项债+PPP发力稳投资

文／陶凤 肖涌刚

在经历了近两年的监管寒冬后，PPP（政府和社会资本合作）项目出现回暖迹象。最新数据显示，今年PPP项目的投资总额相比去年明显增长，尤其是在绿色环保和民生项目上的投资项目显著增加。而随着宏观政策逆周期调节持续加码，在稳投资方面，财政部副部长邹加怡近日透露，将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。

PPP项目回暖

全国PPP综合信息平台项目管理库发布的最新报告显示，今年前三季度，全国PPP净增入库项目595个、投资额9134亿元；净增落地项目1348个、投资额2万亿元，对比去年同期1.5万亿元的投资额，明显回暖，其中近四成的项目与环境保护和绿色发展有关。

11月16日，在第四届中国PPP论坛上，国家发改委副秘书长高杲透露，据全国PPP项目信息监测服务平台数据显示，截至11月初，中国各地正在推进的PPP项目近7000个，总投资约9万亿元。其中，城市基础设施、农林水利、社会事业、交通运输、生态环保五大领域占全部项目个数和总投资规模比重均接近90%。

自2017年底收紧审批以来，在防控地方隐性债务风险的大背景下，全国范围内开展了多轮清库工作，PPP项目一度遭遇寒冬。而即便是在今年投资额同比增长的情况下，年内净增入库项目仍然下滑了近五成，减少了557个。

高杲表示，近年来国家发改委会同有关部门推广PPP模式，不断强化对PPP操作的制度约束和规范引导，国家发改委下一步工作重点集中在指导各地提高PPP项目科学性以及为PPP健康发展创造良好环境上。“在上周三刚刚召开的国务院常务会议上，决定降低部分基础设施项目最低资本金，这有助于解决包括PPP项目在内的本项目资本金筹措。”

比如，对补短板的公路、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等方面基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控前提下，允许在不超过5个百分点的幅度内适当降低项目资本金最低比例。

11月15日，国家发改委政研室副主任、新闻发言人孟玮在新闻发布会上说，考虑到项目回报水平、收益覆盖债务融资的能力各有差异，有些项目建成后收益好、偿债能力强，在政策上允许金融机构有一些灵活性。

撬动基建

数据显示，1-10月，全国固定资产投资同比增长5.2%，较1-9月回落0.2个百分点。其中，基础设施投资同比增长4.2%，增速比前9个月回落0.3个百分点。同期以制造业为主的民间投资增速也继续放缓，下滑0.3个百分点至4.4%，这是2017年以来的最低增长水平。

稳投资对稳预期和稳增长的重要性不言而喻。作为今年稳投资的主力，地方专项债发行被寄予厚望。不过，前10月专项债已经发完2.13万亿元，10月专项债暂无新增，短期内将对基建上行趋势形成扰动。

对此，在11月14日召开的部分省份经济形势和保障基本民生座谈会上释放出了强烈信号，要求抓住国家提前下达地方政府专项债额度、降低部分基础设施项目最低资本金比例等机遇。

这一背景下，作为地方政府融资的主要渠道，业内预期“PPP+专项债”模式来突破融资瓶颈。邹加怡日前在2019年第五届中国PPP发展（融资）论坛上提及创新PPP融资模式时表示，将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应；同时创新多元化融资模式，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与等。

华泰证券研究所固收首席分析师张继强认为，若专项债资金作资本金参与PPP模式，能够在某种程度上突破PPP增长约束。

日前，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发做好专项债发行及配套融资的实施文件。该文件是厅字33号文精神的细化。文件称，要积极推行“专项债券+市场化融资”的组合模式，用好专项债券作为重大项目资本金政策。相较33号文，该文件明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军指出，从今年基建投资的资金来源上看，专项债及PPP将是政府融资层面的重要补充。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥进一步指出，“PPP和专项债各有优缺点。专项债融资快，但是过程比较粗糙；PPP运作相对规范，经过这几年的发展已经逐渐成熟，能够在很大程度上提高社会效率，有利于科学决策，但是融资方面则受政策限制。如果能把两者结合起来，将更有利于扩大投资和稳增长”。

如何吸引民资

实际上，对企业参与PPP项目而言，最大问题依然是融资难问题，尤其是对民营企业而言。财政部公示数据显示，截至2019年6月末，5811个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目共5747个，涉及社会资本共10187家，其中包括民营资本3543家，占比仅为34.8%，且同比去年有下降趋势。如何激活社会资本对PPP参与度成为各方关注的重点。

以环保项目为例，随着我国环境综合治理工作的推进，相关投资将有20%-30%的巨大增长空间，预计投资需求量可达3000亿-4000亿元，而整个环保产业的资金需求量可达到1.5万亿元。

与天量资金需求相比，是民营资本的参与动力不足以及政府的角色模糊，这背后的最关键原因在于民营企业的逐利性与绿色PPP项目收益回报低的冲突。民营企业资本大部分追求高风险、高收益，而绿色PPP项目投资缺口大、周期长、回报低，与民营企业有本质上的冲突。

清华大学副校长彭刚表示，生态环境治理和保护，单靠公共财政难以有效解决。在生态环境的治理和保护的领域引入PPP模式，调动社会资本参与，是助力绿色可持续发展的准则。业内研究的重点在如何解决投资回报机制的规划、技术与模式创新不足、同质化竞争等方面。

济邦咨询董事长、国家发改委、财政部PPP专家库双库专家张燎表示，PPP项目一般涉及资金巨大，很多企业，尤其是民营企业自有资金较为匮乏，很难“应对”占总投资额20%-30%的项目资本金。PPP如果能与专项债结合，或可以降低项目资金压力。张燎建议，可以对PPP项目切割，部分由政府专项债资金来承担，或可以变成政府投资的“子项目”，从而减轻社会资本投资压力。

不过，苏宁金融研究院高级研究员陶金也指出，一般而言，根据PPP和专项债各自的相应法规，PPP与专项债在用途上并不完全匹配，同时专项债也对之前的PPP具有替代效应。首先，PPP项目必须是有经营内容和收益的公共服务项目，且其资金来源、未来收益和清偿责任不得与土地出让收入挂钩，而土地出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，与大部分专项债密切相关；其次，PPP项目的资金成本较高，审批严格，手续繁琐，地方政府在专项债加速发行、可作为重大项目资本金的背景下，有动力利用低利率的专项债替代之前的PPP项目。因此，进行两者结合，需要从当前法规和PPP项目实际情况出发综合考虑。