政行为强制力这一重要的概念？笔者的看法是，这一方面可能是由于他们对行政行为效力与法的效力之间的逻辑关联有所忽视；另一方面，我国大陆学者早期研究的行政行为，主要是“行政决定”或“具体行政行为”意义上的行政行为，一般具有可供强制执行的内容，因此学者们使用了“执行力”的概念与术语。本文以行政行为效力本质的揭示为基础，以符号学的方法、逻辑分析的方法为主要的研究方法，尝试提出行政行为强制力这一概念。笔者的分析表明，强制力概念的提出具有充分的理论依据与实践基础。学术创新首先是概念和范畴的创新，在未来的行政行为效力研究上，应该建立和使用行政行为强制力这一概念与术语；以此为基础，对行政行为强制力理论予以系统、深入地研究，以深化行政行为效力理论的研究，进而有效地指导立法、执法及司法实践。