深化农村土地制度改革开创自然资源事业高质量发展新局面

文 ｜ 王星

1月17日，自然资源部在北京召开组建以来的首次全国工作会，陆昊部长在讲话中对深化农村土地制度改革作出部署，强调要按照全国人大常委会将法律调整实施期限再延长的决定，继续推进农村土地制度改革三项试点，深入总结经验，完善农村土地征收和集体经营性建设用地入市配套政策，不断丰富农村宅基地制度改革试点，发挥好农村土地制度改革在新一轮农村改革中的牵引作用。为此，笔者从3方面，对如何深化农村土地制度改革，开创自然资源事业高质量发展新局面进行了思考和总结。

全面认识改革的重大意义

深化农村土地制度改革，对于加快城乡生产要素流转，解决制约经济社会发展问题，促进农村持续健康发展，实施乡村振兴战略，全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，具有重要的意义。

实施乡村振兴战略的有力抓手。农村土地作为重要的自然资源和生产要素，市场价值和发展潜力巨大。只有通过深化农村土地制度改革，打破城乡二元土地制度的桎梏和壁垒，减少集体土地在转让、抵押等方面的限制，打通城乡居住、福利、社保等方面的约束，发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能促进城乡资源的有效利用，充分释放农村土地的价值。下一步，农村土地制度改革作为实施乡村振兴战略的动力源和突破口，将会在推动城乡统一的建设用地市场建设，促进土地资源要素有效利用，加快农村金融、资本、科技、人力资源等要素集聚和城乡资源流动，增加农民土地财产收入，增强农村产业发展用地保障服务能力，推进农业农村现代化和经济社会持续发展等作出新的更大的贡献。

全面建成小康社会的重要环节。新时代，发展仍然是解决所有问题的关键，经济建设仍然是党和国家的中心工作，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，农村土地制度改革作为经济体制改革的重点，已进入攻坚期和深水区，亟待主动破除发展的体制障碍，破解城乡区域发展中的不平衡、不协调等问题；亟待从根本上对社会群体利益格局进行协调，全面化解风险挑战，推动经济社会持续健康发展。因此，只有坚持以经济体制改革为主轴，在深化农村土地制度改革上取得新突破，牵引和带动其他改革，合力推进，进一步解放和发展生产力，增强和激发经济社会活力；以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法，深化农村土地制度改革，完善社会主义市场经济体制，使中国特色社会主义制度更加成熟，才能为全面建成小康社会提供强有力的动力支持和制度保障，直至实现全面建成小康社会目标。

实现“两个一百年”奋斗目标的关键所在。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在农村，全面建成小康社会和社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。随着实践的不断发展和改革的持续深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题越来越突出，因此，只有深化农村土地改革，优化调整生产关系，对生产力发展格局进行调整和更新，形成新的现实生产力，充分激活生产力各要素，才能改善农业、农村与农民的状况，推动农村持续发展，保持农村持续繁荣，夯实农村发展的社会主义经济基础，奠定农民幸福生活的坚实基础，切实让人民群众从改革中增强获得感。

正确把握改革的重要原则

深化农村土地制度改革必须在不偏移我国社会主义市场经济改革方向的前提下，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损等原则。

坚持土地公有制性质不改变。长期以来，关于农村土地实施国有化与私有化的争论一直没有停息。从历史沿革的维度和现实制度的安排来看，实行农村土地国有化，必然带来公权力扩张的无限放大，一旦相关主体行为约束减小，农村将会出现土地非农化局面，耕地保护红线将会突破，粮食安全将无法保障，社会稳定和经济发展的基础也将受到冲击；实行农村土地私有化，将会因为长期发展引发土地兼并，部分农民将彻底失去赖以生存的土地，引发社会动荡。当前，我国农村实行的土地集体所有制，是农村经济制度的根本，是公有制经济的重要组成部分，具有深刻的制度优势，能在兼顾国家、集体、农民三者之间利益，保护农民正当权益的同时，促进土地资源的优化配置，因此，无论如何改革，必须毫不动摇地坚持土地社会主义公有制。

坚持耕地红线不突破。耕地是粮食生产的命根子，要确保粮食安全，就要守住耕地红线，实行最严格的耕地保护制度，严守供应闸门，确保耕地数量基本稳定、质量有提升。我国耕地面积居世界第四，但人均不足1.2亩，不及世界人均的30%。随着新型工业化、城镇化建设推进，耕地后备资源将不断减少，耕地占补平衡、占优补优的难度将日趋加大，在激励约束机制尚不健全的情况下，耕地保护面临的压力将会加大。因此，必须强化主体责任，坚持最严格的耕地保护制度，正确处理经济发展与耕地保护的关系，按照“在保护中开发、在开发中保护”原则，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。必须坚持最严格的节约用地制度，做到资源开发和节约并举，把节约放在首位，积极推进土地利用方式由粗放向集约转变，努力提高土地利用率。必须严格落实占补平衡制度，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡管理，确保耕地保护取得显著成效。必须落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障粮食安全，为实现“两个一百年”目标及中华民族伟大复兴构筑坚实基础。

坚持农民利益不受损。党的十九大报告指出，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。农业、农村、农民问题，关系社会、经济和政治的稳定，关系党和国家事业发展全局，是人民群众生存和发展的基础，是社会主义现代化建设顺利推进的关键。农村土地是农民最重要的生产要素、最大的财产。深化农村土地制度改革，必须将保障农民利益作为重要内容，把保证让农民享受到改革红利放在首位，保证农民真正拥有土地的占有、使用、收益等权利，让农民最大程度地分享改革带来的新成果。

圆满完成改革的重点任务

2018年12月，全国人大作出决定，将农村土地制度改革试点法律调整实施期限延长一年至201 9年12月31日。农村土地制度改革，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济制度、村民自治制度等的完善，要根据党中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进，圆满完成重点任务。

推进农村土地征收制度改革。党的十八届三中全会明确，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。意思就是在城镇建设规划区范围内，符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地不再征收，继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。推进农村土地征收制度改革要抓好3方面的工作。一要逐步缩小征地范围。制定公益性和经营性用地目录，公益性用地继续实行国家征收制度，探索对城镇建设用地扩展边界外、独立选址的经营性用地不再征收，通过集体经营性建设用地入市，逐步缩小征地范围。二要完善征地补偿安置机制。建立征地补偿争议协调裁决制度，规范政府征地行为、程序，完善安置制度，保障农民知情权和参与权；拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，妥善解决就业、住房等问题。三要探索形成市场化征地补偿机制，使农民在不失去土地所有权的情况下，加入到经济建设，特别是城市化建设和项目中来。

推进农村集体经营性建设用地入市改革。目前，全国农村集体经营性建设用地约有4200万亩，占集体建设用地总量的13.3%。按照现行法律规定，农村集体建设用地不能直接进入市场。下一步，要从4个方面建立城乡统一的建设用地市场。一要扎实做好集体建设用地确权登记颁证工作。明确产权归属，落实入市主体，加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证。二要建立土地增值收益分配机制。做好增值收益分配，在兼顾国家、集体和个人利益的同时，确保收益向集体和农民倾斜，出台措施对农村集体经济组织收益分配和管理进行规范，让集体成员共享收益。同时，要按照“取之于农，用之于农”的原则，完善增值收益调节金制度。三要赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能。对集体经营性建设用地使用权的用益物权权能进行完善，赋予农民集体、建设用地使用权人抵押权，制定抵押贷款办法，建立完善风险分担机制，妥善解决农民集体、建设用地使用权人融资难的问题。四要建立城乡统一建设用地市场。按市场经济规律搞好城乡土地资源整合，提高资源配置效率，实现城乡土地市场全面协调、共同进步、全面繁荣。

推进农村宅基地制度改革。要在处理好稳定和放活关系的前提下推进改革。一要通过立法对宅基地制度进行规范。目前，宅基地“三权分置”试点范围较窄，时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，各方面对宅基地所有权、资格权、使用权认识不一致，需要在深入研究论证的基础上形成比较成熟的制度经验，通过立法对宅基地制度进行规范。二要扎实做好确权登记发证工作。加快房地一体的宅基地确权登记颁证，细化设置宅基地各种权能，为宅基地的获取、流转、使用、收益提供产权基础，细化农户资格权的认定标准，切实保障农民的居住权利，真正赋予农民住房财产权流转、抵押等权能。三要加大宅基地管理及执法监察力度。出台农村宅基地管理办法或相关政策文件，明确底线，强化管理，严肃查处违法违规占用和多占强占宅基地、建新农户不履行复垦义务等问题，严禁城里人到农村购买宅基地建住房，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆， 保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。四要稳妥推进改革试点。在总结现有改革试点经验基础上，稳步扩大试点范围、丰富内容，鼓励各地以农村集体经济组织为主体开展探索，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业等先行先试政策，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法。同时，在有条件的地区探索实行有偿配置、市场化调节宅基地，改革现行的无偿配置制度。

当前，中央正在加快推进涉及农村的全方位改革，这些改革逐步到位后，农村土地制度将面临更加多样化的主体，涉及的社会关系会更复杂。农村土地制度改革，必须把握正确方向，紧扣十八届三中全会和党的十九大提出的任务；必须坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损；必须把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为出发点和落脚点；必须坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索；必须注重改革协调，形成合力，充分显现改革的整体性、系统性、协同性和综合效益；必须把握客观实际，真正掌握规律，立足国情农情，妥善处理改革与发展中的各种关系。