公园城市社区发展治理的实践与思考

〔摘要〕 四川天府新区作为习近平总书记“公园城市”概念的提出地，积极探索公园城市社区发展治理方面的新路径。天府新区华阳街道以党建引领社区发展治理，推动街道社区职能与城市管理职能协调发展，创新社区发展治理工作方法，推进国际化社区发展，取得了公園城市社区发展治理的新成绩。同时，为进一步完善公园城市社区治理发展的路径，需要建构党建引领社区发展治理的新指标，强化街道的社区营造创新，推动传统社区治理向公园城市治理发展。公园城市的提出深化了对城市发展规律的认识，也将引领社会治理方式变革，有助于形成共建共享的新型社区发展共同体，助推超大型城市治理体系和治理能力的现代化进程。

〔关键词〕 公园城市;社区发展治理;华阳实践;天府新区;社区营造

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096—0921（2019）06—0105—09

〔作者〕 李羚，四川省社会科学院社会学研究所研究员，硕士研究生导师，四川成都610072

公园城市社区发展治理工作是当前中国城市发展的重要内容。进入新时代，随着我国社会主要矛盾发生变化，基层社会面临诸多风险矛盾，基层社会治理面临诸多难题挑战，中国正在经历从构建秩序治理向深化发展治理的转变，迫切需要积极探索创新基层社会治理方式途径，推进基层社会治理现代化，努力打造共建共治共享的基层社会治理新格局。

一、公园城市社区发展治理问题的提出与现实价值

2018年2月习近平总书记到成都天府新区，首次提出“公园城市”的概念，指示天府新区要做公园城市的示范区，要以先行先试全力推动以公园城市为主要形态特征的城市建设。公园城市的提出，深化了对城市发展规律的认识，为全球城市面向未来探索可持续发展新形态提供了“中国智慧”和“中国方案”，在世界城市规划建设史上具有开创性意义。成都要建的这座公园城市，是农耕文明、工业文明和生态文明交相辉映，人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态，是一次大胆的城市发展探索。公园城市建设也将引领社会治理方式变革，统筹政府、社会、市民三大主体，形成共建共享的新型社区发展共同体，助推超大型城市治理体系和治理能力的现代化进程。

社区发展治理是城市化发展的产物。城市化和社会经济协调发展是人类社会，特别是发展中国家面临的一个关键问题。中国社区发展历程经历了单位制、街居制、社区制的发展，社区治理经历了从社区控制、社区管理向社区治理的变化。20世纪90年代以来社区建设、社区发展概念才开始成为政治和治理中的主流性话语。党的十八大以来，中国社区发展进入到强化居民参与和社区认同、建立社会力量参与社区建设长效机制的创新发展新阶段。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，对增强社区服务功能、发挥社会组织作用、增强社会自我调节功能、完善公众参与机制等社会治理的重点环节提出了新要求。2017年4月3日，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发，提出完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠保证。这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为我国社区治理的不断发展奠定了坚实的理论基础和政策依据。

公园城市社区发展治理很显然有三个不同于以往的特点：第一，从跨域治理的角度切人。社区发展治理已打破地理空间的界限，不只着重“地缘社区的营造”，更重视治理中的政治及行政过程;第二，属于多层级的空间运作，社区治理与城市发展密切相关，治理应该有一些非传统的、非行政的、非官僚的运作方式;第三，强调治理模式的创新。天府新区国际化社区的提出是一种新型社区类型，需要通过都市治理寻找新的创意方式，以此来建构优势，更好实现资源利用。成都是我国社区发展治理的高地，一直以来都是国家政策的试点实验区，之前作为城乡统筹试验区，为解决我国城乡一体化发展问题提供了重要的案例借鉴。着眼国际格局、国家战略、区域发展和成都实际，成都市加强发展谋划和顶层设计，一系列具有前瞻性的规划也相继出台。2017年9月成都出台第一个关于城乡社区营造的纲领性文件——《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》，明确社会治理核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新。在社区发展治理中，地方政府在制度设计、财政支持和人才保障上发挥着关键作用。成都市把社区发展治理纳入公园城市的发展战略之中，厘清城市发展与社区发展治理关系，明确了社区是城市治理的基石、市民生活的家园、城市文化的窗口，是党建引领的阵地和共建共享的平台。社区好，城市才会好，抓住了社区就抓住了城市治理发展的根本。社区发展治理的成效关乎城市的竞争力，这已经大大超越了传统意义上政府主导的社区建设。

二、天府新区华阳街道的公园城市社区发展治理实践

2014年10月，四川天府新区获批成为国家级新区。2018年2月11日，习近平总书记视察天府新区时指出：“天府新区是‘一带一路’建设和长江经济带发展的重要节点，一定要规划好建设好，特别是要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。”天府新区华阳街道的建设充分体现了成都建设公园城市、创新社区治理的积极实践。

（一）华阳街道社区发展治理的发展历程

华阳街道2006年成立，位于成都市南郊，与成都高新区、双流区接壤，是天府新区成都直管区的北大门，依托高新区产业园区带动，主要发展组团商业中心、现代服务业及滨水休闲娱乐业。街道辖区面积38.5平方公里，建成面积达26万平方公里，由于快速跨越式发展，以优越的区位条件通过投资拉动实现了以土地为主的要素效率跨越式提升，以良好的商贸基础、便利的生活环境聚集了大量的非农业人口。大多数社区处于城市化进程的过渡时期，正由传统涉农社区向城市社区转变。华阳街道脱县人区、由镇转街、随区升格等一系列区划调整带来的行政权、执法权的本级配套不足和上级赋权缺乏的困境，引发一系列因行政区和功能区的边界模糊而导致的执法与管理困境。华阳公园城市社区发展治理的深化，也正回应了社区治理的困境。

具体而言，华阳街道社区发展治理经历了三个具体阶段。

第一阶段（2008～2014年），华阳街道针对居民自治，全面化解社区、小区矛盾纠纷，城市建设历史遗留问题的顺利解决，着力于突出基层组织体系建设，形成一核多元的共治格局。由于现有社区的规划不能适应全面城市化社区管理服务的新要求，造成管理范围大、服务对象多，严重影响社区治理水平。天府新区成立后，华阳街道紧紧围绕新区建设这个重点，先后推动社区建制调整，将原18个社区调整为现在的28个社区，在新区率先展开城市大社区变小社区的探索。社区调整建制有利于整合资源，提升全面城市化进程中社区治理改革。一是坚持以党建引领为核心，切实加强居民委员会、集体经济组织、居民议事组织、公共服务组织等不同治理组织体系建设。二是深入实施基层组织体系、基层服务体系、制度体系和群众参与体系四大体系建设，强化了街道各级党组织在基层治理组织体系的领导核心地位。三是突出增进和改善民生，完善居民自治制度，引导群众参与社区建制调整工作，激发群众参与到社区建设管理中来，切实提升基层治理的制度化发展。

第二阶段（2015～2017年），华阳街道着力于“五微”治理新机制，深化社区精细化、精准化服务。2016年街道按照“服务到底，多元参与”思路，通过推动小区“微组织、微平台、微心愿、微监管、微机制”建设，初步形成了小区微治理工作法，切实解决了城市小区服务对象多、利益诉求多、物业矛盾纠纷多等难题，街道着力构建更加完善的基层治理体系。2017年9月，落实成都市党建引领社区发展治理的要求，积极创新社会治理体制，以党组织为核心的城乡基层治理组织体系基本形成，统筹职能职责，激活人、财、物等资源，高效地对社区发展进行统筹规划谋篇布局。华阳街道紧紧围绕推动建设形态优美、服务完美、关系和美、人文善美、生活甜美“五美社区”，按照“一社区一主题、一社区一攻坚方案”，切实开展攻坚行动，推动建设高品质和谐宜居生活社区，开启了以社区为主体的城市社区发展治理新路。

第三阶段（2018年至今），华阳街道着力于公园城市的发展，建设国际化社区。天府新区强化公园城市“首提地”使命担当，着力构建以公园体系为基本架构的国际化社区新形态、新场景。天府新区创新提出“全地域覆盖、全领域提升、全行业推进、全人群共享”的总体工作思路，华阳街道围绕总体工作思路，主要探索了“泛社区”模式，围绕片区主导功能，打破社区建制，推动要素聚集。一是探索主推动机制，推广“五线工作法”，推动街道社区发挥主导作用。二是探索“共参与”机制，创新政企共建项目，支持组建全省首家由开发企业注资发起的社区基金會，空出资源统筹整合，建强新区平台和支撑。三是加强智库理论支持合作，与中国社科院政治学研究所开展为期五年的战略合作，组建公园城市全域国际化社区建设研究院、促进会，广泛调动社会力量参与。

（二）华阳街道在社区发展治理方面的积极探索

近年来，华阳街道凭着天时地利人和优势，在推动老城有机更新、街道管理体制改革、构建新型基层治理和国际化社区等方面积极推进城乡社区治理，通过系统推进改革创新，着眼于探索符合国家中心城市定位的社区发展治理体系，形成城乡社区发展治理的华阳方案。

第一，探索党建引领社区发展治理的新途径。党建引领是中国社区发展治理最大的特点，也是社区实践中解决治理主体分散、资源缺乏、群众动员力不足的现实需要。目前，党建在社会治理创新中的引领作用得到了不断拓展，党的组织网络成为社会治理中链接体制内外和不同治理主体的新平台。在这些条件下，一些地方政府开始探索以区域化党建推动多元治理主体之间的协作，不断吸纳多方力量参与基层治理，共同为基层社会提供公共产品。从华阳实践来看，主要是从两个层面推进党建引领社区治理。一方面，在街道层面拓展街道党委的组织网络，明确街道党组织抓党建、抓治理、抓服务的主责主业，赋予其相应职责职权，整合职能统筹设立内设机构，加强对社区党组织的工作支持和资源保障。强化系统建设和整体建设，推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动，条条和块块双向用力，形成区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。加快构建以党组织为核心的区域化组织架构，探索完善社区发展治理和服务工作运行机制，结合28个社区地域属性和具体实际，成立华阳街道片区党工委领导小组。按照“组织共建、党员共管、活动共办、资源共享”要求，结合华阳街道各片区社区、机关、企事业单位、“两新”组织的实际情况，为最大限度发挥各领域党组织政治功能和服务功能，将28个社区按照地域属性划分为东南西北四个片区，构建全域覆盖、统筹协调的片区党委组织体系和运行机制，全面推动各社区发展治理能力的整体提升。另一方面，在社区层面把28个社区党组织架构为17个社区党委，7个社区党总支和87个社区所属党支部。完善社区党群服务中心成为党建引领社区治理的重要载体。服务中心定位为一个集服务提供者、资源链接者、社区倡导者、组织协调者等多种角色于一体，以居民需求为出发点，坚持社区为本、资源共享、共同参与、倡导公益的社区服务平台，既实现了组织网络化，也实现了功能多元化。

第二，深化街道社区发展治理职能的转型，与城市治理协调发展。街道在迅速发展的工业化、城市化和现代化进程中存在“小马拉大车”的困境。为深入推进基层治理工作，进一步完善街道职能和社区治理主体，全面贯彻中央城市工作会议精神，积极构建与华阳发展任务相适应的体制机制，华阳街道深化城市管理职能职责调整，优化重组工作机构，建立高素质城管专业队伍，构建全面城市管理全新格局，提升街道城市管理水平。与此同时依法推进政居分离，开展社区减负工作，出台社区党组织工作事项清单、社区居委会依法自治事项清单、社区居委会依法协助政府工作主要事项清单、街道可购买服务事项清单、社区工作负面事项清单、社区公共服务站工作事项清单，等等。各类清单旨在促进政府公共管理服务和社区为民服务能力提质增效，构建系统完善、科学规范、运行高效的职能体系。随着城市化发展，房地产业迅速崛起，华阳社会冲突和纠纷锐增，为了缓解矛盾，及时调整社区自治内部职能，建立“一平台两中心”，出台《华阳街道社区居委会下属委员会设置方案》，制定楼栋长、居民小组长考核激励办法等，在社区创新设立环境和物业治理委员会、平安建设委员会等专委会，健全社区自治体系。以社区物业指导中心为例，通过社区物业指导服务中对辖区所有小区院落分类开展专业规范的物业指导，有力推动新建小区矛盾化解，营造安全、有序、文明的居住环境。

第三，创新社区发展治理工作方法。社区工作法是对社区组织开展社区工作的工作理念和工作方法的科学总结提炼，是推进社区治理现代化的重要手段和必备工具。在基层实践中，最大的困境就是人才不足，尤其是适应城市发展和治理的人才严重不足。如何发挥好社区干部这支队伍关系到社区发展治理的有效实现的根本保障。除了加大待遇保障、事业留人外，还必须进行能力提升。在这方面，成都社区治理委员会发挥了表率和引导作用，积极培育社区干部，重新发现了社区优势，整合了社区资源，调动群众参与。社区干部的工作激情和专业化能力得到了前所未有的展现。应该说，以社区为主体、以人民生活为本的城市社区发展治理，丰富了党建引领的内涵和方式。华阳街道安公社区的“五线工作法”就是典型的案例，这个常住人口1.2万余人的社区中，党员占了445名。2015年安公社区成立后，在天府新区成都党工委党群工作部和华阳街道党工委的指导下，社区党委坚持以提升组织力为重点，通过创新实施凝聚党员线、健全自治线、发展志愿线、壮大社团线、延伸服务线的“五线工作法”，引领居民群众广泛参与社区发展治理。通过实践探索，社区优化完善了“社区党委+四类党支部+特色党小组+党员示范岗"的组织体系，多层次孵化培育社会组织、自组织和群团组织，全覆盖推行“积分管理+订单服务”的志愿服务模式。根据“五线工作法”，安公社区建立了科学的组织动员体系，发挥了社区党组织引领社区多元主体参与社区治理的作用。

第四，推进国际化社区发展的实践探索。公园城市在世界城市规划建设史上具有开创性意义，天府新区第一次将社区与国际化、全球化联系在一起，预示着中国城市发展进入了新阶段。2018年，落户成都的世界500强企业已达285家，以国际化的视野和标准打造高品质国际化生活社区，适应城市发展的新要求和中外社区居民的新期待，已成为成都发展治理的重要课题。成都成为中国首个以市级层面系统编制国际化社区建设规划的城市，构建完成惠及全市居民的国际化社区发展体系。成都市正式发布了《成都市国际化社区建设规划（2018～2022年）》和《成都市国际化社区建设政策措施》，将重点打造产业服务型国际化社区、商旅生态型国际化社区、文化教育型国际化社区、居住生活型国际化社区，按照规划成都各区（市）县实现国际化社区“全覆盖”，打造出一批具备全国知名度的品牌社区，构建完成惠及全市居民的国际化社区发展体系。华阳街道的麓湖国际社区，辖区面积约6.7平方公里，未來规划常住人口15余万，是天府新区全面践行新发展理念、建设公园城市的首个示范区，也是未来打破行政规划、探索一社多居治理体系的新型社区。社区创新成立了社区基金会、社区议事会、社群联合会、社区商会、积极搭建以麓湖国际社区管理委员会、组团治理委员会、社群治理委员会、商家联盟治理委员会为架构的社区治理体系。国际化社区建设是一个相当漫长的进程，而且也有个市场发展的过程。但是我们已经看到社区发展治理中的全球化视野和联结，方向是有利于社区发展治理的。它丰富了中国社区的类型，也再一次让我们近距离地感受生态宜居、开放包容、互动共享的国际化社区前景。

三、华阳街道进一步完善社区发展治理的路径

公园城市社区发展符合当前城市发展态势，在议题及空间策略的想象力上也更加深了治理的多样性。以这样的思维考察当前华阳街道社区发展治理，目前还存在一些迫切要解决的问题：在城市角色上，街道行政和社区营造还不能满足城市治理的需要，重党建组织化，缺乏群众组织化;在过程上，执行与决策中多边的参与、赋权、合作与协调、创新还存在不足，还需要大力培育各类社区发展治理主体，如企业、社会组织、社会自组织等力量;在创新上，特色街区文化转换能力不足，重项目化和活动化，缺乏对社区公共空间和共同体再造;重挖掘文化历史，缺乏公园城市社区新文化创造。这些问题具有公园城市社区发展治理的共性，需要进一步探索。

（一）建构党建引领社区发展治理的新指标

党的十八大以来，党建引领基层治理创新已经成为各地共识。天府新区通过社区发展治理把街道党工委建设成基层治理的中心和枢纽，找到了党建引领的抓手。但是，说一千道一万，考核才是约束治理行为的根本。目前天府新区初步构建起以党组织为核心的社区发展治理体系，形成共建共治共享的社区发展治理格局，有利于党与基层社会的联系与沟通。但党建引领的成效需要评估和完善，迫切需要建立党建引领社区发展治理的科学指标体系。因此，党建引领城市基层治理，还需要以精细化治理实效为导向，以做实、做细、做强为目标，构建党建引领城市基层治理的整体性绩效评价标准和指标体系。一方面，要以基层党组织的组织力为重点测评对象，着手构建政治引领、组织引领、能力引领、机制引领的规范化评价标准和具体的评价指标体系;另一方面，要推动基层党建向基层化、整体化、共同参与化、可执行化转变，达到加强统筹、上下联动、力量下沉、全面覆盖、落实落细的效果。

（二）强化街道的社区营造创新

各级政府在公园城市社区发展治理中发挥着核心作用。从目前运行的现状来看，天府新区已初步建构了不同层级政府合作分工的职责。但也存在一个共性难题，即在保持一致性的同时，如何结合各地实际执行能力方面创新不足，精细化还需要完善。除了提供经费的补助外，社区治理委员会也可以通过专业引介、跨区参访及良性竞赛等方式，鼓励社区动起来、借着执行计划而提升，区县政府可以动用较广的资源来引导社区自发地学习成长。在这方面我们看到越来越多的区县成立“135”社区营造模式，“1”即为一个区级社区营造支持中心，“3”即为三级联动体系——区、街道、社区联动体系，“5”即为以实现五个社区营造目标，实施多元化的社区营造项目。公园城市强化街道行动能力旨在构建承上启下的还权、归位和赋给的有效体系。要从体制上进一步围绕公园城市厘清市、县、街道、社区在生活城市的职责和功能，进一步优化高质量的具有国际水准的公共服务体系。要发挥好街道陪伴社区成长的功能，还有要正视不同社区发展形态、产业业态、文化形态等差异性，高标准推进社区发展治理。

（三）推动传统社区治理向公园城市治理发展

城市社区就是一个社会和空间的复合单元，公园城市社区是城市社区发展中的“升级版”。中国针对公园城市治理，在创造“和谐宜居”城市的同时，也为执政党探索加强基层社会组织领导力的有效途径提供了一个理想场域，将极大地丰富中国国家治理的空间内涵和路径经验，为解决多元化社区治理这一世界性难题提供了中国智慧和中国方案。比如，国际化社区不仅要创造多元的社区形态，强化社区公共服务便利性、多元性和专业性，更重要的是要有一个更为高位的城市思维与面对城市挑战的战略方向，即国际化社区发展治理作为城市对话的一种运作机制，寻找自己的出路与工作的途径。培育“以多元主体参与为基本特征”“以居民高度义务感为内生动力”以及社会协力对话机制的社区治理机制。重点是在现有愿景、策略规划基础上还要有可持续的行动实践方案。深化社区规划在社区参与中的整合和参与功能。在空间上，要重社区文化的特色挖掘和邻里关系的友善建构。此外，还要营造志愿者精神。在志愿者培养方面，要重能力提升和精细服务，主要集中在领导力建设、心理建设、安全管理、交流管理、灾害救援知识及支援活动。

改革开放40多年的时间内，中国实现了经济发展方式、社会分工模式、社会交往模式、社会价值规范系统等方面的巨大转变，克服了诸多全球性治理瓶颈。比如，在推动社会力量快速壮大的同时，有效控制了無序参与的治理风险和自主性悖论，从而实现政社有序互动;在构建多元治理新格局时，探索并生发出兼顾秩序与活力的新机制;在推动国家治理体系整体化发展的同时，有效激发了地方治理创新的活力，使地方治理的灵活性与国家治理的总体安排紧密结合。可以说，相比于西方发达国家上百年的治理实践，中国在转型改革中取得的成效史无前例。迄今为止，学术界的多数研究工作主要聚焦于中国社会治理转型的具体实践，例如社会组织成长的政策条件或制度约束、政府社会治理的路径、基层自治与共治的实现方式等，还缺乏一种整体性视野和新的理论思维对改革开放以来社会治理模式转型的总体机制进行概括和分析。如经济增长与社会发展、国家发展与区域发展等的关注，尤其是社会空间所关注的阶层分化、农民工的社会融入以及老年人儿童社区照顾等等。公园城市为社区发展治理搭建起了这样一座桥梁，从“区域中心”到“全球城市”，从“城市发展”到“区域协调”，从“经济发展”到“城市软实力”，从“物质建设”到“人文关怀”，从“长远战略”到“定量指标”，以社区为基础，以人民为中心，注重制度、空间和人协调发展。

（责任编辑 付国英）