西部地区县（区）级公共图书馆发展与思考——以宝鸡市县（区）级公共图书馆第六次评估为例

陈宏宙（陕西省图书馆）

2017年12月，第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作全面结束。本次评估定级工作采用了全新模式，建立了更具逻辑性的“三位一体”评估体系（服务领域、业务建设、保障条件），使评估工作更加科学、规范。评估定级工作不仅对图书馆办馆条件、业务建设、科学管理、服务水平进行了全面检查和综合评价，其评估标准的制定对图书馆具体业务和管理工作也具有很强的指导和示范作用。如，创新性地采用加分制，在基本分项的基础上体现了图书馆更高层次的服务和工作形式，鼓励图书馆结合本馆优势，创新服务内容及方式。［1］

宝鸡市（地级市）位于陕西省西部，历史悠久，人文底蕴深厚，各县（区）基本都有独立建制的公共图书馆。笔者以“西部县（市、区）级二级图书馆必备条件”为比对参数，全面展示12所县（区）级公共图书馆的实际状况，通过数据分析，揭示制约其发展的因素，并以此为导向，试就西部地区县（区）级公共图书馆的发展进行建设性探讨。［2］

1 从评估数据和结果看参评馆的整体情况

1.1 各参评馆的得分情况

图1 宝鸡市12所县（区）级馆评估得分情况

宝鸡市参评的12所县（区）级公共图书馆中，基本分（1,000分）在800分以上的7所，占总数的58%；700分以上的5所，占总数的42%（见图1）。其中，得分最高的为陈仓区图书馆（873.5分），得分最低的为渭滨区图书馆（747分）。加分（500分）在200分以上的4所，占总数的33%；加分在150－200分之间的7所，占总数的58%；加分在150分以下的1所，占总数的9%。其中，加分最多的是凤翔区图书馆（251.8分），加分最少的是金台区图书馆（138.8分）。总体而言，各馆的得分情况与其实际发展情况基本一致。

1.2 各参评馆评估定级结果

由中华人民共和国文化和旅游部公示的“第六次全国县级以上公共图书馆评估定级结果”可知，宝鸡市参评的12所县（区）级公共图书馆只有陈仓区图书馆被评为二级馆，其余11所都为三级馆。对照第五次全国县级以上公共图书馆评估定级结果，金台区图书馆由原来的二级馆下滑为三级馆，麟游县和太白县图书馆由原来的无级别上升为三级馆。［3,4］

1.3 从必备条件看各馆的现状

此次评估体系包括服务效能、业务建设以及保障条件三个部分。下文将从评估标准中的定级必备条件考察各馆的具体情况。

1.3.1 服务效能（共8个一级指标，基本分400分，加分200分）

（1）年文献外借量。文献外借量包括电子文献外借量和总分馆中各分馆的年文献外借册次，但不含本级辖区各下级馆的年文献外借册次。依照县（区）级图书馆“年文献外借量9万册次”的评估标准要求，只有陈仓区和陇县（13.03万册）图书馆达标；而麟游县（2.02万册）、岐山县（2.47万册）、太白县（1万册）图书馆都未达到年文献外借得分的最低要求。除这四所图书馆之外，其他七所图书馆的年文献外借量在4.22万册－7.25万册间。值得注意的是，太白县、麟游县的年文献外借量虽然分别只有1万和2万册次，但考虑到其全县人口为5.19万和9.19万的实际情况，这个数字反而说明其此项工作开展得已经很好了。但遗憾的是，因为离评估标准要求相差太多，出现了本项指标得分均为0分的尴尬结果；岐山县人口为47.3万人，借阅量只有2.47万册，除了藏书（6.65万册）少的原因，还与经费有限、年人均新增文限量少、馆舍面积小等有关。

（2）年每万人参加读者活动人次。依照评估细则计算各馆年每万人参加读者活动次数（见图2）。从图2可知，参与活动的人数并不理想，这也是整个宝鸡市参评馆失分最多的项目。其中，千阳县图书馆的得分最高，而陇县和眉县图书馆年每万人参加读者活动次数连0.1都未达到。

图2 年每万人参加读者活动

（3）读者满意率。读者满意率为加分项，最高5分，使用统一的读者满意率调查表采集数据。调查人数不低于1,000人，最高没有上限。从得分情况看，宝鸡所有参评馆满意度都在96.35%以上，说明宝鸡地区市民对图书馆的整体工作还是比较满意的。

1.3.2 业务建设（共15个一级指标，基本分为300分，加分150分）

（1）本区域服务体系规划与共建共享。本项指标除了考察依托固定的馆舍提供服务以外，还要考察县（区）级图书馆是否在区域内建立了馆外服务基地，或者与其他公共文化服务机构联合开展图书馆业务服务。这项指标为基本项（没有加分项，满分15分），指标要求10分达标。从图3可以看出，宝鸡市参评馆有一半得分在8分以下，未能达标。此外，从“2.5.2总分馆建设”和“2.5.4公共图书馆服务网点建设”的得分来看，12所图书馆“2.5.2总分馆建设”综合得分全部为0分；“2.5.4公共图书馆服务网点建设”的得分不均，反映出12所图书馆的总分馆建设和服务体系规划及共建共享工作很不理想。

图3 服务体系规划与共建共享

（2）业务统计与分析。本项考察的实质是检验各馆业务基础资料的建设情况，并统计分析出与业务有关的内容。①馆藏统计。宝鸡市12所图书馆的文献馆藏量差异很大，其中，陇县图书馆文献馆藏量最多，达到了32.44万册；最少的麟游县图书馆只有4.3万余册；需要注意的是，人均文献占有量又呈现出倒挂现象，只有4.6万册图书的太白县图书馆人均拥有文献达到了0.89册，而陇县图书馆人均拥有文献仅1.2册。②图书馆服务统计。笔者查阅了12所图书馆网上填报的所有数据，各馆填报数据的侧重点不尽相同，有的馆填报的流通点的外借、阅览量；有的填报的是馆内和流通点的外借、阅览量；有的填报的是本馆纸质文献与电子文献的外借、阅览量；有的馆填报时有读者活动统计，而有的则没有。因此，该项数据无法按照统一的标准进行分析。各馆填报的内容虽然都满足了评估标准的要求，但都存在着数据填报不全面的问题。③用户（读者）统计。持证读者最多的为陈仓区图书馆（27,151人），千阳县图书馆只有36个持证读者，服务人口则有13万多。④图书馆工作人员（见下表）。由下表可知，工作人员状况呈现了更为复杂的结构。各馆实际在岗人数与在编在岗及在编人数不一致，表面看在岗人数相对比较多，可实际上在岗工作人员的素质及服务质量无法保证。

表 工作人员数量表

1.3.3 保障条件（7个一级指标，基本分为300分，加分为150分）

（1）年财政拨款总额。图书馆发展所需要的人、财、物等要素和一个地方的经济发展水平及领导意志密切相关。由图4可知，12所图书馆只有4所达标。其中，陈仓区图书馆是2017年才建成开放的新馆，一次性开馆资金拨付较好；太白县的拨款表面看达到了评估标准的要求，但必须指出的是，该馆为2016年新建馆舍，建设经费158.17万元中还包含了文化馆、博物馆的建设经费。凤翔县和凤县因有酒厂和羌文化旅游，经济情况相对其他县较好，因此，这两个县的经费基本达标。总的来说，宝鸡市参评馆的财政拨款状况反映了整个西部地区经济欠发达、图书馆观念意识淡薄的普遍问题。

图4 年财政拨款总额（万元）

（2）年人均新增文献入藏量。年人均新增文献入藏量是一个动态指标，不含本级以下辖区馆藏量，含本级总分馆中用本级经费购入的馆藏。在稽核数据时，辖区常住人口数量以本辖区统计年鉴数据为准（见图5）。由图5可知，入藏量最高的是凤县图书馆，其年人均新增文献入藏量0.22册，最低的为陈仓区图书馆0.008册。参评馆全部达标，说明购书经费的专款专用落实到位。

图5 年人均新增文献入藏量（册/件）

（3）建筑面积。本指标数据所指的馆舍总面积不包含职工宿舍及临时建筑和流动服务点面积（见图6）。由图5可知，宝鸡市参评的12所图书馆中，馆舍建成的年代跨度达到了37年（1979-2016年）。但是，由于地方财政原因，即使第五次评估以后新建的馆舍也只有1所图书馆达到了本次评估标准中县（区）级二级馆3,500平米的要求。

2 评估中凸显的工作亮点和存在的不足

2.1 工作亮点

（1）办馆理念不断提升，服务措施创新迭出。各馆能立足基础业务，全面落实免费开放政策，扩大服务范围，配合全民阅读活动、世界读书日活动等开展形式多样、内容丰富的读者活动。［5］如，凤翔县图书馆的“春节读书月”“科学在身边”；扶风县图书馆的“端午口才培训”“周原风书法培训”等系列活动。阅读推广活动广泛开展，营造了全民阅读、终身学习的良好氛围，吸引了大批读者走进图书馆、利用图书馆。此外，通过智能移动设备开展活动已成为常态。

图6 馆舍建筑面价（平方米）

（2）内部管理水平不断提高，制度机制日益完善。各馆能从制度建设入手，努力强化业务管理，大多数图书馆都实行了定岗定员责任制，与职工签订岗位责任书，实行工作考评机制，做到了绩效与待遇挂钩。依据国家、行业标准，结合自身情况制定各项业务规范，确保基础业务工作的规范、统一，极大地提高了工作效率和读者满意度。［6］

（3）优化馆藏建设，形成特色文献资源服务。馆藏建设制度完备、馆藏结构合理，对各类文献资源的采集依据、工作要求及各类文献资源结构占比有明确规定，并能严格按照政策与规划执行。加大对数字资源的共享力度，通过使用联盟馆的文献资源，参与文化信息资源共享工程和数字图书馆推广工程，为读者提供了开放式文献保障服务。各馆在梳理特色馆藏的基础上确定主题，建设地方历史、文化特色数据库，弘扬优秀传统文化。积极开展地方文献的收集整理工作，设立本土作家作品专架，打造地方特色数据库，形成独一无二的特色文献体系。［7］

2.2 存在的不足

（1）政府财政投入严重不足。客观来说，当地政府近年来对图书馆的财政保障较往年有大幅增长，免费开放配套经费基本正常到位，部分县（区）在当地财政收入负增长的情况下，对图书馆的投入不减反增，这是值得肯定和赞赏的。但西部地区整体欠发达的经济状况无法保证所有当地政府能够达到陕西省委、省政府《关于进一步深化现代公共文化服务体系建设的实施意见》和“创文”标准提出的按照辖区人口人均1元或1.2元的年文献购置费的要求。由此，导致县（区）级图书馆年图书购置费、财政拨款年增长率、年人均新增文献入藏量等项目基本都处于评估指标的中下游水平。［8］财政投入不足还影响到文献资源建设、人员培训、服务方式和手段的提升等诸多方面，这也是西部地区县（区）级公共图书馆发展缓慢的主要因素。

（2）馆舍面积严重不足，服务空间亟待改善。随着政府对公共文化服务体系建设的重视，此次评估的场馆条件较第五次评估有了很大改善，陈仓、太白、千阳三县（区）图书馆新馆建成，岐山、眉县、麟游三县新馆建设也即将启动。但是，有些立项已久却迟迟不能开工，有些没有独立馆舍，而有些是改造的旧影院或旧市场，无法满足图书馆的功能需求。［9］由图6可知，第五次评估定级为二级馆的金台区图书馆，就是因为建筑面积（1,500平方米）不达标（地级市下辖区需达到3,500平方米），第六次评估定级下调为三级馆。而陈仓区图书馆恰恰就是因为新馆建筑面积刚刚达标（3,500平方米），由此上升为二级馆。即使各馆的馆舍面积不成为评估定级的标准，也与当地的服务人群存在着非常大的需求出入。同时，各馆的办馆条件很差，参评馆中“设施”项大多只达到最低要求，许多馆在阅览坐席项得了0分。

（3）服务方式落后。大多数馆的服务方式还停留在传统的服务阶段，新媒体服务基本空白，12所县（区）图书馆均无馆藏统一揭示平台，也没有24小时自助借还设备，不具备馆内图书流通动态分析能力。［10］

（4）编制普遍不足，人员结构不合理，深层次服务难以开展。各馆人员编制未达到《公共图书馆服务规范》中要求的“每服务人口10,000-25,000人应配备一名工作人员”。［11］参评馆中，扶风县图书馆在编6人要服务42万余人；凤翔县图书馆7个人要服务48万余人。同时，专业技术人员严重缺乏，馆员年龄结构普遍较大，计算机、图书馆学专业人员稀缺，专业技术职称占比太低，只有两个馆达到60%以上，其余都在20%以下。馆员知识结构断层，难以适应现代图书馆的需求，对图书馆运行信息化管理系统、应用新技术、开展新媒体服务、规范档案材料等带来严重阻碍，影响了各馆业务建设的均衡发展。［12］

3 西部地区县（区）级公共图书馆发展转型的基本策略

3.1 用好政策法律，拓宽发展空间

《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）、《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）相继施行，使公共图书馆事业的社会地位上升到了一个全新的高度，公共图书馆迎来了事业发展的最好机遇。

（1）大力贯彻落实“两法”精神。从内容上来讲，这两部法律互为补充，发展公共图书馆事业，是完善公共文化服务体系的重要内容，可以促进全民阅读，更好地满足群众精神文化需求，提高全社会科学文化素质，助力新型国家和学习型社会建设，传承和弘扬包括中华传统优秀文化在内的人类文明成果。［13］西部地区的县（区）级公共图书馆要抓住这一大好形势，让《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》的精神深入人心，成为图书馆事业发展的保障。

（2）以两部法律精神为依据，寻求地方政府支持。《公共文化服务保障法》第四条规定，“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能”。［14］《公共图书馆法》第四条规定，“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”。［15］这两条规定，非常清楚地明确了公共图书馆的创办主体是县级以上各级人民政府，明确了建设和发展公共图书馆事业是地方政府的责任和义务。参照其他条文，法律规定公共图书馆发展需要的土地、各项资金、人员配备等，都要由当地人民政府根据实际情况予以解决。但是，法律规定和遵照执行并不会顺利对等，当地政府所面临的各种发展需求，很容易使得“全额吃皇粮”的公共图书馆被边缘化。因此，作为西部地区的县（区）级公共馆的工作人员，更应该以积极的姿态，从法律层面向地方政府寻求支持。［16］

（3）以开放姿态办馆，内引外联壮大事业基础。公共图书馆的发展从来都离不开社会各界的支持，我国公共图书馆在发展之初，社会贤达和机构实施的馆舍捐赠、文献捐赠、经费捐赠都曾为公共图书馆的发展注入了动力。本次评估将“2.15.3图书馆获得社会捐赠”作为指标列入评估标准就是对这一传统的提倡和延续。《公共图书馆法》第六条规定，“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”；第四十五条规定，“国家采取政府购买服务等措施”购买社会服务项目为读者服务。［15］我们要积极地理解这些法律条文，以开放的姿态，宣传、鼓励、接收社会各界对公共图书馆发展的帮助，借助社会力量，将公共图书馆事业发展的更好。对于捐赠者的回馈，可以参照两部法律的有关条文进行，也可以在法律框架内，达成双赢的模式，互利互惠。［17］

3.2 以评估标准为依据，建立完善的内部管理制度体系

对于大多数西部地区的县（区）级公共图书馆而言，受多方面因素影响，制度建设的理念陈旧，缺乏前瞻性和包容性。第六次全国县级以上公共图书馆评估指标体系是一部完备的内部管理制度建设指南，如果能够根据各馆的实际情况抓住核心，突出特色，完全可以在此基础上建立一套适合本馆的管理制度，可以为今后图书馆事业的发展提供既科学规范又极具可操作性的制度保障。［18］

3.3 以地方特色文献建设为抓手，构建独一无二的馆藏文献体系

文献建设以当地人文风情、产业方向为主导，提升地方文化自信，服务自主创业的国家战略。①地方文献入藏方面。采用购买、交换、复制、捐赠等方式，全面收集各个历史时期各种载体形式的地方出版物、地方著述；积极收集本地当代有关的一切形式的文献资料和当代著述、影像资料、数字资源等。②非遗馆藏特色。整理加工已经或者可能列入国家非遗的项目、地方特色物产、资源、人物、风俗等资料，形成自有数据库或者资料体系，并通过一定的渠道对外宣传发布，扩大地方影响力。③地方文献研究。积极开展地方文献的开发研究工作，服务当地经济建设、旅游开发、产业发展和自主创业需求，凸显公共图书馆的文献服务功能。用文献造福一方百姓。

3.4 以特色服务凸显图书馆的重要性，占领文化服务主阵地

公共图书馆作为公共文化服务的主要形式，具有其他公共文化服务形式无可替代的重要性。在文献积累的基础上进行的开发和利用，形成了其文化特质的可持续性和可传承性，同时，又彰显了其无可替代的功用性。①以服务“两会”为契机，扩大公共图书馆的影响，为自己的发展壮大铺路搭桥。实践证明，这是一条行之有效、事半功倍的途径。②为特殊群体服务。在有条件的社区、村镇、学校、养老及收容机构设立分馆或者流动服务点，彰显公共图书馆服务的公平性、均等性。③有针对性地开展讲座、培训、展览及交流活动，整体、全面提升当地群众的文化素养，把公共图书馆真正办成没有围墙的终身大学。④服务留守儿童、留守老人等弱势群体，用先进、科学的文化知识，淘汰低俗、愚昧的文化传统。创新服务方式，开拓性地搭建留守人员与外出务工人员之间的情感沟通渠道，让亲情的光芒照亮每个人的人生之路。

3.5 人才培养是保证事业发展壮大的根本

在《公共图书馆法》的政策框架内，从根本上解决人员诸如编制、待遇、培训、考核、任用等问题。人才培养是重中之重，除了岗位培训，可以考虑和上级馆或者联盟馆建立人员交流培养机制、聘请专家学者到馆讲课、派送成长愿望强烈的员工到专业院校待岗进修等。同时，解决人员不足，既可以招募志愿者，也可以在返乡的老教师、退休公职人员、回乡创业的年轻人中进行挑选，聘用他们为临时工作人员，让他们把开放的观念和专业技能运用到图书馆的工作中去，为图书馆工作注入新鲜的活力。