旅游城市雾霾协同治理机制的困境及出路

刘煜鑫

本文主要以京津冀为例，针对旅游城市雾霾协同治理机制的困境及出路展开研究。首先，对协同治理的内涵进行简要阐述，在此基础上，指出旅游城市雾霾协同治理存在的具体困境：联防联控机制尚不完善;政府财政补贴负担沉重;传统产业结构有待调整;群众参与积极性有待提升。基于存在困境提出的具体出路建议为：不断完善现有联防联控机制;建立市场机制引导私有企业资金进入;旅游城市应逐步优化自身的产业结构;切实调动群众的雾霾治理参与积极性。

引言

目前，我国多个旅游城市频繁出现雾霾天气，且受到社会各界的普遍关注。雾霾天气的长期存在对旅游城市的健康、长远及可持续性发展极为不利，为促进旅游城市更好发展，需采取有效措施对雾霾进行治理。京津冀地区乃我国雾霾污染的重灾区，北京和天津本就是旅游城市，而河北省内也分布很多旅游城市，如秦皇岛市、承德市、石家庄市及保定市等。由于地理区域临近，近年来京津冀地区尝试构建雾霾协同治理机制，且取得一定成效。基于此种情况，本文在对旅游城市雾霾协同治理机制的困境及出路进行研究的过程中主要以京津冀为例进行研究。

一、协同治理的内涵

协同治理为本文的核心概念。那么，究竟何谓协同治理，李伟（2016）在《雾霾天气协同治理的策略研究》中指出，协同治理指政府、市场及社会3个主体之间相互协调、对公共事务进行有效处理从而实现协同目标的过程。由宏观角度审视，协同治理主要具有如下几个方面的特征：①协同治理建立多元主体共同的协同创新意愿，达成目标共识;②协同治理通过信息共享网络，为多元主体参与提供决策保障;③协同治理通过制度约束，保证共同目标实现;④协同治理通过利益整合机制，实现多元主体的利益协调。旅游城市在雾霾治理方面采用协同治理机制的主要目的是提高雾霾治理的效能，维护和增进公共利益，从而更好地促进自身发展。

二、旅游城市雾霾协同治理存在的困境分析

旅游城市在雾霾治理方面采取协同治理机制是时代发展的必然要求，经过多年发展部分旅游城市在雾霾协同治理方面已取得一定成绩，但不可忽视的是：旅游城市在雾霾协同治理机制的具体运行过程中仍存在诸多困境，主要表现如下。

（一）联防联控机制尚不完善

旅游城市的雾霾协同治理需建立在完善的联防联控机制基础上，这一点毋庸置疑。但遗憾的是，目前很多旅游城市在雾霾协同治理的联防联控机制构建方面却并不完善。以京津冀地区为例，截至目前，京津冀地区虽已构建雾霾治理的联防联控机制，但该联防联控机制的构建时间并不长，仍有很多方面有待进一步完善。诸如，构建的区域联合监督检查机制、应急处理机制、环境信息共享机制等尚处于初级阶段。此种情况的存在对旅游城市的雾霾协同治理必然产生阻碍。因此，在未来旅游城市雾霾协同治理方面应进一步完善联防联控机制。

（二）政府财政补贴负担沉重

旅游城市在雾霾协同治理过程中，为减少污染源必须采取相應的污染治理措施，当污染排放量得以逐步减少后，雾霾天气方能得以有效减少。而要实现此点，政府必须给予相应的财政补贴。以京津冀地区为例，自实现雾霾协同治理以来，京津冀地区为实现“气代煤”“电代煤”，给相关企业补贴了大量财政资金。此举措虽取得一定雾霾治理成效，但同时也给地方政府带来沉重的财政负担。正因如此，考虑到财政负担的沉重性，部分地方政府参与该项行动的积极性也不同程度上有所降低。长之以往，对京津冀地区的雾霾协同治理成效也会不同程度上产生影响。

（三）传统产业结构有待调整

改革开放40年以来，我国社会经济取得快速发展，这一点也是世界公认的。但不得不承认的一点是，过去我国主要发展的是粗放型经济，快速的经济发展是以生态环境破坏为代价的，这也是产生恶劣雾霾天气的主因。在京津冀地区，近年来北京的产业结构调整无疑是做得最好的，天津次之，但河北地区的很多旅游城市在产业结构调整方面却显得不尽人意。这也是为何很多专家学者会认为河北省是造成北京雾霾天气的重要原因。所以，为更好实现旅游城市的雾霾协同治理，各旅游城市必须不断优化传统产业结构。

（四）群众参与积极性有待提升

众所周知，旅游城市的雾霾协同治理仅仅依靠政府仍远远不够。在此过程中，还需要广大民众积极性参与。以京津冀地区为例，该地区的普通民众在雾霾治理的参与积极性方面仍有待进一步提升。诸如，京津冀地区虽早已规定当地农民不得焚烧秸秆，但仍有部分民众偷偷焚烧秸秆，给京津冀地区的雾霾协同治理带来障碍。此种情况不仅存在于京津冀地区，在国内很多旅游城市周边均不同程度地存在。所以说，旅游城市的雾霾协同治理还需要广大人民群众积极参与。当广大人民群众能够真正与政府站在一起，真正认识到雾霾治理的重要性后，便会以实际行动参与雾霾治理，更好地促进旅游城市雾霾协同治理成效提升。

三、旅游城市雾霾协同治理进一步发展的出路

上述论述中提及，目前旅游城市在雾霾协同治理方面仍存在诸多困境，为进一步完善旅游城市雾霾协同治理机制，特提出如下发展对策与建议。

（一）不断完善现有联防联控机制

为提升旅游城市雾霾协同治理成效，需对现有联防联控机制进行不断完善。诸如，应完善信息处理和共享机制，完善应急预警联动机制，完善联合巡查机制等。当旅游城市雾霾的协同治理联防联控机制得以不断完善后，旅游城市的雾霾协同治理成效必然会不断得以提升。以京津冀地区为例，京津冀地区由于区位较近，机动车从一地行使至另外一地的时间相对较短。假如相关执法信息无法实现有效的互通联网，执法部门则很容易出现遗漏处罚亦或重复处罚的现象。基于此，建议京津冀地区的旅游城市应有的放矢科学构建机动车尾气污染行政执法网络信息系统，让各旅游城市的行政执法部门可以互通执法信息，最终有效实现机动车尾气污染协同治理的基本目标。总而言之，旅游城市在雾霾协同治理过程中对现有联防联控机制进行不断完善的做法是必要的，亦是刻不容缓的。各参与雾霾协同治理的旅游城市之间应积极加强沟通交流，进而采取有效措施对现有联防联控机制进行科学完善。

（二）建立市场机制引导私有企业资金进入

旅游城市在雾霾协同治理过程中，往往会不约而同地采取如下措施：第一，优质煤替代、煤改电、煤改气;第二，促进可再生能源发展;第三，推进新能源汽车使用等。而要实现此点，政府财政补贴无疑是推动相关政策落地的基础保障。据了解，京津冀地区的旅游城市在雾霾协同治理过程中亦采取了同样措施，此举给政府财政带来的负担实属不小。为更好地促进旅游城市雾霾协同治理机制更好发展，建议旅游城市在雾霾协同治理过程中應逐步建立市场机制，引导更多私有企业资金进入该领域，有效引导私有企业的投资行为，为政府财政减负。例如，参与雾霾协同治理的旅游城市可为新能源汽车企业免费提供新能源汽车销售场地，引导更多新能源车企进入本市，让新能源车企之间形成良性竞争，引导更多普通大众购买和使用新能源汽车。当有利于雾霾协同治理的市场机制建立起来后，更多的私有企业资金也会快速进入相关旅游城市，共同致力于雾霾协同治理与发展，为政府财政减负。

（三）旅游城市应逐步优化自身产业结构

产业结构的不合理是造成环境污染、产生雾霾天气的主要原因。因此，旅游城市在雾霾协同治理的过程中，采取有效措施不断优化自身的传统产业结构。具体可采取如下措施：①对产生污染严重的企业进行治理和迁移，尤其是燃煤企业，应督促其煤改电、煤改气，减少大气污染;同时，还可利用“一带一路”战略发展的有利时机，将过剩产能转移进去，顺着“一带一路”转移到东南亚，转移到中东欧;②采取有效政策激励措施，引导更多高新企业进入本市，让本市产业结构得以不断调整与优化。另外，旅游城市可利用自身独特的旅游资源，大力发展与旅游相关的服务行业。值得一提的是，在优化自身产业结构方面，各参与雾霾协同治理的旅游城市之间必须达成一致意见，制定科学合理的产业结构优化目标。在此过程中，各旅游城市的政府及相关部门之间也应通力合作，互帮互助，发挥合力尽快促进产业结构优化调整。当产业结构优化的目标真正得以实现后，旅游城市雾霾协同治理的目标定然可最终得以有效实现。

（四）切实调动群众的雾霾治理参与积极性

调动群众参与雾霾治理的积极性有利于提升旅游城市雾霾协同治理的成效，这一点毋庸置疑。为实现此点，参与雾霾协同治理的旅游城市具体可采取如下措施。①通过媒体进行积极宣传，让广大人民群众了解到所在旅游城市进行雾霾治理的必要性和紧迫性，倡导广大人民群众自觉参与雾霾治理的行动中，提升雾霾治理成效。②对造成环境污染的个人实施严厉处罚。以焚烧秸秆为例，之所以在旅游城市周边有农民会冒着风险焚烧秸秆，主要缘于违法成本较低，不会对焚烧秸秆的农民带来巨大经济损失。基于此，建议相关执法部门加大环境污染的处罚力度，当处罚给他们带来巨大“伤害”后，他们便会自觉远离污染环境的行为。③给予广大人民群众参与雾霾治理的机会。过去很长一段时间以来，很多旅游城市在雾霾协同治理的过程中均缺乏广大人民群众的真正参与，由此也降低了他们参与雾霾协同治理的积极性。因此，建议未来我们的旅游城市在雾霾协同治理的过程中，应给予群众参与的真正机会，让他们真正参与到雾霾协同治理的行动中来。当广大人民群众参与雾霾治理的积极性真正得以提升后，旅游城市雾霾协同治理成效必然可得以有效提升。

四、结语

旅游城市在雾霾治理方面采用协同治理机制的主要目的是提高雾霾治理的效能，维护和增进公共利益，从而更好地促进自身发展。当前我国旅游城市雾霾协同治理存在的困境主要包括联防联控机制尚不完善;政府财政补贴负担沉重;传统产业结构有待调整;群众参与积极性有待提升。为更好促进旅游城市雾霾协同治理，未来需对现有联防联控机制进行不断完善，建立市场机制引导私有企业资金进入，逐步优化自身产业结构，切实调动群众的雾霾治理参与积极性。只要能切实做好上述几个方面，旅游城市的雾霾协同治理成效必然会不断得以提升。诚然，当前我国旅游城市在雾霾协同治理方面存在的困境仍有很多，并不仅仅局限于本文所述。未来希望有更多专家学者参与到本课题的研究中来，共同探索旅游城市雾霾协同治理出路。

（作者单位：香港理工大学）