结合一宗违法用地案对设施农用地认定的思考

文 ｜ 叶隆生

基本案情

2014年吴某芬与L市D区蓝天街道莲西村村民签订租用协议，将位于莲西村周畈乌坛口的30亩土地用于项目开发，吴某芬等未经批准于10月17日起搭建3个球形大棚和一个金字塔大棚，总面积3893平方米。经查，此地块已于2011年1月经省人民政府批准办理农用地转用手续。

2015年12月，L市国土资源局立案查处，2016年2月作出行政处罚决定，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米20元的罚款，当事人不服提起行政诉讼，法院一审驳回诉讼请求，二审驳回上诉，维持原判。

案件分析

大棚是否属于建筑物？涉案蔬菜大棚是由L市农业科学研究院设计建造的球形大棚和金字塔大棚，名称为巢型球体生态温室，是农业设施。根据《民用建筑设计术语标准》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料构筑的空间和实体，提供人们居住和进行各种活动的场所。而按照建筑的使用功能及属性进行分类，建筑一般分为民用建筑、工业建筑和农业建筑，而农业建筑是指以农业性生产为主要使用功能的建筑。因此，大棚属于建筑物。由于大棚属于建筑物，建筑物还区分民用建筑、工业建筑和农业建筑。是否为建筑物，不是认定农业设施的依据。

利用现状是否为判定设施农用地的依据？根据《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007），国家主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素，对土地利用类型进行归纳、划分，来反映土地利用的基本现状，但不以此划分部门管理范围。设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地按照现状分类为其他土地，在《土地管理法》“三大类”中归属农用地，按照农用地管理。利用现状是土地利用现在状况，体现的是外表特征，从本质上设施农用地是农业用途，按农用地管理，现状为建筑物，不能排除农业用途，故利用现状不是判定设施农用地的标准。本案中，从现状看还存在进行耕种的情况，表象还为耕地，但涉案地块已经农用地转用，并具体实施征地行为，现状并不影响对涉案地块建设用地性质的认定。

本案中，吴某芬等未经批准在建设用地区上搭建3个球形大棚和一个金字塔大棚，其所适用的法律是对非法占用土地处罚的没收条款。只要建造的建筑物与土地利用总体规划不冲突，就不必拆除。因此，在建设用地上可否开展设施农业的问题，关键在于是否符合土地利用总体规划所期待的目标用途。在农用地上，建筑物只有符合设施农业要求，属于设施农用地范围才按照农用地管理。如果不符合设施农用地备案条件，则应认定为非法占用土地对建造的建筑物予以拆除。

延伸思考

从本案延伸，对设施农用地如何严格认定提出个人思考。

用途决定用地。过去有一种观念，建造临时建（构）筑物的，按农用地管理；建造永久建（构）筑物的，按建设用地管理。但建筑物是人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所，涵盖了生产和生活等方面。而构筑物虽是不直接进行生产、生活活动的工程建筑，但也涉及到生产和生活。因此以临时建（构）筑物或永久建（构）筑物区别农业用途或非农业用途是不科学的。所谓设施农用地改变用途，指的是在设施农用地上偏离了农业用途，进行了非农业建设活动。在认定用地时既不能以“永久性建（构）筑物”为标准区分农用地与建设用地，也不能因为是非“永久性建（构）筑物”而认定为农业用途。《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，其目的是为了实行土地用途管制。对非法占用土地行为的查处，在很大程度上也是围绕土地用途进行，并根据土地用途决定不同的行政处罚种类。

准确把握“审核”与“备案”的关系。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》取消设施农用地审核，改为备案制度。从土地用途管制制度讲，土地用途管制依据土地利用总体规划划定的土地用途，依法规范利用行为，限制农用地转为建设用地，特别是对耕地实行重点保护。设施农用地本质上属于农用地，备案制除了清理行政许可的整体要求外，还在于农业内部的自我调整功能的需要。便农事，重监管，是备案制的基本定位，只要农业用途，不进行破坏性活动，在农用地用途范围内不进行过多干预。实行备案制后，相关职能部门应当强化监管，制止和查处违法用地，确保设施农用地的农用地用途。