乡村振用兴地背的景开下发农探村索经营性——以建德市为例

□ 建德市规划和自然资源局 李 昊

推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，实现农业强、农村美、农民富，是习近平总书记对乡村振兴战略的重要指示。经营性建设用地是实施乡村振兴战略的重要载体，对于高水平推进乡村振兴、促进城乡融合发展、推进农业农村现代化具有不可忽视的重要意义。

一、 研究背景

在城乡二元体制下，长期以来我国乡村的投资强度普遍较低，建设用地一般为集体建设用地或国有划拨用地。投资人难以获得这些土地的相关产权，也不能用于抵押融资，投资成本高、风险大，降低了社会资本投资乡村的积极性。近年来，随着农村基础设施的改善以及人民群众对农业农村的需求不断提高，越来越多的人开始在农村投资，推动了农业的规模化与现代化，带动了农民增收。

大额投资需要可靠的制度保障，从各地实践经验来看，国有经营性建设用地开发，对改变乡村长期以来的投资低小散现象、高水平推进乡村振兴具有重要意义。作为乡村引入资本要素的综合平台，国有经营性建设用地产权清晰，有利于吸引投资，能够发挥以点带面的优势，具有良好的示范效应。

在中国五级行政体制中，镇（乡、街道）是等级最低，也是离农村最近的一级政府，其中街道一般位于市中心，乡、镇则以农村为主。作为农村和城市之间的桥梁，乡镇是农民获取城镇化公共资源最便捷的途径。根据世界银行2009年的《世界发展报告》中首次提出的集聚指数概念，镇是城镇化的最小单位，也是离农村最近的城镇化集聚区。因此，开发乡镇里的国有经营性建设用地，就是为乡村振兴打造一个个桥头堡，进而带动广袤的乡村开发。

▲图1 各类土地利用付租能力随距离递减曲线

二、案例介绍

建德市位于浙江省西部，总面积2314平方公里，2017年末全市户籍人口51.08万（浙江省下分89个县级行政区，总人口5657万人）。按户籍人口计算，2017年建德市人均GDP为76498元，比浙江省平均水平低16.9%（2017年浙江省人均GDP为92057元）。按直线距离测量，建德距离杭州约120公里，距离金华约60公里，距离衢州约70公里。可见，建德与各大城市均有一定距离，发展近郊产业难度较大，人口总量、人均GDP均位于浙江省中等偏下水平，对于研究浙江省乡村发展有一定的代表意义。

三、建德市乡镇经营性用地开发情况

建德市下辖3街道、12镇、1乡，其中3街道位于市中心。为研究经营性建设用地开发对乡村的影响，本文从建德市近十年经营性建设用地出让数据中，筛选出13个乡镇的数据，分析相关规律，主要呈现出以下特点。

（一）十八大以来，商服等非住宅用地受市场热捧

根据各类土地利用付租能力随距离递减曲线，如图1所示，商服用地价值随着距城市中心距离的增加而快速降低。

长期以来，乡镇的商服用地价格确实远低于住宅用地。但是，如图2所示，2012年之后，农村商服用地的价值开始被市场发掘，其增长速度远超住宅用地，而住宅及类住宅用地均价则波动不大。因重大项目的引入，2017年非住宅用地均价有所降低，但出让金总额较2016年增长了547%，非住宅用地持续获得市场高度关注。

这些非住宅用地主要分为三类。

1.交通节点型。这类用地以加油站为主，通常位于与邻县接壤的乡镇，依托于产业发展与居民消费升级，曾经罕有人至的地区如今成为重要的交通节点。由于总面积较小，且具有一定的地域垄断性，虽然容积率较低，但地价依然较高。例如，2016年中国民营企业500强之一的杭州东恒石油有限公司，斥资921万元，竞得容积率0.5，总面积2398平米的加油加气站用地，地价高达3841元/平方米。

2.文旅资源型。这类用地以酒店、餐饮、零售、休闲为主，以文化、旅游为特色资源，由于具有得天独厚的自然与人文资源，满足了乡村旅游、休闲度假等市场需求，受到市场欢迎，尤其是运营能力强大的集团公司投资热情较高。例如，2017年世界500强之一的恒大集团，斥资2.7亿元竞得寿昌温泉小镇5宗土地，总面积359亩，其中商服用地占36.3%。

▲ 图2 建德市乡镇经营性建设用地平均地价图

3.城镇依托型。这类用地以批发、零售、商务为主，通常位于中心镇。随着中国人口城镇化加速推进，农村人口渴望进城享受更好的教育、医疗、交通等公共资源。但是，大城市房价高速上涨，非普通农村人口能够承受。中心镇靠近农村，又有相对完善的基础设施与公共服务，成为农民进城置业第一站的良好选择。这些中心镇普遍具有较好的产业发展条件，能够承接大城市的产业、人口外溢，一些先富裕起来的农民也以商会、公司、个人等多种形式在中心镇投资。这些地块容积率普遍在2.0至4.5之间，有力地推动了中心镇产业集聚，促进了节约集约用地。例如，2013年乾潭商会以1327万元竞得乾潭子胥路北侧1847平方米的商业商务用地，引进了乾潭镇首家数字3D影院，成为了乾潭镇的地标建筑之一。

商服用地受市场热捧是人口城镇化、农村基础设施改善、居民消费升级等共同作用的结果，一些交通便利、人口集聚、环境优美的商服用地，价值快速凸显。

（二）经营性用地覆盖范围不断扩大

与使用集体土地、划拨土地相比，国有经营性用地的开发投入较高，最终形成的不动产价格也远远高于其他土地上的类似资产。同时，国有经营性用地产权明确、可以抵押融资，便于吸引投资、增加投资强度，也方便企业对外销售及盘活资产。长期以来，国有经营性用地主要集中在投资强度较高的中心城区及中心镇集聚区。但是，随着经济的发展与人民生活水平的提高，群众渴望享受更好的公共基础服务，企业渴望更有保障的投资，社会渴望更高水平的建设，对国有经营性用地的需求与日俱增，一些传统上投资强度较低的农业地区也开始开发国有经营性用地，并受到市场热捧，取得了良好的经济和社会效益。这些土地主要有以下几类。

1．传统农业镇开发商品房小区。因为有免费的宅基地使用，通常情况下，农民对经营性用地需求不强。航头镇地处杭州、金华、衢州三地交界，是杭州市首家省级现代农业综合区和省级粮食功能区。由于工业、服务业较少，居民以农业为主，计划用于建设商品房小区的地块拍卖一直不顺利。但是，随着寿昌江整治、23省道改扩建等项目的实施，该镇的公共基础设施大幅改善；水田垦造、宅基地复垦、精品农业开发为农民带来了丰厚的经济收入；为了让孩子享受更好的教育，让老人享受更好的医疗，商品房开发的需求再度高涨。2018年5月，航头镇首宗商品房小区用地成功拍卖，30.7亩土地成交金额高达5995万元，溢价率120%，比2017年建德市乡镇住宅平均地价高出93.9 %。该地块位于航头镇中心小学旁，紧临寿昌江与320国道、23省道，成为农民就近城镇化的理想选择。

2．特色小镇带动周边乡村发展。为了维持较低的土地成本、较高的环境水平、较好的发展潜力，特色小镇通常需要与主城区保持一定距离，被乡村环绕。为提高产业集聚度，住宅、学校、幼儿园等生活配套一般不布置在特色小镇核心区，而布置在周围，紧临周边乡村。2017年恒大集团投资建设的五国风情温泉小镇，位于寿昌镇三岩村、桂花村的低丘缓坡上。该地块住宅地价为1500元/平方米，仅为同年建德市3街道住宅平均地价的45%，相对较低的地价便于农民就近城镇化；五国风情温泉馆建成运营后，可以解决大量就业；温泉小镇的开发建设，也提高了当地知名度，带动了周边民宿产业的发展。

▲ 图3 建德市乡镇经营性建设用地出让总额图

3.人口低密区发展乡村旅游。随着浙江省五水共治、三改一拆深入推进，农村面貌大幅改善；加之居民消费不断升级，生态环境优美、人文资源丰富、人口密度较低的旅游区受到市场青睐。2016年7月，建德开元芳草地酒店有限公司以1699万元拍得梅城镇乌石滩地块，开发度假酒店，总投资超2亿元。2017年，德市江南秘境旅游发展有限公司以1368万元拍得三都镇三江口村地块，打造 “江南秘境地，千水九重天”的度假胜地，总投资约20亿元。两宗地块均位于富春江国家风景名胜区旁，整合了梅城古镇、严东关、南峰塔等山水人文景观资源，重点突出228平方公里的“无人区”，成为了建德市全域旅游的重要引擎。

（三）土地供应波动大，大小年差异明显

乡镇土地市场总量较小，受市场波动影响强烈。如图3所示，出让总面积和总金额都大起大落，2014年的出让金总额是2015年的9.13倍。同时，乡镇财政结余较少，难以承担大规模做地、储备的经济成本。因此，根据投资商的需求“定单”式地开发土地成为了一种良好选择。在项目起步阶段就由开发商深入参与、整体规划，效果往往比政府自行做地要好。大型开发商的规划、开发能力通常优于乡镇一级的政府官员；开发商垫资可缓解前期开发资金短缺的问题；在长周期的项目开发中，政企合作可穿越周期实现平稳发展，因而在实践中被广泛采用。

四、结论与展望

本文基于建德市过去10年的经营性用地出让数据，研究国有经营性建设用地与乡村发展的关系，得出主要结论如下。

乡村的经营性用地开发要面向乡村旅游度假、新兴产业集聚、城乡消费升级等新型市场需求，避免简单套用城市的发展理念。

为满足新型市场需求，乡村需充分发掘自身特色，如自然、人文、人口等资源，以差异化竞争摆脱城市的虹吸效应。

在乡村土地发过程中，需要让市场发挥资源配置的决定性作用，通过政企深度合作提高土地开发利用水平。

国有经营性建设用地开发推动了中国的高速城镇化，未来也将推动高水平的乡村振兴，用资本的力量实现乡村资源的高效配置，为实现农业强、农村美、农民富的目标做出应有的贡献。