我国海绵城市建设的SWOT分析

2019-02-01王静朝阳县住房和城乡建设局辽宁朝阳122629

中国房地产业 2019年20期

文/王静朝阳县住房和城乡建设局辽宁朝阳 122629

传统的城市建设往往忽视了人与自然的和谐相处，打破了城市发展的均衡态势。随着水资源的不合理开发和利用，地表不透水面积逐渐增加，市政管网压力逐渐加大，地下水得不到及时补充，地下水位下降，水生态系统功能逐渐退化。这一系列的水生态问题造成了逢雨必涝、逢涝则瘫，雨后即旱、逢旱则干的局面，面对一系列叠加放大的水生态问题，海绵城市为城市建设提供了新的思路。

1、海绵城市概念

海绵城市，是指城市如同海绵一样，具有吸水、保水、释水、压缩、回弹的性质，使城市在应对环境危机时具有较好的吐纳雨水的弹性。海绵城市这一概念并非新鲜事物，在国际上称其为“低影响开发雨水系统”，是基于国外低影响开发（LID）、最佳管理措施（BMPs）、绿色基础设施（GI）等一系列理论提出的新一代城市发展理念。海绵城市的本质是回归自然，即在源头上消纳滞蓄、过程中减速效能、末端做弹性适应，使雨水经过城市后又能消融到城市中，实现人与水生态系统的可持续发展。

2、海绵城市的SWOT分析

2.1 海绵城市的优势

海绵城市具有显著生态效益，能够保持城市开发前的自然水文状态，最大限度的保护原有的河湖水系等生态红线区域；恢复被破坏的生态系统，增加城市的蓝、绿生态空间，为水生动植物提供更多的栖息地 [1]。使雨水利用达到均衡态势，增强雨水下渗能力，减轻暴雨带来的市政排水管网的压力，提高雨水存储量，补充地下水资源，从而缓解城市水危机，增加城市适应环境变化的弹性。

海绵城市具有潜在经济效益，而直接经济效益并不明显，其收益主要体现在绿色基础设施建设和雨水集蓄利用方面。包括因利用绿色基础设施提高城市的宜居程度，提高城市土地的价值，提高区域房地产价值和物业价值等；因减少地表径流、减少市政管网排涝压力节省的城市排涝设施的改造维护费用；因过滤和净化径流雨水减少的城市污水治理费用；因增加生物多样性建设特色小镇、湿地公园等的门票收入费用等。

海绵城市具有综合社会效益，它不仅可以吸水，还可以吸人。通过水环境的改善构建绿色的生态环境，吸引普通流动人口和其他高端人才的加入，而海绵城市项目本身也能吸引一批专业人才，创造更多的就业机会，进而增强城市竞争力。

2.2 海绵城市建设的劣势

海绵城市是一项长期的、复杂的工程，涉及规划、建筑、道路、园林、排水等多个专业，需要依托对河湖水系、森林绿地等自然环境的保护和改造，使其成为自然海绵体。海绵城市建设项目繁多，包括工程性措施和非工程性措施，工程性措施是指植草沟、透水铺装、生物滞留设施等生态设施建设，非工程性措施是指法律法规、宣传教育、评估监管等思想意识建设[2]。海绵城市项目技术复杂，需要考虑与已有基础设施的衔接效果。

海绵城市建设资金投入量大，其中包括建设成本和运营维护成本。建设成本包括工程性措施项目的建设成本和项目风险成本，根据住建部公布的和《21世纪经济报道》的统计数据，海绵城市建设成本约为1亿元/km2—1.8亿元/km2。运营维护费用，包括景观植物的修剪费用，绿色屋顶防渗层修复费用，透水铺装的破损修补费用，生物滞留池的沉积物清理费用等。根据已建成区的统计数据，年平均运营维护费用约为2.2万元/km2[3]。

2.3 海绵城市建设的机会

我国官方文件明确提出了“海绵城市”概念，对海绵城市赋予了新的历史使命，在新时代背景下，相关政策频频出台，我国海绵城市创建工作也如火如荼地开展起来。2013年12月，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》上提出要优先考虑利用自然力量提升城市排水系统，建设具有自然积存、自然渗透和自然净化功能的海绵城市。2014年10月，住建部出台了《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建(试行)》，作为统一标准指导我国海绵城市的建设工作。随后又相继发布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》《关于推进海绵城市建设的指导意见》《海绵城市国家建筑标准设计体系》《海绵城市专项规划编制暂行规定》等相关政策。

为了推动海绵城市建设，国家还制定了相应的补贴政策，财政部、住建部、水利部三大部门联合启动了关于申报海绵城市建设试点城市工作，并发布了补助标准。对于申报成功的试点城市，直辖市每年补贴6亿元，省会城市每年补贴5亿元，其他城市每年补贴4亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，在上述补助基数上再奖励10%。各城市都纷纷表示出海绵城市的建设热情，截至目前，已有30个城市成为海绵城市建设试点城市。面对巨大的海绵城市建设资金，国家的钱虽然解决不了所有问题，但却可以发挥四两拨千斤的作用。

2.4 海绵城市建设的威胁

政策制度尚不健全。已有的通知文件并不具有强制执行力，缺少针对海绵城市规划、建设、运行法律法规依据，对于海绵城市的建设与管理难以形成规范化。已有的技术标准不能适用所有地区，缺乏对城市水问题综合治理的意见。已有考核办法和评价指标可操作性差，评估体系不完善[4]。

行业自主创新能力弱。目前，我国海绵城市主要是借鉴国外的先进经验与技术进行建设，对于自主研发的项目较少，虽然市场上陆续出现了透水铺装的材料，但海绵型产业链还未完全形成[5]。推进海绵城市技术创新需要紧紧依靠人才，而我国关于海绵城市方面的专家和学者并不多，专业技术人才非常缺乏。

各方参与积极性不高。海绵城市的收益周期长，经济效益不如生态效益明显，而社会各方最关注的就是收益问题。从价值的角度考虑，企业不愿意做短期内看不到利益的事情，社会资本的参与热情不高。从博弈论角度考虑，在“土地财政”的背景下，地方政府的财政压力过大，海绵城市又不会带来立竿见影的效果，政府始终保持中立态度。从公众的角度考虑，大多数老百姓只在乎自己的财富升值，对于内涝等环境问题则持观望态度，公众对于海绵城市的理解片面化，其参与程度也不高。

3、海绵城市建设的策略分析

3.1 利用优势，扩大宣传力度

海绵城市并非是一项简单的技术应用，而是一种城市经营发展理念，新理念的推广，必须得到公众的大力支持。海绵城市具有实实在在的效益，但公众对于海绵城市的认识并不全面，加大海绵城市的宣传力度，形成一种城市文化，对于加快海绵城市建设具有积极的意义。

在大数据时代，宣传的形式多种多样，可以通过互联网，运用手机APP、微信、微博等新型传播媒介宣传，也可以通过传统媒介宣传，如电视、广播、报纸、杂志等。宣传应采用多元化的方式，通过舆论环境提升海绵城市在公众心中的地位，为海绵城市建设扫清思想上障碍。

在宣传主体上，政府部门要首当其冲发挥带头作用，同时也要注意发挥企事业单位及各类学校的宣传作用，在学校、社区以及公共场所对海绵城市进行宣传，并通过设置公开信箱，鼓励市民献计献策，增强市民的融入感。

海绵城市的宣传内容极为丰富，不仅要宣传海绵城市的理论概念、建设意义，还要宣传海绵城市的建设标准、技术措施。要从财富升值、环境健康等公众普遍关注的角度进行宣传，让其了解自己在海绵城市建设中能够获得的收益，促使公众能够积极主动参与，并对政府和企业形成自发的监督行为。

3.2 消除劣势，创新投融资模式

海绵城市自身具有很多劣势，如建设资金投入量大、运营维护成本高、施工周期长、收益见效慢等。面对经济与技术的双重压力，地方政府显得有些力不从心，而对于资金缺口问题，亟需社会资本注入。海绵城市项目适宜采用PPP模式进行，通过政府与企业的合作，发挥政府政策制定的优势，利用企业的技术经验，缓解政府财政压力，提高海绵城市建设效率，实现社会资源的最优化配置和利润最大化的“双赢”目的。

对于海绵城市PPP项目有多种运作方式，一般来说，对于新建项目可采用BOT（建设-运营-移交）方式，改建项目可采用ROT（改建-运营-移交）方式，存量项目则可采用TOT（转让-运营-移交）方式。在PPP的基础上，根据项目特点，采用多元组合融资模式，如对于经营性项目，采用“PPP+BOT”方式，对于非经营性项目，采用“PPP+基金/贷款/债务”方式，对于技术含量高或大型的项目，采用“PPP+EPC”方式等[6]。PPP项目使海绵城市建设在资金筹措方面，既解决了“钱从哪里来”的问题，又解决了“钱能不断来”的问题，以保障海绵城市建设的可持续性。

3.3 利用机会，拓宽建设途径

建造雨水花园。传统的公园下雨时，雨水大量排向市政雨水管道，增加了市政管网的压力，同时也浪费了珍贵的雨水资源；干旱时，绿地植被需要浇灌，又与城市用水产生了竞争。而海绵城市可以将绿地与水系充分的融合，通过建设低影响开发设施，对雨水进行过滤、渗透以补充地下水，对雨水进行收集、储存并二次利用，也可以建设雨水调蓄池，作为应急水源地，供应周边居民用水。

建造人工湿地。湿地是大地之肾，能够自行完成对雨水的过滤、净化、储存等功能，滋养水生动植物，对于维持生态系统的平衡具有重要意义。湿地建设实质是回归天然地貌，增加城市雨水就地下渗的功能。传统的绿地普遍高于硬化地面，使得有着丰富的氮、磷等营养物质的水资源白白流失，而后又要花费大量人力、物力、财力为绿地施肥以维持其生长。人工湿地正是根据雨水的这一属性，把雨水中的营养元素留下来，营养绿地植被，完成雨水就地下渗，回补地下水，从而实现海绵城市建设的终极目标。

3.4 消除威胁，发挥政府主导作用

政府作为城市建设的责任主体，应该将海绵城市理念融入规范性文件中，制定统一的法律法规，建立包含设计、审批、评估、考核等的保障体系，为海绵城市的运行管理提供统一执行依据。政府应该充当好“监管人”的角色，做好顶层设计规划，既要做好技术层面的城市基础设施规划，也要做好包括管理体制、公众参与等的战略发展规划，将海绵城市建设理念系统地融入到城市发展的各个环节中，充分发挥政府的主导作用。

在法律法规体系的基础上，运用经济杠杆的调节作用，在相关规范性文件中增加关于雨水管理奖惩措施，科学制定激励政策，如税收优惠、津贴补贴等，做到“谁出资，谁受益”。放宽企业进入途径，让企业从海绵城市建设项目前期就可以参加，赋予社会资本更多的优先权，使雨水资源利用由被动到主动，以加强社会各方对雨水的管控意识，提高全社会有效利用雨水资源的积极性。