新个人所得税改革对收入调节作用的思考

西南财经大学 徐璐

1 个人所得税改革背景

2018年6月，中国人大发布了《个人所得税法修正案草案（征求意见稿）》，开始了自1980年来第7次个人所得税改革。此次改革调整了个人所得税的征税办法，将从前的分项征缴的工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得改为综合征缴，并将起征点从3500元调整为5000元，分级税率的级距也相应作出调整，中低档税率的级距扩大，高档税率的级距维持不变。此外，在抵扣费用方面，这次改革进一步进行了细化，增加了子女教育支出、住房贷款支出、继续教育支出以及大病医疗支出等专项抵扣项目，扩大合理的抵扣范围，这一系列措施都旨在进一步通过改革发挥税收的收入调节作用，增进社会公平。

2 个税改革的收入调节现状

2.1 征税项目

我国个人所得税征收税目主要有工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得。

此次改革对其征税内容并无大幅度修改，只将从前的分项征缴的工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得改为综合征缴。但是，从收入来源来看，高收入人群，尤其是极高收入的人群，其主要的收入来源是股权，通过股票拥有大量资产，同时买卖交易获取巨大的收益，想充分发挥收入的调节作用，降低收入差距，其征收的入手点应当是高收入人群的主要收入——资本利得。我国的个人所得税征收只将红利所得纳入了征收范围，但是从中国证券市场的现状来看，大多数企业并不分红，股价上涨才是利得的来源，而对于股票买卖的收益，我国税收给予了很大的优惠，基本无征收。所以，这次改革并未对此作出相应的调整，可能会是日后考虑调整的一个方向。

2.2 征税起征点、税率以及级距

起征点从1980年的800元，2006年的1600元，2008年的2000元，2011年的3500元到现在的5000元，起征点虽然在逐次提高，但与我国GDP的增长速度和物价水平的提高相比较，起征点的增长较为缓慢，难以保证税收征收与生活水平提高相适合；此外，我国的经济发展在各地区之间有着严重的不平衡性，东部沿海地区与中西部地区以及一二线城市与三四线城市其经济收入与消费存在巨大差异，在中西部地区以及三四线城市7000元收入会有着较高的生活质量，但是对于沿海地区的一二线城市，月薪过万都有可能捉襟见肘，这样来看，“一刀切”的起征点，在实践中还是存在一些问题。

在改革之前，我国个人所得税征税中占据60%左右的是工资、薪金，可以说得上是工资税，而非真正意义上的所得税，但在此次改革中，只是将原来的征收办法进行了调整，并没有对原有的税率调整，整个个人所得税结构也未有大幅度变化。上文曾提到，我国的高收入群体其主要收入来源并非是工资薪金，并且多数高收入群体通过改变收入的渠道达到避税效果，从Facebook的CEO扎克伯格到京东的董事长兼CEO刘强东，其一元制工资都是非常典型的例子。所以，目前的偏向于征收工资薪金的个人所得税，给予了高收入群体避税的渠道，并不能很好地起到收入调节的作用。除此之外，我国目前的经济发展亟待盘活能够创造高价值的高等人才，其中，个人所得税可以成为其中的入手点。盘活高等人才，就需要使其通过工作带来更大的价值，而高工资是激励的一大手段，适度降低税率可以保证高工资对应高价值的实现，而我国的个人所得税工资薪酬的最高税率45%高于美国的37%，与日本、德国等高社会福利的国家持平，这不可避免得挫伤高等人才的积极性。另外，高等人才不等同与高收入人群，高收入人群应当是个人所得税征收的重点，两者混同也是个人所得税目前存在的一项问题。

此次个人所得税改革将原3%、10%、20%三档低水平税率的级距扩大，高水平税率的级距保持不变，其旨在减轻中低收入水平的人群税务负担，进一步缩小收入差距。根据之前税务机关统计显示，我国年薪收入高于120万元的人占比15%，而年薪收入低于120万元的人则是大多数，与发达国家相比，我国的个人所得税主要来源是中低等收入。而此次改革是在此现有国情的基础上以税收级距来缩小收入差距，适应国家需求。

2.3 抵扣费用

这次改革中，个人所得税的抵扣方式由综合扣除改为综合扣除和专项扣除相结合，综合扣除费用为5000元每月，专项扣除则是新增内容，增加了子女教育支出、住房贷款支出、继续教育支出以及大病医疗支出等。而这一系列专项费用扣除的增加，是应社会发展与实践中的痛点产生的。近些年来，我国房价居高不下，住房贷款成为国民消费支出的一个重大部分，此外，另一个占收入的重大支出就是子女教育，大额支出没有相应补偿成为了低生育率的原因之一，此次改革就2011年的个人所得税遗留的相关问题作出了调整，增加了上述专项扣除项目。但此次改革在抵扣费用方面还存在两项问题：（1）从改革力度上来看，专项扣除金额较之实际发生金额还是较小；同时，专项扣除项目覆盖面不足，美国、日本等其免税抵扣覆盖了残疾人、儿童和老人，对弱势群体的覆盖面较广。（2）扣除费用同样存在“一刀切”的问题。从2017年的人均月平均工资来看，北上广等一线城市其平均工资在7000～9000元，而二三线城市的人均月平均工资在5000元左右，工资差距较大，而对应得消费，不同城市房价和消费水平也相差甚大，所以“一刀切”形式的合理性有待考究。

2.4 纳税单位

个人所得税的纳税个体一直以来都是按人为单位，此次改革并没有对其修改。但是，这种以人为单位进行缴税在调节收入差距和纳税的便利性、准确性方面存在一些问题。首先，中国的一部分家庭其参与工作的成员可能是夫妻的一方，而非双方，假设夫妻单方月收入1万元，属于较高水平的收入，但从家庭整体来看，此家庭并不属于富裕家庭，从这一角度来看，以人为单位进行征缴在调节收入差距方面存在局限性，其次，此次改革增加了子女教育支出、住房贷款支出等专项扣除项目，这一系列扣除项目往往是一个家庭负担，很难划分到个人，存在模糊性，通过归入个人扣除项目的比例划分，就可能实现税率级别的变更，达到避税效果。所以，从上述问题来看，以个人为纳税单位还是需要有所改进。

2.5 征管体制与配套政策

此次税改在征管方面实施了纳税人识别号制度和多部门配合制度。纳税人识别号是中国公民的身份证号和非中国公民唯一编制号，一一对应识别，同时税务机关将与公安机关、银行以及监管部门相互配合，并对子女教育、住房贷款等专项扣除费用信息实现信息共享。征管体制较之前有了不少改进，在信用纳税和“互联网+”税务方面有了一大进步。

但此次改革在配套政策，特别是相关处罚政策上没有太大改变。2018年演艺圈内阴阳合同偷税案，偷税金额达到1.34亿元，这一案在我国掀起了不小的风波，对于此案的始末众说纷纭，但这背后的偷税行为是板上钉钉，而这违法行为绝非个例，更多的是未揭发出的侥幸和巧妙的规避，这些行为，从根源上是相关部门监管不严，配套政策处罚不力给予了其违法机会。相比于国外，我国对偷税漏税惩处缺乏力度，监管对象缺乏重点，不利于个税的有效实施。

3 完善个人所得税的相关举措

3.1 税收结构调整

我国税收结构存在的最主要问题在于没有对高收入群体的多样化和非工资化的收入进行合理征税设计，从而难以实现税收的收入调节作用。对此，应对高收入人群的主要收入来源——资本利得，尤其是股票处置收益进行征税，并对不同征税项目的税率进行调整，提高财产类征税项目的税率，适当降低工资类征税项目的税率，区分出高等人才和高收入人群，合理调整税收结构。

3.2 税收地区化

我国地域广阔，不同地区，不同城市其经济发展水平和消费水平存在很大差异，所以在征缴税收时可因地制宜，对应不同地区，起征点、扣除额以及相关的扣除项目可以根据当地的实际发展水平和实际生活状况来确定。比如一线城市上海，虽然工资水平高，但其物价水平普遍高于其他城市，其起征点可以适当调高，或者扣除额适当增加，对于其天价房价，可以在专项扣除费用中适当调高住房贷款支出的上限金额。以税收地区化促进税收的合理化发展。

3.3 纳税家庭化

从国际上个人所得税的征缴来看，很多国家是以家庭为单位进行征缴纳税的。以家庭为单位进行征缴，对于夫妻单人工作、家庭赡养多位老人的这些情况，缴纳更为合理，能真实发挥收入分配的作用，同时家庭为单位，对应扣除的各项费用无须由单方或者比例承担，减少纳税操纵与规避，避免划分模糊的情况，有助于准确纳税。

3.4 严监管重处罚

此次税务改革各方面均有涉及，但是在监管与处罚等方面不足甚多，其改进可以从三个方面入手。

(1)完善财产登记制度。高收入人群的收入来源多为财产收入，完善其财产的登记应是征管的重点，并且财产登记不及时以及不完善都会对征收产生不良影响，所以应对纳税人的财产进行有效及时的登记，并且监管其财产的合理性与合法性。

(2)黑名单制和重点监管制相结合，严厉处罚违法行为。在监管过程中，税务机关可采取重点监管，对高收入人群给予更多关注，实施重点监管制度，此外，还应在这过程中，将存在不良行为的纳税人记入“黑名单”，不仅本次给予严厉处罚，而且其行为带来的不良记录将伴随终生。

(3)加强征管信息化建设。在此次改革中，已经初步实现多部门配合和信息共享，下一步，将进一步推进“互联网+税务”的进程，将各部门信息联网互通，包括黑名单的相关信息在不同部门和银行之间共享，实现征管信息化。