强化非羁押性措施适用的路径探讨

束斌 肖景涛 张长胜

摘 要：贯彻双赢多赢共赢的检察新理念，扩大非羁押性措施的适用，缩短羁押期限是司法机关贯彻执行尊重和保障人权原则的具体体现。改变“构罪即捕”“一押到底”现象，建立以“非羁押为常态，羁押为例外”的刑事羁押机制，提高对非羁押人员的管控能力，为检察机关使用非羁押性措施创造条件。

关键词：非羁押性措施 权利保障 刑事执行检察

2012年刑事诉讼法修改实施以来，全国各地结合自身办案实际，积极开展机制探索，创建了各具特色的非羁押机制，有效降低了羁押率，取得了初步成效。同时在基层司法实践过程中也存在着一些问题和困惑，本文结合河口检察实际，在非羁押保障措施等方面进行有益探索，为基层检察机关非羁押工作开展和有关机制建设提出建议。

一、非羁押性强制措施适用的理论依据

（一）从检察职能发挥看，符合积极履行法律监督职责的定位

检察机关作为刑事诉讼活动承上启下的中间环节，负责刑事诉讼活动的法律监督，作为逮捕、延长羁押期限的决定机关和开展羁押必要性审查的法律监督机关，在推进非羁押措施适用进程中起到举足轻重的作用。在提高法律监督能力、坚守防范冤假错案底线、尊重和保障人权等方面必将发挥更大的作用。随着法治建设的不断进步和经济社会的发展，公民的法律意识、权利意识、人权保障意识在不断增强，对司法机关保障人权、减少羁押、理性温和执法的愿望更加迫切，适用非羁押性强制措施更符合我国全面推进依法治国的时代背景。

（二）从国外经验看，符合刑事诉讼发展潮流

在人权成为世界政治主题词的今天，惩罚犯罪中宁纵勿枉的价值取向逐步為世界各国所接受，多数国家都在本国宪法中将人身自由权作为公民基本权利加以规定。国际人权公约等相关文件中，均对审前非羁押制度作出相关规定，如《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款规定“等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法秩序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听后执行判决”;可见，刑事被追诉人审前释放，在非羁押状态下等候审判是刑事诉讼常态，而羁押是例外，已经成为国际社会刑事司法领域的共识。

（三）从时代发展来看

符合我国立法原意的要求。随着“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”的推进，进一步确立了“证据裁判”和“疑罪从无”的原则，而非羁押性强制措施的倡导让符合条件的犯罪嫌疑人、被告人在非羁押状态下参与刑事诉讼活动，其目的是既避免羁押可能带来的侵犯人权的负面影响，又能达到羁押所应起到的功能作用，实现良法追求的程序正义、实体正义相结合的目标价值，符合现代刑事司法理念和司法规律，彰显了让犯罪嫌疑人在非羁押状态下参与刑事诉讼的立法意图。

二、基层检察机关非羁押措施适用过程中存在的问题

（一）尊重和保障人权意识淡薄

在我国，羁押虽然不是一种独立的强制措施，但是，在刑事诉讼中实践过程中作为刑事拘留和逮捕的必然结果而存在。羁押没有独立的期限规定，依据办案期限而存在，在多数刑事案件中，办案期限就是审前羁押期限。执法人员受传统执法办案思想的影响，过于重视羁押对保障刑事诉讼安全的保障功能，没有把人权保障上升到应有的高度，漠视甚至抵触对捕后羁押人员的权利保障和救济，错误地认为对犯罪嫌疑人、被告人羁押时间越长越能体现法律的权威，越能体现刑法的严肃性，法律效果和社会效果越好，甚至把羁押作为对一些轻微刑事犯罪的惩罚措施。

（二）司法人员观念认识不统一

侦查机关对轻罪不捕工作认识不足。长期以来，侦查机关受“打击犯罪”惯性思维和逮捕率（数）的考核指标影响，难以迅速转变执法理念，摒弃传统办案模式。部分侦查人员对社会危险性证明工作存在抵触心理，对检察机关轻罪不捕不支持、不理解，认为自己辛苦侦查获取的证据不被检察机关认可，还要额外增加工作量。即便侦查机关提供了“社会危险性”证明材料，一般也较为单薄，导致检察机关难以对嫌疑人是否具有社会危险性开展全面、深入评估和审查。实践中部分基层检察机关不能正确处理配合与监督的关系，担心不捕案件多、不捕率高会引发公安机关反感情绪从而对侦监工作造成不良影响，从而对不符合逮捕条件的轻罪案件做了逮捕决定。

（三）非羁押配套设施不完善

司法实践中确实存在犯罪嫌疑人、被告人脱逃、妨碍诉讼等现象。由于案件承办人员担心对犯罪嫌疑人、被告人采取非羁押性措施后会发生上述行为，会被问责，干脆一关了之，直到法院作出判决。造成这类问题的直接原因是我国非羁押性强制措施配套不完善。一是各类强制措施之间有空白地带。部分外来涉轻罪人员不符合逮捕条件，但其无法提供保证人，也未能缴纳保证金，依照法律规定不能对其适用取保候审措施，而修改后刑诉法规定适用监视居住的前提是“符合逮捕条件”，因此，此类人员难以严格依法适用强制措施。二是监视居住被普遍虚置。基层派出所案多人少、资金有限，而适用监视居住措施需耗费大量的警力和资源，对轻罪案件没有适用监视居住的条件和必要。三是部分侦查、公诉、审判人员对轻微刑事案件用尽最长办案期限，案件经过侦查、起诉、审判至少要耗费3、4个月时间，此期间犯罪嫌疑人迟迟未能获得判决，很多情况下也无法出去务工，导致其不堪“讼累”离开当地，或弃保潜逃。

（四）轻罪非羁押机制面临维稳压力

从我国现行法律来看，仅仅规定司法办案机关和办案人员对犯罪情节较轻、已经达成刑事和解、取得被害人谅解，或者具备一定条件的犯罪嫌疑人、被告人可以适用非羁押性措施的权利，这种授权并不具有强制性，即使办案人员对可以不予羁押的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押，只要不是超期羁押，一般不会受到追究。公安各类专项行动也会影响轻罪不捕实施效果，为了取得集中打击的明显效果，往往会从重从严打击，使得检察机关在办理相关轻罪案件中慎用、少用逮捕措施面临相当压力。同时人民群众对轻罪不捕普遍存在误区，不少人误认为“不逮捕”等同于“不追究”，误认为“公安局抓人、检察院放人”，甚至认为检察机关办“人情案”“金钱案”，因此面对群众缠访、闹访压力较大。前段时间引起热议的鲁山检察院事件就侧面反映了这一问题。

三、河口区检察院非羁押性措施适用的实践探索

近年来，河口区检察院围绕非羁押性强制措施适用进行了积极探索，创新建立“捕前过滤分流、快速处理通道、捕后跟踪、非羁押监督保障”四位一体工作模式，逐步扭转“羁押为原则，非羁押为例外”的局面，模式运行以来，辖区审前羁押率从2014年的42%降至目前的最低24%左右，得到了社会各界的一致认可。

（一）捕前过滤分流，从源头上减少逮捕

与辖区侦查机关建立三项机制，实行捕前过滤分流，2017年捕前分流案件427件534人，占比达67%。一是建立立案后通报工作机制。对重大疑难复杂案件，侦查机关立案后及时通报检察机关，检察机关派员提前介入侦查，从源头上分流案件。二是建立提请逮捕前协商工作机制。侦查机关对拟提请逮捕的案件，提前进行沟通，对是否提请逮捕听取检察机关意见，检察官对犯罪嫌疑人是否有社会危险性进行评估并提出是否提请批捕的意见，认为案件符合不捕条件的，建议直接移送审查起诉，极大降低了逮捕强制措施的适用。三是建立重大敏感案件逮捕诉讼化审查机制。在审查逮捕环节，对重大敏感案件进行诉讼化审查，实行律师参与机制，对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性进行科学评估和审查，使承办检察官全面掌握案情，对有无逮捕必要进行准确研判，对可捕可不捕的不予批捕，更好地贯彻宽严相济的刑事司法政策，促使犯罪嫌疑人主动认罪悔罪。

[案例1]2019年5月14日，东营市河口区检察院对犯罪嫌疑人刘某某、于某、赵某某涉嫌故意伤害案启动不起诉案件诉讼化审查程序。公安机关侦查人员、律师、人民监督员、案件当事人所在村村委委员参加审查会议。检察官向参会人员介绍了案件基本事实，说明了本案系婚恋家庭纠纷引起的轻微刑事案件，当事人之间有亲属关系，不起诉处理是为了更好的化解社会矛盾，同时介绍了拟作不起诉处理的理由，详细听取了侦查人员、律师、人民监督员、村委委员对拟不起诉的意见。将各方意见汇报至检察长决定后，作出了不起诉决定。

（二）打通快速处理通道，促进非羁押案件快速办理

一是实行“集中审理、打包起诉”工作模式。与公安、法院建立非羁押案件快速处理工作协作机制，对犯罪嫌疑人认罪、事实清楚、适用法律无争议的非羁押类案件，实行集中告知权利、集中讯问、询问、集中制作审查报告、起诉书与量刑建议书，集中时间“打包”提起公诉，确保案件在7个工作日内审结。二是开通案件处理“绿色快车道”。法院对非羁押类案件统一安排，实行集中开庭。最多一次对11起案件集中开庭审理，整个庭审过程仅用了1小时15分钟，实现了案件的快审、快判。三是探索捕诉合一机制保证案件质量。对轻微刑事案件，由承办检察官以案件化形式进行“一站式”办理，便于检察官全面掌握案件事实证据，同时协调公安、法院快速辦理，减少诉累，提升案件质量。四是实行被不起诉人公益服务机制。针对不起诉、附条件不起诉人员，与公安机关、志愿团队建立帮教机制，作出不起诉决定同时，在被不起诉人自愿的基础上，促使其完成一定时限的公益服务，以此增强他们的社会责任感，使他们珍惜机会，改过自新，更好地融入社会。

[案例2]2018年5月24日，河口区人民检察院针对辖区“8.3桩埕路污染环境案”，组织公安机关、部分涉案人员以及博爱志愿服务总队召开了善后工作推进会。会上，检察官通报了“8.3桩埕路污染环境案”的诉讼过程和审判结果，结合案情对八名被不起诉的涉案车主和司机进行了法治教育，并与公安机关一起，将扣押的车辆钥匙进行了发还。最后，检察官向博爱志愿服务总队移交了被不起诉人资料，要求被不起诉人按照的要求，完成不少于10小时的环境保护志愿服务劳动。

（三）建立捕后跟踪机制，加大对捕后羁押必要性审查力度

一是实施定期审查制度。对未能全面收集犯罪嫌疑人的社会危险性证明材料，但现有证据能够证明其不符合取保候审条件的，检察机关在做出逮捕决定后，加强羁押必要性审查并定期回访侦查机关，必要时讯问犯罪嫌疑人，发现“社会危险性”情形消失的，依法及时提出审查意见或释放、变更的建议，防止羁押必要性审查工作流于形式。2017年以来，开展羁押必要性审查44次，改变强制措施41件，捕后变更率为23%。二是打造检察官约见系统。犯罪嫌疑人被逮捕后，检察官第一时间发放权利告知书，告知羁押必要性审查的情形。当他们认为其符合要求时，可随时通过检察官智能约见系统终端扫描载有个人信息的二维码卡片向检察官发送约见申请，检察官随即开启羁押必要性审查程序。三是做好刑事和解。对轻罪案件，检察官围绕事实证据、刑事政策开展释法说理，促成双方自愿达成谅解协议，对于捕后达成和解协议的及时变更强制措施，最大限度化解矛盾。

（四）依托“刑事执行人权保障中心”，为非羁押性措施适用提供有力的后续保障

一方面逐步完善“电子手表”监控平台。在研发“电子手表”监控平台基础上，进一步区分戴与不戴智能手表的范围，对非羁押人员，经其本人同意，公安机关为其佩戴智能手表，办案人可以对佩戴智能手表的人员进行实时定位和轨迹查询，降低了传统的控制犯罪的办案模式对逮捕措施的依赖。另一方面整合社会力量，构建非羁押工作模式大格局。招募法律服务志愿者，并联系有社会责任感、经营效益好的企业设立就业安置、技能培训，为犯罪嫌疑人提供法律服务和就业安置，在实现对非羁押人员有效管控的同时，也为他们提供再就业的机会，更加有利于使其回归社会。

[案例3]2017年6月，史某某因涉嫌破坏易燃易爆设备罪被依法逮捕，经羁押必要性审查，其自愿佩戴手表、入驻中心，经过检察官帮教感化，思想发生了很大的变化，严格遵守规章制度，积极参加劳动培训。离开中心后，他凭借在中心学习的工作技能，成为了滨州市某汽车贸易公司一名优秀汽车销售员，还成为了一名义工，捐献了自己的造血干细胞。

四、对基层检察机关适用非羁押措施的意见建议

（一）加强羁押必要性审查，提高监督实效，最大限度地减少羁押

羁押必要性审查作为刑事诉讼法赋予检察机关的一项法律监督职责，具体负责刑事诉讼工作的检察人员应当以高度的职业责任感，从人权保护的高度，不折不扣地将羁押必要性审查制度执行好。根据刑事诉讼法的规定，依职权积极启动应当成为检察机关进行羁押必要性审查制度的常态，把当事人及其近亲属、律师申请和有关单位移送作为补充。建立全面、全程的审查评估机制，为有效执行羁押必要性审查制度提供充足的案件来源。最大限度地减少羁押，真正让非羁押为常态，让羁押为例外。

（二）人性执法，探索建立非羁押帮教场所

进一步健全管护教育基地模式，推动本地、外地涉罪人员公平适用非羁押机制，保障诉讼顺利进行。严格条件审查的同时扩大嫌疑人进基地的适用范围，破除对于不能缴纳保证金或提供保证人的涉轻罪嫌疑人“一捕了之”的陈旧做法。同时对被管护人员的社会危害性进行动态分析，做好日常管理、技能培训、亲情感化、心理辅导等工作，促进其更好的融入社会，顺利回归。

（三）理顺关系，打造内外联动合作机制

公检法三部门要加强跨部门联动，打破部门利益界限，在充分协商、沟通的基础上，联合制定非羁押工作机制，以便相互配合、强化监督。检察机关作为轻罪非羁押最关键的一环，应当主动作为，既要强化与公安机关的协调沟通，也要敢于给侦查机关“施压”，要促进侦查机关加强社会危险性证明力度和适用非羁押措施的积极性、主动性;又要争取法院对轻罪非羁押的支持配合，对实践中出现法院为寻求经济利益以罚金刑代替主刑等行为，也要联合相关内设机构开展监督。

（四）释法说理，营造良好的社会环境

检察机关作出轻罪不捕决定后，既要向侦查机关说明理由，又要与被害人充分沟通，围绕证据、事实、法律、刑事政策展开释法说理，打消被害人对检察机关“暗箱操作”的质疑，使被害人充分了解对嫌疑人不捕的法律规定和相关依据，做到心悦诚服。同时，要推进轻罪非羁押机制的法律宣传，减少人民群众误解，为推行非羁押机制創造良好的社会环境。

（五）积极探索保障诉讼顺利进行的保障措施

改变以往交纳保证金、提供保证人等传统的保障方式，探索电子监控手表、手环、赔偿保证金提存等方式，联合公、检、法、司、信访等部门建立非羁押综合管理平台，实现一站式服务、一体化管理，利用大数据强化非羁押工作的顺利进行，不断提升社会综合治理水平，推进基层法治建设。