论法规审查要求权的破题与激活

【摘 要】 2000年《立法法》（现行2015年修正）颁布，国务院、中央军事委员会、最高人民检察院、最高人民法院、省级人大常委会可以就行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例向全国人大常委会提出审查要求。但实践中审查要求近20年未行使过一次，作为保障法律体系统一、稳定的制度路径，审查要求權理应受到关注。本文从现行的制度出发，对审查要求进行检视，在实践和制度层面对审查要求的不足作出探讨并提出完善建议，以期能实现审查要求权的破题与激活。

【关键词】 法规审查 审查要求权 完善建议

法规审查是保障法律规范与宪法和法律相一致的重要手段，是现我国法治建设进程中的必要制度。其具有保障法律体系统一、稳定的直接功能指向。审查要求权作为启动法规审查程序的重要路径，从现行的制度设计和制度现状层面上看审查要求权的行使具有直接启动审查程序的效力。但特定的机关怠于行使审查要求，导致审查要求权近二十年的长期搁置，《立法法》第九十九条的规定未能兑现。因此必须对该制度进行探讨，以期能让审查要求权富有实效。

一、法规审查要求权的现状

（一）审查要求权的制度现状

《立法法》第九十九条第一款规定“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”从结果效力上来看，审查要求提起后，常委会的工作机构即着手进行法规的审查工作，是否启动审查程序的主动权掌握在五大特定主体手中，审查要求一旦提起，必然展开实质的审查程序。要求权主体层面上，五大特定机关级别高、权威性强，具有较高的法律知识水平和较多的法律人才，更易于在实践中发现违宪、违法的法律规范。审查要求权的制度设计总体上较为优越。

（二）审查要求权的实践现状

审查要求的提起必然导致审查程序的展开，立法者的立法原旨也主要想依靠特定机关的审查要求解决行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的合宪性、合法性问题。但实践中审查要求权长期搁置，几近虚置。该制度在实践层面“长期沉睡”，《立法法》第九十九条第一款的规定未能兑现。

二、法规审查要求权存在的不足

（一）关于被动审查要求权的规定是非强制性规范

据《立法法》的规定，五大要求权主体认为法规与宪法和法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查要求。虽然审查要求权来源于相关法律的授权，但是采用的是“可以”的表述。这意味着要求权主体在发现违反宪法和法律的法规时，可以提起审查要求，也可以不提起，可选择性和随意性较大，缺乏强制力。

（二）未将要求权与提请主体的法定职责结合起来

关于授予五大主体要求权未将要求权与提请主体的法定职责结合起来。现行法律只是笼统地规定了五大主体可以向全国人大常委会提出审查要求，对这种授权也没有细化。举例来说，最高人民法院和最高人民检察院作为法律适用机关和法律监督机关，在合宪性审查上更容易发现违宪的法规，但立法并未将授权提起要求权的有关规范进行细化，只做了一个笼统的规定。五大主体均可以就法规提请审查，在具体的实践中容易造成职权推诿，各主体之间形成我不作为它会作为的思维定式，长期以来被动审查的审查要求启动路径便被阻塞了。

（三）法规审查要求权主体缺乏明确的职责导向

与其说法规审查要求权是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会的权利，倒不如说是他们的职责。五大特定主体作为高级别的国家机关，负有维护宪法权威，保障法制统一的职责。《立法法》授予其审查要求权正是该职责的体现。但实践中法规审查要求权主体没有明确的职责导向，各要求权主体均可提起审查要求的笼统规定，造成“我不管他管，他不管你管”的实践困境，审查要求便被搁置了。

三、完善法规审查要求权的建议

（一）将审查要求确立为审查要求权主体的职责

五大要求权主体缺乏职责导向，应当增设关于审查要求权主体行使审查要求权的规定，将审查要求权作为五大特定主体的法定职责予以确立。并将《立法法》第九十九条中“可以”的表述修改为“应当”的强制性规范，以期能实现审查要求的实践效果。

（二）将“两高”作为审查要求权的首要主体

在各大要求权主体中最高人民法院和最高人民检察院最适合作为激活审查要求机制的突破口。最高人民法院和最高人民检察院最容易在具体的工作中发现违宪。最高人民法院是我国最高审判机关，其职责是依据法律规范裁判案件，裁判案件的过程是将具体的法律规范运用到具体争议中去的过程。法官对案件审理的亲历性和对法律的具体适用更容易发现违宪的法律规范。最高人民检察院作为国家法律监督机关、检察机关，最高人民检察院在法律监督的过程中运用法律的手段，对法律的实施情况进行检查督促，以到达法治的统一和保障法律正确实施的目的。最高人民检察院进行工作的过程中也较为容易发现违宪的法律规范，在这个意义上将“两高”确立为提请审查要求的首要主体，不仅相较其他要求权主体而言更容易发现违宪的情形，而且也将最高人民法院、最高人民检察院的工作职责与审查要求权相结合起来。

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[3] 王建学.法规审查要求权的规范阐释及其历史契机[J].法学家.2019，（3）.

[4] 叶海波.最高人民法院“启动”违宪审查的宪法空间[J].江苏行政学院学报.2015，（2）.

作者简介：马舜猛（1995—），男，回族，云南省昆明市人，云南民族大学法学院宪法学与行政法学专业2017级硕士研究生，研究方向：宪法学。