论应急管理中的财政资金及财力保障体系规划建设

■钱洪羽

【前言】根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》、第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案和国务院第一次常务会议审议通过的国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位设置方案，国务院机构设置组建应急管理部。将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地址灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部门管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常被应急骨干力量，由应急管理部管理。把分散的资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，全面提升我国防灾减灾救灾能力。

1984～2009年，广东深圳率先实行了消防职业化的改革试点，建立了内地第一支公务员编制的职业化消防队。但由于消防经费由地方财政负担，造成地方财政压力加大。为实现应急管理体系和能力现代化，全力保护好群众生命财产安全和社会稳定，应急管理中的财政资金及财力保障体系规划建设尤为重要。

应急财政，是各级政府应对各类公共危机事件所采取的财政政策措施和财政管理手段的总称。根据应急财政的不同来源，可以把应急财政包括四个组成部分：财政资金、金融资金、保险资金和捐赠资金。

来 源 提供主体 目的 时 效 渠道 受益者 其 他财政资金 各级政府 保障 快 捷 行政 全 体 易于控制捐赠资金 社会各界 公益 比较慢 社会 部分定向 不确定大保险资金 保险公司 赔付 比较慢 理赔 指定受益人 先投保后受益银行资金 银行机构 盈利 比较快 投资 投资对象 主要用于企业重建

一、应急管理中的财政

应急管理中的财政资金包括各级政府用于灾害管理全过程的资金，其中各级政府既包括中央政府与灾害发生地政府，也包括承担灾后对口援建的地方政府。

（一）应急财政资金的类别。

总的来说，我国用于应急的财政资金主要有两类，即正常年景下各级财政准备用于或实际用于各类自然灾害的常规资金，此外，还有突发事件发生后的财政资金。主要反映为三个方面：一是救灾资金，二是救灾物资储备金，三是预备费。

现行体制下，一旦发生重特大自然灾害，地方政府常规性的资金准备是不足以应对的。此时，鉴于事态紧急，中央财政往往给予大量专项拨款。这是当前我国应急资金的主力。在突发公共事件应急管理的整个体系之中，资金保障是一项核心内容，充足的应急资金支持是整个应急管理体系有效运作的支撑和基础。

（二）我国应急财政资金管理现状。

我国应急财政资金在管理和使用上存在若干共性问题，主要表现为：事前缺乏足够预备；突发事件发生后资金的预拨缺乏科学的灾情统计支持，对所需的资金量几乎不能预期；管理使用中常常是支用范围过于宽泛， 管理失之于严格，甚至出现“救命钱”滞留、挪用等严重问题；灾害应对中，中央政府与地方政府之间、政府与社会之间缺乏有效的风险分摊机制等。

1.缺乏应急财政资金规范管理的基本平台。

一是难以提供拨付应急财政资金的相关统计信息。目前，我国有关灾难的统计功能分散于各个部门，如灾难预警信息分布在气象局、地震局、水利局等，灾难发生之后的人员伤亡、民房倒塌、农作物毁损信息在民政部门，建筑物损失信息归其所属部门，道路、桥梁归交通部门，供水、供电、供气等更是分属有关部门。各部门在进行灾难统计时，往往遵循常规的统计方法与工作流程，没有发展出灾害统计的专门技术，导致我国的灾后资金拨付缺乏科学的灾情统计支持。

二是应急财政资金总体上准备不足。现行应急体系下，由于应急是一个临时工作，无专门机构、无专门人员，自然也就无稳定预算。长期以来，类似自然灾害、突发事件这类的危机往往归入“难以预见事件”，所需经费由未明确规定用途的预备费支付。我国《预算法》第32条的规定在实践中并未得以充分实施，由于种种原因，中央财政和地方财政事实上都按一个较低的比例提取预备费。历年的实际提取额都没有超过2%，明显低于世界大多数国家水平。

三是灾情会商制度造成灾难管理部门与同级政府形成利益结盟，往往使个案上的应急财政资金的支出大于实际需要。主要由于地方民政部门与本级政府之间的利益存在高度一致性，使得在这种逐级会商上报的流程中不可避免地出现同级民政、财政合谋套利的可能，如轻灾重报、无灾有报等。此外，部分地方政府仍然普遍存在“搭便车”行为，将中央拨发的救灾恢复基金挪作他用，处理解决城建、教育等方面问题。因此，必须从根本上出发，改变、调整目前存在的不合理会商制度。

四是以合规性为主的现行审计方法与应急资金内在的临时应变性之间存在天然冲突。

2.部门之间缺乏合理的风险责任分摊机制。

一是中央与地方之间应急管理事权、财权不对称。我国在应急财政支出方面缺乏明确的责任分担机制。一方面是由于宏观上我国应急财政管理体系的不完善；另一方面则是现有的法律法规中没有明确划分中央与地方责任分担比例，界限模糊，难以按标准操作。

二是政府与社会之间缺乏风险分散机制，财政资金独力苦撑大局。就财政与市场社会等其他救灾资金的关系来说，短期内财政拨款必然是救援处置工作的首要资金。但长期来看，突发事件应对往往对资金的需求是巨大的，如果仅靠财政的力量是不能完全实现重建工作的，除了财政资金，灾区的重建需要更多市场和社会资金的参与。唯有建立起多元资金参与的长效运行机制，才能保证灾后重建工作的顺利开展。

三是目前我国的救灾资金存在多头接收现象，缺乏统一汇集管理。另外，由于各地区间经济实力悬殊，使得救灾款的分配没有统一的标准，即使灾情相同，不同地区所需的援助也不可能等同，这就给款项的控制造成了困难。

四是应急资金投入分散、重复投入。由于我国的应急资金的分部门、分灾种的分拨与设置，所以存在不同程度的资金重复投入与规划，出现了分配散乱、无序、各自为政的局面。

（三）我国应急财政资金管理制度框架设计。

根据我国目前应急财政管理方面的实际情况，相关制度建设需要解决三个主要问题：一是应急资金准备不足的问题；二是中央与地方的财政救灾关系混乱的问题；三是财政救灾项目过少、标准不稳定的问题。

对于第一个问题，处理的基本原则是：各级政府都应建立自己的、多层次的灾害准备金，灾害一旦发生，未超出准备金部分由地方政府自己承担，超出部分由中央政府承担。

对于第二个问题，处理的基本原则是：有关事权主体要明确，财权可交叉，但必须明确、可计算、可核查，同时要致力于在中央与地方之间形成捆绑式的激励相容机制。

对于第三个问题，处理的原则是：全面审视现有制度，重新设计财政救灾的项目与标准。

二、应急管理中的金融

金融救助机制作为应急管理体系中的重要组成部分，在应对突发事件时已经在发挥其重要作用。

（一）应急管理对金融业的需求。

1.金融是政府应急反应机制的一种重要资金补充。

银行等金融机构通过应急贷款等方式，在地方政府及重点企事业单位发生突发事件时，能够成为各级政府和财政建设应急反应机制的补充，并形成与政府应急体系相配合的联动机制。

2.金融能够弥补单纯依靠财政拨款的不足。

应急管理中的资金目前主要是依靠财政融资，由地方或者中央拨款，但往往由于程序繁琐，决策不透明，部门垄断等因素，拨款缓慢，难以满足要求。有了金融机构的参与，通过应急贷款等方式，可以有力改善这一局面，成为抗灾救灾的另一个资金来源。

（二）应急管理中金融机构的职能定位。

各金融机构的职能作用不同，在应急管理中承担的角色也各不相同。例如，金融机构可以通过在债券市场上发行巨灾债券、危机债券、巨灾期货等途径事先分担风险。一般说来，银行在应急管理中的职能主要体现在如下两个方面：（1）提供应急贷款；（2）代财政支付拨款。

（三）应急管理中金融机构的决策行为。

突发事件发生后，人们的生命健康受到影响，财产遭受损失，部分企业的生产经营无法正常进行。此时，银行等金融机构提供贷款的风险必然会加大，但同时，灾后重建又是一个非常大的市场，损失越大，需求就越大，其潜在的利润就很多。所以，金融机构应采取有效的措施，规避风险，获得收益：（1）编制应急贷款预案；（2）完善评估体系，建立应急贷款评估机制；（3）制定相应防范措施，应对潜在信贷风险。

三、应急管理中的保险

作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，在突发事件管理中发挥着日益重要的作用。

（一）突发事件的保险险种。

我国有关各种突发事件的保险险种主要包括政府对某些行业和领域的强制性保险和商业保险两大类。

1.强制性保险。

政府对某些行业和领域的强制性保险，主要有社会保险、交强险和责任险三类。

2.商业保险。

商业保险一般包括农业保险、自然地质灾害保险，以及旅游保险、环境责任保险等新险种。由于缺乏政策支持，我国目前只有少数几个省保留部分农业保险业务，商业保险对地震保险也一直采取谨慎的承保策略，关于家庭财产的保险业务还没有出现。由此可见，中国保险业目前还没有适用于地震保险的独立条款和费率：（1）农业保险；（2）自然地质灾害保险；（3）旅游保险；（4）环境责任保险。

（二）应对突发事件的保险机制。

目前，保险业应对突发事件尚有很多工作要做：

1.健全社保制度，解决实际操作中的问题。

尽管我国法律体系的基本框架已经建立，但在安全生产和自然灾害导致损失的补偿中，实际操作与诸多法规之间却存在许多问题。首先是费率偏低；其次是统筹层次较低；第三是补偿额度较低。

解决上述问题的措施在于上调高危风险行业的工伤保险缴费率，实现省级统筹，提高抗风险的经济能力，加大补偿力度和数额，将随机的个别补偿行为纳入到统一的法制轨道上来，依法补偿，维护基本制度的严肃性和权威性，以强化基本补偿机制（与商业保险相比）的可操作性和可持续性；提高补偿测算与给付程序的科学性与合法性，以避免地方政府“抚恤”的灰色属性和随意性，消除其对基本工伤保险制度造成的负面影响；进行较高层次的立法，明确雇主在各补偿主体之间的应有责任及其功能，以协调好雇主、地方和国家法之间的界限和空间。

2.提取巨灾风险准备金，建立巨灾保险体系。

现阶段，我国的巨灾保险制度的发展情况并不乐观，据相关部门统计，近几年我国平均每年的受灾人数达到2亿多人，每年由于灾害造成的直接经济损失均超过2 000亿元，但是获得的保险赔款却仅仅占灾害损失的1%左右。由于保险公司的巨灾赔付与巨灾实际造成的损失相差极其悬殊，巨灾保险的损失基本由商业保险公司内部消化，且目前还没有专门针对巨灾的保险险种，仅有的几种险种只是作为财产险的附属条件而存在。国内保险业应当尽快完善巨灾的风险预测管理机制，增强风险预测能力，提高对风险的敏感度。为了建立完善的风险预测管理机制，并为风险的预测与管理做充足的准备，保险公司一方面要保持与国内信息来源单位和有关部门的有效沟通，以获得及时、准确的信息，构建国内巨灾风险模型。另一方面，保险公司应当注重不断提高对信息的分析处理能力，以获得有价值的数据信息进行科学的预测，建立多套危机处理预案，及时处理突发事件，并及时总结经验教训，不断对计划进行修改和完善。同时，要积极借鉴国外各在保险公司和再保险公司的巨灾数据和制定的保险方案，关注各国巨灾情况，掌握相关信息，提高处理相关问题的能力，防患于未然。

3.增强全社会防灾意识的宣传工作。

建立健全我国保险制度，需要整个社会保险意识的提高。保险业一要主动与相关部门合作，对受自然灾害威胁较大的地区进行勘查记录，提出防灾建议，对各类灾害进行科学的预测与分析，制定有效的防灾计划，并积极组织实施；二要与新闻媒体积极合作宣传灾害对国民经济和人民生命财产造成的危害，提高人民群众风险意识和风险规避技能。

四、应急管理中的捐赠

应急捐赠是发生各种严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件后，国内社会各界、港澳台地区、外国政府及国外的组织、单位、团体、个人不附带任何政治条件的无偿向灾区捐赠的救援资金、物资。相对于一般捐赠而言，应急捐赠对时间的要求更高，针对性也更强。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确规定，只有依法建立的公益性的非营利事业单位和社会团体才有资格接受捐赠，这些公益性事业单位和社会团体需要经相关部门审计监督。

（一）我国应急捐赠中存在的问题。

1.制度环境存在的问题。

首先，募捐主体的资格审查不足；其次，捐赠者的权利和慈善组织的公信力不能保证；第三，“捐赠秀”、“空头支票”现象严重；最后，税收政策的激励作用没有充分发挥。

2.文化环境存在的问题。

首先是慈善意识、行为的缺失；其次是缺乏社会舆论的支持和民间文化价值的肯定；最后是道德压力与行政压力下的逼募。

（二）应急捐赠的管理对策。

引导和鼓励人们重视慈善事业，并积极参与到慈善事业中来。其主要方式有以下几种：（1）让慈善文化“落地生根”；（2）积极发展民间或半官方捐赠机构；（3）完善捐赠中税收的优惠政策，简化操作流程；（4）规范监督募集资金的管理和使用。

五、完善应急管理中的财政资金及财力保障体系规划建设要点和举措

（一）规划完善应急财政资金筹集机制。

1.规划完善预备费管理机制。

（1）对预备费进行基金式管理。在《中华人民共和国预算法》未经修订的情况下，首先，做到每年足额提取预备费；其次，实行三年一周期的滚动式基金预算，即若上年的预备费还有结余，则不再用于一般性预算支出，自动结转到下年度使用。如此操作经过计算，救灾基金确保有超过一年以上的预备财力就足够来应对如汶川地震这样的巨灾。

（2）从法律上提高设置预备费的比率。根据国家对《中华人民共和国预算法》的修订，由财政部门对近年来突发事件的实际资金需求情况进行科学测算，在一定程度上提高预备费比率的上限和下限。

（3）进行预算制度改革，将预备费从年度预算中独立出来。建立独立的存储账户以便储蓄应对灾难性突发事件的应急资金，应急资金不得随意被提取填补其他支出，应急资金的使用既要公开透明又要专款专用，预备费每年的支出情况都要记录在历年决算中。

（4）拓宽预备费资金的来源。超收收入与预算盈余等都应包含在预备费资金中。除了对各级政府财政的预备费按照各级支出额的一定比率设置外，对每年增加的财政收入和盈余也应按一定比例增加预备费资金。

2.规划建立完善巨灾保险法律制度体系。

（1）对巨灾保险进行立法，将其归入强制性保险项目。

（2）政府采取奖励机制，引导保险公司尽快在现有企业财产、家庭财产和人身险种的基础上增加灾难保险条款，将那些曾被删去的洪水、地震、火山爆发等条款重新纳入保险条例之中。

（3）借鉴效仿美国、日本，成立政策性的巨灾再保险公司，为承担巨灾保险的保险公司提供保障。

（4）在足额提取预备费和贯彻《中华人民共和国预算法》的基础上，充分完善巨灾保险体系，将一定比例的预备费投入其中，防灾救灾的资金可通过巨灾保险的形式得以积蓄。

（5）发行应灾债券和赈灾彩票。可根据重大灾害的种类、规模及影响程度，适时发行应灾性债券和彩票。

（二）规划完善应急财政资金接收机制。

1.改善当前会商制度，建立跨级或跨地域监督机制。

在现有的层层通报申请救灾款的体制下，可考虑设立电视电话会议，通过电话会议使上级财政部门在民政部门与本级地方政府进行灾情会商时进行全程会议监督，可极大地避免灾款申报中弄虚作假的行为。同时，每个地区的政府部门与财政部门应安排培训专业人员，当一个地区发生灾害时，受灾地区会商的参与人员需至少有一名其他地区的专业人士，每次参与会商的其他地区人员必须是随机的，以避免发生提前合谋套利。

2.建立统一的灾情统计管理系统。

只有迅速掌握灾区情况，对灾情进行科学统计，并对救灾资金实施严格监督管理，使整个分派流程透明化，才能确保救灾资金的及时合理划拨。因此，将各部门收集的分散灾害信息进行统一管理，建立一个统一的灾害信息统计管理系统十分必要。此外，针对不同灾害情况，采取相对应的灾情统计方法和手段并对其不断改进，将不同灾种实施分门别类管理，做到及时有效地更新，以避免救灾资金过度拨付或救灾资金滥用挪用甚至被私吞等情况，设立信息即时交换窗口，对财政部门向地方财政管理部门划拨的款项进行实时追踪。但是，这一灾情统计方式的转变必须在国家制度支持的基础上才能得以实现，若要改变各自为政、灾害信息得不到统一整合等局面，必须实行由应急管理部为主导部门领导、其他部门积极参与的管理模式，实现从中央到地方的统一监督管理。

（三）规划完善应急财政资金投入和使用机制。

1.科学配比资金投入、重视事前预防工作。

防患于未然永远是应急管理最基本和最重要的要求，提高政府对各种自然灾害、公共突发事件等发生的预测准确性和及时性，在灾害发生前做好防范措施，在一定程度上才是应对和控制突发事件成本最低、最简便的方法。因此，应支持应急管理预防预警体系的建立，不断加大对应急管理的投入力度，尽量将应急管理工作投入重心往前移，坚持实施以事前预防为主、事中控制和事后补救为辅的工作管理机制。众多国际经验表明，应急管理事后重建与事中控制资金投入成本远远大于事前预防。亦如我国著名安全经济学家罗云教授所说，对安全保障的事前预防资金投入比例与事后整改资金投入比例是1：5。也就是说，为事前预防投入1元获得的效用是事后整改投入5元获得的效用，甚至有专家和研究机构认为，预防投入获得的效用远大于此。

2.整合应急资金、避免重复投入。

政府在应急管理中应该建立一个良好的资源整合机制，从而有效地把国内资源与国际资源、政府资源与市场资源、社会资源整合在一起，提高政府应急管理的综合能力。目前我国应急管理机制已经逐步由非常态向常态转化，由单向分类管理向系统综合管理转变，但结合各国实践经验，我国应急管理实践仍存在一定的差距，应急管理资源的调度与整合能力、危机处置成本控制能力等仍较弱。因此，为了适应我国应急管理工作的新需要，应该对分散的资源进行整合，规范预算资金的投入，提高资金的使用效率，从而避免经费的重复安排，真正实现各种资源的统一协调和各种信息资源的共享。

（四）明确划分中央和地方政府之间的事权，建立成本分担机制。

1.参照国际通行的“辖区受益”原则，合理划分地方财政和中央财政的事权，并借鉴大多数西方国家的经验，以法律界定中央和地方处理应急事件的财政责任和管理责任。从各国实践看，应急管理的责任主体在地方政府。我国可依据《国家突发公共事件总体应急预案》对突发性公共事件的4级分类，相应确定中央和地方政府的责任：一级突发事件由中央负责为主，二级突发事件由中央和地方共同负责，三级和四级的突发事件以地方负责为主，从而建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。

2.对由中央主要负责的支出，应设计一种追求成本——效率的制度性激励机制。可参考我国的《转移支付法》的有关思路，将中央和地方政府捆绑为一个利益共同体，根本改变“风险大锅饭”局面，提高财政资金的使用效益。

（五）完善审计监督机制，提高应急财政运行的透明度。

必须强化对应急资金事前、事中、事后全过程监督管理：1.事前环节的预算编制监督。按照既满足需要又不浪费的原则，从严从紧控制预算规模。尤其是要重点监督自然灾害频发的地区，力促其形成足额提取预备费的长效机制。2.事中环节的预算执行监控。一旦国家宣布启动某一级应急预案，相关审计程序随之启动。此结算审计重点是应急资金是否及时、足额到位。特别是发放给灾民的生活救助费、抚慰金等现金项目，可全面实施公示制。3.事后环节的跟踪审计，包括应急资金是否用于突发事件的处置、有无挪用、滞留等情况，以及对应急资金运行的全过程的情况总结。同时，积极推行政务公开，将应急财政预决算内容、非涉及国家秘密的应急资金项目的分配使用等，向全社会公开，接受社会各界和广大民众的监督，确保财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

（六）构建科学的绩效评估体系，不断提高应急财政保障效率。

1.合理确定应急财政资金绩效评估内容，如应急资金的收入、流向和流量监测评价，应急救助的经济评价，财政应急反应的社会评价；突发灾害引起的社会经济变化及其对公共财政的影响分析及评价。2.创新应急资金绩效评估方法，如科学设置绩效考评指标体系，引入其他部门或独立的第三方参与绩效评估；设计有效的社会调查方式，了解社会各界、普通百姓对应急管理工作成效的评价，提高绩效评估客观真实性。3.强调评估结果导向，将绩效评估结果作为安排相关预算和人事任免的依据，引导管理者及其他相关者科学决策，更加注重应急公共产品服务的质量和效益，促使其努力改进管理，有效运作，最大限度减少人员伤亡和财产损失，切实提高应急资金使用效率。