城市轨道交通“轨道+物业”开发的可持续发展研究

文/曾晖 南京地铁集团公司 江苏南京 210012

赵晶婕 南京宁北轨道交通集团有限公司 江苏南京 210012

1、前言

当今中国，轨道交通已经成为助推城市高速发展、城市群转型升级的“利器”。但随之而来的建设资金压力，运营亏损等问题也困扰着相关政府和建设单位。2013年，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》；2014年，国务院办公厅下发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》；2015年，国家发改委下发了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》。这一系列文件表明了国家支持轨道交通在线路建设同时进行沿线用地的综合开发，以达到集约节约用地、实现建设资金总体平衡，轨道交通可持续良性发展的态度。于是乎，各城市纷纷效仿香港和国外“轨道+物业”开发模式[2]，进行场站周边的综合开发，虽然小有成就，但由于缺乏土地利用、规划标准、项目报建、操作规则等具体的规范性文件，始终无法有大的突破，不能形成“轨道+物业”规模化、可持续性发展状态。

2、我国城市轨道交通“轨道+物业”开发的现状

2.1 开发的体量偏低

目前全国轨道物业开发比例明显偏低。除北京、深圳、上海形成一定规模，南京、杭州积极跟上外，其他城市还处在摸索状态。通过统计不难发现，北京、深圳、上海虽然在开发规模上处在前列，但也和其地铁建设较早、线路总里程较长有很大关系。而如果谈及每公里开发强度，或者站点开发率，相对来讲，开发比还是很低的，其中站点开发比例分别是：58%、55%、50%，这个比例中还包含了很大一部分的车站零星商业。

2.2 规划的性质单一

受城市总体规划和传统观念的影响，规划部门在对于轨道交通公司申请站点周边或上盖物业的开发时，一般会很慎重，给出的规划条件相对也比较苛刻：对于城市中心的站点一般不予批准；一般市区站点则多为商业办公用地，同时需包含公交一体化的换乘；郊区站点往往要包含大型的公交场站；停车场、车辆段允许综合开发，可以考虑一定比例的住宅用途。

2.3 开发的周期过长

2.3.1 前期规划时间长

基于物业开发受制于轨道交通建设，因此物业开发的导向、规模、区位都会因线路的走向、资金的紧缺程度、政府间的博弈、规划部门的偏好而不断调整。待方案稳定下来，线路建设已基本过半，甚至已经通车运营。

2.3.2 土地整理时间长

方案稳定后，按照净地挂牌的要求，轨道交通企业还需进行土地一级整理。

如果是国有土地，则主要是办理设计要点，开展房屋征收工作，这一个过程至少需要一年时间。

如果是集体土地，则首先要调整土地规划，若涉及耕地，还需要农转用指标，耕地占补平衡指标，所有指标到位，国家给予用地批复，这时才能进行土地征收、房屋拆迁工作。由于国家每年批给地方政府的农转用指标非常有限，从调规划到完成征地拆迁往往需要4-5年时间。

2.3.3 后期运作时间长

在土地上市挂牌后，轨道交通企业若想参与二级开发，也必须参与竞拍拿地。但拿地后，由于其国企和非地产开发类企业的背景，每个节点都必须做方案，汇报、调研、论证、招投标，他们的运作时间往往很长，是一般开发企业的一倍以上。

2.4 开发的收益偏低

轨道交通公司通过一段时间运作下来，普遍反映运作的收入看上去很高，但实际所得到的收益却很低。相关部门、人员虽然付出很多，但得到的却是能力上的诟病。

物业开发收益无非三类：

2.4.1 土地出让收益

这一项收入比较简单清晰，近几年土地市场的节节攀升，收入也大幅提升，但在政府的刚性计提之后，再抵消逐年提高的土地收储成本，实际上所剩不多。

2.4.2 房产开发收益

这一块只有深圳、上海等少数几家轨道交通公司运作的较成熟，有一定的斩获，其他轨道公司还停留在论证、摸索阶段。

2.4.3 租赁收益

由于规划了大量商业办公用房，大部分轨道公司在完成了房屋建设后，一般用来租赁。租赁收入看上去相对稳定，但由于轨道公司在物业开发中基本上无自有资金，或自有资金相对较少，因此租赁收入还无法平衡资金成本，因而也无收益可谈。

3、我国城市轨道交通“轨道+物业”发展中存在的问题

3.1 规划不同步

目前，我国新型城镇化建设的提档升级也带来了轨道交通的高速发展。一般情况下，各市都有线网规划，但每条线路何时建设都是未知数，而与之匹配的物业开发用地要等到线路确定后，相关各方才开始选址、论证、博弈，这就造成物业开本质上的滞后性。

再加上，主观上轨道交通是地方政府的重点工程，相关职能部门都出谋划策、予以确保，而物业开发、获取收益则是轨道交通公司自己的事，大家都是配合而已，这更影响了物业规划的进度。

客观上，各城市对于轨道交通公司运作物业开发也缺乏相应的政策，使得相关单位一旦遇到问题就无所适从，于是停下来、调研、论证，造成相关开发工作进一步滞后。

3.2 征收无保障

由于中华人民共和国国务院令第［590］号从根本上规定了只有为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要的六大类项目才可以进行房屋征收，这就造成政府、相关职能部门从一开始就对轨道交通用地项目和物业开发用地进行了区分。哪怕相邻地块，也是先行组织征收轨道交通用地，确保按期交地，而不是同时开展，这也为物业开发项目的同步推进制造了障碍。

3.3 资金没着落

城市轨道交通建设项目属于资金密集型项目，对资金的依赖很大，而各地的资金缺口也很大，因此，国家、省、市对建设资金的监管非常严格，绝不允许挪用资金。而“轨道+物业”中的物业开发项目并不在线路建设的统筹范围内，因此，物业开发项目的资金来源是不确定的，很难有资金供给来保证物业开发的可持续性发展。

3.4 体制有缺陷

由于轨道交通项目周期长，投资大、回报低的特点，因此，国家对申请轨道交通建设的城市提出了人口、财政收入等要求，从源头上就规定了承担轨道交通建设的主体是政府。这就造成轨道交通企业提出的开展“轨道+物业”开发，以物业开发收益回报轨道交通建设的模式，实际上无据可以。在国家层面虽然出台了几个“意见”，各级地方政府虽也各出奇招，但行业法规的限制也造成“轨道+物业”的发展举步维艰。

例如：轨道交通企业能否参与二级开发、开发资质问题；能否完全的市场化运作；市、区联动不足，利益分享机制缺失；缺乏政策支持、没有相应的规范标准及法规保障。

3.5 运营不经济

轨道交通公司自持物业的运营往往不经济，究其原因，主要是：

（1）没有资金，或者自有资金很少，资金成本高；

（2）项目运作周期长；

（3）招商方式固态化，无法引入知名企业，无长效收益；

（4）矛盾处置时间过长，物业空租期长；

（5）品牌意识不强，无超额收益；

（6）物业管理水平低下，管理成本高。

4、城市轨道交通“轨道+物业”可持续发展的对策与建议

4.1 土地供应的保障性

香港地铁轨道物业发展之所以成功的原因在于，香港政府提供土地给港铁，除了缴纳一定的土地出让金，港铁对土地的运作相对是自由的，土地运作的收益归港铁所有。这主要得益于土地制度的不同：

香港实行的是英美法系的土地制度，根据英国土地制度分为土地所有权和土地权益，土地权益是指对土地占有、使用、收益的一系列权益可以继承、买卖。

我国的土地制度虽然也属于英美法系，但有很大不同。根据我国《宪法》、《土地管理法》，土地实行二元所有制体系，即国有和农村集体所有，所有权与土地使用权分离，土地使用权上的收益权是受限制的。

这就造成国内轨道交通企业获取的土地来源不同，也造成后期处置时的不确定性和土地收益的不确定性。

要想打破此局面，国家可考虑根据线路建设的规模配比一定的保障房用地和物业开发用地，用地指标列入各市用地计划中，规划性质和强度由各市自行控制。这样土地供应就有保障，同时指标列入地方政府计划中，地方政府就会加大对物业开发用地规划考量，提高规划强度、规划用途的合理性，尽可能节约用地，提升单位面积的用地收益。

4.2 规划的同步性

在线路报批的同时，申请人需提供资金平衡方案，包括自有资金、借贷资金、物业开发收益。若资金平衡方案中没有物业开发收益方案，则轨道项目建设后再申报不予批准，同时给予的用地指标收回。倒逼地方政府提前开展物业开发项目的规划研究，确保规划同步性。

4.3 土地征收的一致性

国家若把物业开发列入到轨道交通建设项目的配套中，则物业开发用地的征收、拆迁就有法可依。轨道交通用地和物业开发用地的征收可以同步开展，使用的政策也能达到一致性。

4.4 规划性质的破局性

在考虑同步规划的同时，规划设计部门还要努力提升规划的水平，规划的产品不仅要有质量，还要有经济价值。轨道与物业之间不仅仅是机械的物理连接，而应是化学合成，产生裂变效益。例如，港铁对于不同的站点进行不同定位，站点周边不仅有商业、办公，也有居住、酒店、社区，从而满足不同群体的需求。在建造高密度综合体的同时，港铁还尽量减少停车场等其他配套设施建设，节约集约用地，引导绿色出行。

4.5 物业开发方式的多样性

“轨道+物业”的开发不仅在规划层面要融合交通、商业、办公、商务、居住、休闲等功能，打造依托综合交通枢纽的城市综合体、产业综合体，在开发的形式与方式上还应该讲求形式不限、五湖四海。港铁物业开发之所以成功[3]，主要是因为在轨道物业建设的规划、融资、开发的过程中成功融入了TOD模式、PPP模式和P+R模式，用TOD模式重塑区域格局，用PPP模式为企业补血、盘活资产，用P+R模式实现“两条腿走路”。因此，轨道交通企业不仅要学会与房地产企业的合作开发，解决开发资质、专业能力、市场推广等问题；在大量的储备土地中还要适时引入PPP模式，实现合作开发，共同受益。

4.6 运营管理的灵活性

虽然各轨道交通企业建设了一批较为成熟的上盖物业，商业运营也有序开展，但由于前期定位的局限性和后期管理水平的低质性，造成项目特色不足，示范性不强，品牌推广性差，经济效益低下。因此，轨道交通企业不仅要在规划阶段加强功能定位的研判，更要埋头产品力层面的打磨；同时，要对后续的招商团队、物业管理团队进行锻造，要通过高质量的招商、高水平的管理、高效率的运营进一步提升物业的价值。要在运营安全确保的前提下，提倡让专业的人做专业的事，全面开启市场化运作方式。

5、结语及展望

在未来的十数年内，我国城市轨道交通将处于一个高速发展的时期，可开发利用的轨道沿线及停车场、车辆段基地也将大幅增加，可开发空间巨大。 “轨道+物业”的发展相对于其他区域的物业更具有商业价值，同时也是集约化利用土地的科学体现。因此，应大力发展城市轨道交通衍生资源的综合利用，“自上而下”理清思路、明确规则、消除壁垒，为“轨道+物业”的发展创造合法、合规、合情、合理的环境，使“轨道+物业”的发展走上可持续良性循环的道路。